Dictamen : 019 - del 04/02/2000

C- 019-2000
4 de febrero del año 2000.
Señor
Willy Oconitrillo Solano
Administrador General
Instituto Costarricense contra el Cáncer
S. O.

Estimado señor:

Con la anuencia del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio n° ICCC-L-3-00 de fecha 19 de enero del año en curso, recibido en este Despacho el día 24 del mismo mes, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico-jurídico en torno a la distribución del cincuenta por ciento de la utilidad neta que se obtenga del juego denominado lotería instantánea que se gira directamente a ese Instituto, entre las fundaciones y asociaciones de cuidados paliativos con control del dolor, que apoyan a las unidades de cuidados paliativos acreditadas ante el Ministerio de Salud, a tenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Creación de la Lotería Popular Denominada Tiempos.

En la misiva, se nos expone que:

"Es criterio del Instituto Costarricense Contra el Cáncer que la distribución debe ser proporcional entre las asociaciones y fundaciones y el número de pacientes que las mismas atienden, para con ello cumplir el concepto de igualdad consagrado en este numeral".

Acompaña al efecto, el criterio legal de la Asesoría Legal del Instituto que concluye:

"En el momento en que se entra a analiza (sic) como debe de ser la distribución de los fondos entre las asociaciones y fundaciones que hayan cumplido con los requisitos que la misma ley establece se dilucidan dos posibles soluciones la primera que implica la simple división entre (sic) del fondo entre las posibles beneficiarias lo cual traería a criterio de esta asesoría la desigualdad y el segundo criterio que implicaría proporcionalidad entre las asociaciones y fundaciones tomando en cuenta que para que exista una verdadera igualdad la distribución debe tomar en cuenta el número de pacientes que se les pretende brindar el servicio.

(.) El legislador lo que quiso a criterio de esta asesoría legal es que la mayor cantidad de pacientes que sufran de cáncer se ve han (sic) beneficiados, ya que n o (sic) es la (sic) mismo o (sic) dividir los pacientes que tienen a su cargo fundaciones y asociaciones del (sic)

Hospitales como el San Juan de Dios y el Calderón Guardia que los que tiene el Tony Facio en Limón, no estamos hablando demos (sic) preciar la laborque ejecuten estas personas jurídicas en estos hospitales, pero es evidente que lo que se pretendió era ayudar a la mayor cantidad de pacientes con cáncer no que por una igualdad desproporcionada entre los beneficiarios de esto (sic) dineros pudieran tener más fondos versus menos pacientes lo cual sería justo ni (sic) para cumplir el fin encomendado al Instituto Costarricense Contra el Cáncer. ".

Teniendo como marco de referencia lo anteriormente expuesto se procede al análisis solicitado, de la siguiente manera:

I- NORMATIVA APLICABLE Y ANALISIS DE LA CONSULTA.

En primer término, es menester transcribir la norma que es objeto de inquietud jurídica del Instituto, a saber, el numeral 11 de la Ley de Creación de la Lotería Popular Denominada Tiempos -n° 7342 del 16 de abril de 1993- reformado por la Ley de Creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer -n° 7765 del 17 de abril de 1998-:

"Artículo 11.- El cincuenta por ciento (50%) de la utilidad neta que obtenga del juego denominado lotería instantánea, se girará directamente al Banco Hipotecario de la Vivienda, para los programas de inversión en vivienda y los programas del fondo de subsidios para la vivienda que maneja esta institución. El cincuenta por ciento (50%) restante, se girará directamente al Instituto, el cual distribuirá el monto respectivo, por partes iguales, entre las fundaciones y asociaciones de cuidados paliativos con control del dolor, que apoyan a las unidades de cuidados paliativos acreditadas ante el Ministerio de Salud y que presten servicios de asistencia biopsicosocial y espiritual a los pacientes en fase terminal. Estas unidades deben ser creadas como entidades sin fines de lucro y estar inscritas en el Registro Público." (El destacado no esdel original). De lo anterior se desprende que, el legislador estableció de manera inequívoca que en tratándose del cincuenta por ciento de la utilidad neta que se obtenga del juego denominado lotería instantánea que se gira directamente al Instituto Costarricense contra el Cáncer, debe ser distribuido por partes iguales entre las fundaciones y asociaciones de cuidados paliativos con control del dolor, que apoyan a las unidades de cuidados paliativos acreditadas ante el Ministerio de Salud.

En este sentido, la norma es sumamente diáfana al determinar la obligatoriedad de observar esa repartición por "partes iguales" entre las citadas asociaciones y fundaciones, sin hacer ningún tipo alusión al número de pacientes que se atiendan en cada una de ellas.

Bajo ese contexto, no se comparte el criterio legal que se adjunta en virtud de que parte de la errónea interpretación que a la norma pueden dársele dos posibles soluciones, a saber, la primera división del fondo entre las posibles beneficiarias, y la segunda proporcionalidad entre las asociaciones y fundaciones tomando en cuenta el número de pacientes a que se les pretende brindar el servicio. Concluyendo que la segunda componenda es la correcta.

Esta Procuraduría, es de la tesis que es notorio el sentido y claridad del texto en mención, y siendo así, no es dable forzar sus alcances buscando interpretar otra cosa. Al efecto, valga citar un principio general básico de interpretación que señala que: "Cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu".

(1) NOTA (1): CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234.

Por consiguiente, existe imposibilidad legal -al no autorizarlo la norma- de distribuir el porcentaje establecido entre las mencionadas asociaciones y fundaciones tomando en cuenta el número de pacientes. Valga recalcar, que cuando existe una norma vigente que le ordene a las entidades de derecho público realizar una determinada conducta, la misma deviene en obligatoria.

La anterior interpretación, es acorde con los principios que informan el ordenamiento jurídico administrativo y, sobre todo con el principio de legalidad - contenido en los numerales artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública(2)-, marco de referencia dentro del cual se desenvuelve la Administración Pública que establece que la Administración se encuentra sujeta a todo el ordenamiento jurídico y sus funcionarios no pueden arrogarse facultades que la Ley no les concede.

NOTA (2): El artículo 11 de la Constitución Política, así como el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, por su orden, establecen lo siguiente:

"Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede.

Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública."

"Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.".

Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia-dentro de su reiterada jurisprudencia- ha manifestado que:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". (3)

NOTA (3): Voto n° 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992

Así, también ha señalado que:

"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)". (4)

NOTA (4): Voto n° 1739-92 de las 11:45 horas del 1 de julio de 1992.

Al respecto, esta Procuraduría General de la República ha expresado que: "El artículo 129 de la Carta Magna, dispone, en lo que interesa, que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen, y a falta de ese requisito, diez días después de su publicación. Es de este numeral, que parte el principio de obligatoriedad de las normas con claridad meridiana, por lo que resulta innecesario realizar un estudio doctrinal sobre el tema.

Dicho principio, para efectos de esta consulta, hay que relacionarlo necesariamente con el principio de legalidad consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con las citadas disposiciones, la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes."

(5) NOTA (5): Dictamen n° C-007-93 del 12 de enero de 1993.

Por último, y a manera de ilustración, la doctrina se ha referido al principio de legalidad de la siguiente forma:

"Toda la actividad desarrollada por la administración pública debe encontrar siempre su sustento en normas jurídicas, cualquiera que fuera su fuente, sea constitucional, legislativa o adminstrativa; sea general, particular o individual. Las normas jurídicas regirán tanto su actividad interna como externa, por ser inherentes al principio de juridicidad. La voluntad particular del agente o funcionario, elevado o inferior, se encuentra erradicada en forma absoluta. Todo, absolutamente todo, debe sustentarse en normas jurídicas."(6)

NOTA (6): FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial La Ley, primera parte, 1968, pág. 231

"El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción, confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como el ejercicio de un poder atribuído previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente." (7)

NOTA (7): GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, Editorial Civitas, 1989, págs. 440-441.

De lo expuesto se colige, que debe tenerse como norte que las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar fundamentadas en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados.

Aunado a lo anterior, no debe olvidarse que la "Constitución Política establece los principios generales en torno a la vigencia y eficacia de las normas jurídicas. De conformidad con dichos principios, la norma jurídica mantiene su vigencia y la posibilidad de producir efectos jurídicos hasta tanto no sea derogada por otra posterior (artículo 129) o bien declarada inconstitucional por la Sala Constitucional (artículo 10).

Lo que significa que jurídicamente la ley es obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente (Asamblea Legislativa o Sala Constitucional, según se trate) dirigido a poner fin a esa obligatoriedad."(8)

NOTA (8): Procuraduría General de la República, dictamen n° C-006-97 del 16 de enero de 1997, ver también el C-124-96 del 29 de julio de 1996.

II- CONCLUSION

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República concluye que:

El artículo 11 en cuestión contiene de manera imperativa que la distribución del cincuenta por ciento de la utilidad neta que se obtenga del juego denominado lotería instantánea que se gira directamente al Instituto Costarricense contra el Cáncer debe ser por partes iguales entre las fundaciones y asociaciones de cuidados paliativos con control del dolor, que apoyan a las unidades de cuidados paliativos acreditadas ante el Ministerio de Salud, y que presten servicios de asistencia biopsicosocial y espiritual a los pacientes en fase terminal.

En consecuencia, a la luz de los alcances del principio de legalidad existe imposibilidad jurídica de que ese Instituto tenga como parámetro de distribución el número de pacientes que se atienden en las supracitadas asociaciones y fundaciones. Del señor Administrador General del Instituto Costarricense contra el Cáncer, deferentemente suscribe,

Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora Adjunta

ACACHA.