Dictamen : 023 - del 09/03/2000

C-023-2000
San José, 9 de febrero de 2000


Licenciada
Martha Castillo Díaz
Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica
de la Autoridad Presupuestaria
Ministerio de Hacienda
S. O.


Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. Aj-411-99 de 23 de diciembre de 1999, recibido en esta Oficina el 25 del mes siguiente, mediante el cual solicita que la Procuraduría emita un criterio en relación con un supuesto conflicto de leyes. Se trataría de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y la de Creación de la Oficina del Arroz. El objeto de la consulta es que se determine si la primera Ley prevalece sobre la segunda, en virtud del principio de especialidad de la norma, respecto del período de vigencia del presupuesto de la Oficina del Arroz.
Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal y copia del Oficio GJ-14-99 de la Dirección de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República.
El oficio N. AJ-410-99 de 22 de diciembre de 1999 de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica señala que la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria tiene carácter de ley especial porque regula la creación de la Autoridad, fija las atribuciones de ésta y establece controles presupuestarios a las instituciones del sector público. Prevalece sobre todas las leyes anteriores por ser posterior y por su carácter especial. Estima la Asesoría que aún cuando las leyes orgánicas de los entes descentralizados sean especiales, la materia de control presupuestario no es su materia específica y aunque contenga disposiciones en materia presupuestaria, "la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria reviste un carácter de mayor especialidad, por lo que debe prevalecer sobre esas leyes orgánicas cuando entran en conflicto en aspectos que son propios de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria". Estima que igual conclusión debe mantenerse respecto de leyes posteriores. Considera que el carácter general de la ley está referido al número de sujetos que la ley alcanza, en tanto que el calificativo de especial se refiere a la materia que la ley regula. Por lo que una ley general puede revestir carácter especial. Agrega la Asesoría que la Contraloría acepta el período que establece el artículo 11 de la Ley de la Oficina del Arroz, por el carácter cíclico de los ingresos, lo que –en su criterio- roza con el numeral 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General que señala que los presupuestos deben ser presentados a más tardar el 30 de setiembre. Concluye señalando que la introducción de modificaciones podría causar contrariedades en la modalidad con que la Oficina del Arroz ha venido formulando sus presupuestos, por lo que sugiere que la adaptación de ese ente a lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Presupuestaria se lleve a cabo aplicando para efectos internos el período establecido por la Ley 7014.
El oficio N. GJ-14-99 de 5 de noviembre de 1999 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General indica que debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de la Oficina del Arroz. En cuanto a la prevalecida de una y otra ley, estima la Contraloría que ese punto no es objeto de su competencia. Concluye indicando que mientras no exista una norma de rango legal que disponga lo contrario, la Oficina del Arroz debe seguir presentando sus presupuestos par su aprobación tal como lo ha venido haciendo.
El dictamen de la Procuraduría se pide para resolver la antinomia normativa respecto de la fecha de presentación del presupuesto de la Oficina del Arroz y del período de vigencia de ese presupuesto. Por consiguiente, el dictamen tiene que centrarse sobre los criterios de resolución de normas contradictorias.
A-. UNA ANTINOMIA NORMATIVA
Se afirma la existencia de un conflicto de leyes, Del análisis de las leyes de creación de la Oficina del Arroz y de la Autoridad Presupuestaria y de los oficios remitidos, se desprende que la existencia de una antinomia normativa entre el artículo 11 de la Ley N. 7014 y el 13 de la Ley N. 6821. Se habla de una antinomia normativa porque ambas disposiciones regulan el ejercicio presupuestario pero lo hacen de manera diferente, de forma tal que los efectos jurídicos en ellas previstos resultan excluyentes entre sí. Existe, pues, una incompatibilidad objetiva en el contenido y consecuencias de ambas regulaciones y ello respecto de una misma materia. Materia que definimos como el ejercicio presupuestario. Dispone la Ley 6821, Ley de la Autoridad Presupuestaria:
"El período de vigencia de los presupuestos de las instituciones del Sector Público será del 1º de enero al 31 de diciembre.
A más tardar el 28 de febrero de cada año, esas instituciones deberán presentar ante la Contraloría General de la República, con copia para la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, la liquidación del presupuesto del año anterior, de acuerdo con las instrucciones que al respecto emita la Contraloría General de la República a fin de ejercer el control de eficacia a que se refiere el inciso c) del artículo 1º de esta ley".
En tanto la Ley N. 7114 de 28 de noviembre de 1985, Ley de Creación de la Oficina del Arroz, establece:
"Artículo 11.- El ejercicio económico y administrativo de la Oficina será de un año, comprendido entre el primero de julio y el treinta de junio del año siguiente. Al final de cada ejercicio se hará una liquidación completa de todas las operaciones de la Oficina durante ese período".
Cabe señalar que fuera de esta disposición, el tema no es objeto de otras regulaciones por parte de la Ley de la Oficina del Arroz. Por ende, esta Ley no comprende otras disposiciones sobre control de presupuesto, como pareciera desprenderse del criterio legal que se adjunta.
La incompatibilidad de ambas normas es evidente. Lo que determina que para efectos de la Oficina del Arroz ambas disposiciones transcritas no resultan aplicables en forma complementaria –lo que sí puede predicarse de otras disposiciones de la Ley de la Autoridad Presupuestaria-, sino que se excluyen. Por consiguiente, se debe resolver la antinomia haciendo prevalecer uno u otro artículo.
Entre los criterios hermeneúticos que se retienen para la solución de las antinomias tenemos el cronológico y el de especialidad. Según el primero ley posterior deroga la anterior, en tanto que para el segundo señala que la ley especial prevalece sobre la general, aún cuando sea anterior. Cabe señalar, por otra parte, que en el presente caso no resulta de relevancia el criterio jerárquico. Ello por cuanto estamos en presencia de normas de igual rango. Por otra, no existe a nivel constitucional una definición del año económico de los entes descentralizados. Observamos con ello que el último párrafo del artículo 176 de la Carta Política se refiere exclusivamente al "presupuesto de la República". Este imperativamente debe regir del primero de enero al treinta y uno de diciembre. Pero a diferencia de los principios que el propio artículo consagra, pareciera que esa regla no debe ser seguida imperativamente para los entes descentralizados. El constituyente consideró indispensable preceptuar que estos entes debían observar los principios de unidad, universalidad, anualidad y de equilibrio presupuestarios ("las reglas anteriores"), no contemplando en esa exigencia el período presupuestario. Lo cual queda a definición del legislador, que tiene como límite el principio de anualidad.
Puede señalarse, entonces, que si bien la regla es que el ejercicio presupuestario coincide con el año calendario, bien podría el legislador en consideración de razones objetivas, disponer en forma diferente respecto de determinados entes.
B-. EL CARÁCTER RELATIVO DE LA ESPECIALIDAD
Sostiene la Asesoría Jurídica de la Autoridad Presupuestaria que la Ley de Creación de este órgano es especial y más aún, que reviste un grado de mayor especialidad que la Ley de Creación de la Oficina del Arroz. Además, agrega que el carácter de general está referido al ámbito de los sujetos que regula.
Como se señala en el citado criterio, el concepto de especialidad en la ley es un criterio relativo. Una ley no es especial en sí misma, sino en relación con otra ley, respecto de la cual se regula una materia en forma más restringida o específica. El criterio de especialidad debe ser analizado, en todo caso, en relación con la materia específica de que se trate. En igual forma, salvo que la totalidad de ambos textos legales concerniere la misma materia, el principio es que la especialidad es referible a normas en concreto. En el presente caso, por ejemplo, las normas referentes al período presupuestario.
En orden a ese ejercicio, el artículo 11 de la Ley de la Oficina del Arroz constituye una excepción respecto del 13 de la Ley de la Autoridad Presupuestaria. El carácter de especial se pone de relieve si consideramos que de no existir el artículo 11, irremediablemente el ejercicio presupuestario de la Oficina del Arroz estaría comprendido dentro de los supuestos del 13, de manera que el ejercicio presupuestario tendría que comenzar el 1° de enero y concluir el 31 de diciembre del año de que se trate.
Se afirma además, que el carácter general de la ley hace referencia al ámbito de los sujetos concernidos por la ley, mientras que el de especial concierne la materia objeto de regulación. Si ello fuere así, no podría afirmarse el carácter relativo y relacional del criterio de especialidad de la materia. Por el contrario, una ley sólo puede ser especial en relación con una general que regule la misma materia, independientemente de que el núcleo de posibles destinatarios sea o no más amplio que el relativo a la ley especial, que no es sino una concreción o especificación de la ley general. Este punto ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia nacional. Así, se ha considerado que la Ley de Fundaciones, aún cuando concierne un grupo determinado de organizaciones, es general respecto de una ley tributaria:
"IV-. Combate el recurrente la sentencia dictada por el Tribunal Superior por cuanto, a su juicio, en ese fallo se tuvo por derogada una Ley especial, en virtud de disposiciones de carácter general emitidas posteriormente. Al respecto, precisa reflexionar sobre la naturaleza de una ley general y sobre su diferencia con una especial. Es importante descartar, desde ya, para desechar una errónea creencia común, que lo característico de una ley especial sea referirse a un grupo determinado de sujetos. Ello lo puede hacer también una de orden general, cuando crea ella misma, y regula, una categoría de aquéllos, por ejemplo: industriales dedicados a la exportación de artículos no tradicionales. Ella misma, a través de sus disposiciones, permite el nacimiento a la vida jurídica de una categoría de sujetos, estableciendo para ellos un régimen jurídico particular. La ley especial, por su parte, y en relación con el ejemplo de comentario, lo que hace es distinguir, en su regulación, a un sujeto o grupo de éstos, dentro de la categoría creada por la ley general. Por resultar harto elocuente, para el propósito impuesto, valer insertar aquí lo que el tratadista español Pérez y Alguer, explica sobre el particular: "Por derecho especial se entiende el que se aparta de la regla general y es relativa a clases especiales de personas, a cosas o relaciones. No basta por tanto a su concepto que sólo rija para determinadas clases; en efecto, una disposición sobre los deberes oficiales de los funcionarios, sobre las relaciones de servicio de los soldados, sobre frutos y pertenencias, sobre los efectos de la compraventa o del matrimonio, no es especial, aunque se refiera a categorías determinadas de personas, cosas y actos. La esencia del Derecho especial consiste más bien en que aparta a esas clases determinadas de la esfera de imperio de una regla general que en sí misma considerada es también valedera para ellas, para someterlas a una disposición especial, formando así un derecho especial, un jus proprium de estas clases que diverge del jus comunes aplicable a las demás. Puede que, a la vez, el Derecho general contenga el principio superior y que el Derecho especial lo rompa; en tal caso, el Derecho especial es también Derecho singular. Pero, esto no constituye una exigencia del concepto ni es el caso normal". Citado pro José Luis Villar Palasi: Derecho Administrativo, Universidad de Madrid, 1968, p. 484". Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N. 130 de 14:30 hrs. de 26 de agosto de 1992.
Es de advertir, por demás, que la utilización de ese concepto numérico seguido por la Autoridad Presupuestaria conduciría a considerar que la Ley N. 6821 es de carácter general frente a la de la Oficina del Arroz, puesto que la primera regula y concierne directamente los presupuestos de la casi totalidad de organizaciones del sector público costarricense. De allí que resulte improcedente sostener ese criterio de "general".
Por el contrario, en la medida en que dicha Ley establece un conjunto uniforme de disposiciones referentes a las diversas etapas del proceso presupuestario, así como regula las competencias de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria dirigidas al control presupuestario de los entes descentralizados, bien podría considerarse que la Ley de la Autoridad Presupuestaria es general, puesto que se trata de los principios generales a los cuales todos los entes deben someterse, salvo disposición en contrario del legislador. Estas excepciones son, por ende, especiales frente a la norma general.
Aunado a lo anterior están los criterios teológicos. En supuestos como el de la Oficina de Arroz, el legislador define en forma diferente el año económico o presupuestario para dar cuenta de la realidad económica en que se desenvuelve el ente y concretamente del carácter cíclico de sus recursos. En tanto que lo dispuesto en el artículo 13 simplemente tiene como objeto favorecer el ejercicio de las competencias confiadas a la Secretaría Técnica, sin dar cuenta de la realidad en que se desenvuelven algunas institucionales. Procede enfatizar que son este tipo de razones las que determinan que el legislador establezca períodos presupuestarios disímiles para entes con competencia en determinados productos agrícolas. Sucede así también con la Liga Agrícola de la Caña , porque la Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar, N. 7818 de 2 de setiembre de 1998, artículo 13 establece que el ejercicio financiero de la Liga se extenderá del 1 de octubre al 30 de setiembre del siguiente año, ejercicio que es igual al del ICAFE según el numeral 102 de su Ley de creación. Puesto que existen razones objetivas que explican y fundamentan la precisión que hace el legislador, no podría pretenderse una aplicación indiscriminada y uniforme de lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Presupuestaria, máxime que estas disposiciones son posteriores a su Ley. Por ser posteriores tanto la Ley de la Oficina del Arroz como la de la Liga de la Caña deben ser interpretadas como excepciones de la Ley de la Autoridad Presupuestaria, modificativas respecto del ámbito de aplicación del contenido objeto de consulta.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

Al establecer que el ejercicio económico se extiende del primero de julio al treinta de junio del año siguiente, el artículo 11 de la Ley de Creación de la Oficina de Arroz se separa del principio general en materia de año económico y presupuestario, según el cual el ejercicio económico coincide con el año calendario.
De ese hecho, procede considerar que el artículo 11 de mérito constituye una norma de carácter especial frente a lo dispuesto en el numeral 13 de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria.
El criterio de especialidad, unido al cronológico (ley posterior prevalece sobre la anterior) determina que la antinomia normativa debe soldarse en favor del artículo 11 antes transcrito, que prevalece respecto de la Ley de la Autoridad Presupuestaria.
En consecuencia, la Autoridad Presupuestaria está obligada a dar trámite a los presupuestos de la Oficina del Arroz en la fecha que se deriva del citado artículo 11 de la Ley N. 7014.

De Ud. muy atentamente:


Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora

Cc.
Sr. Gerardo Alvarado Martínez
Director Ejecutivo de la Oficina del Arroz
Lic. Manuel Martínez
Gerente División Jurídica
Contraloría General de la República