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Dictamen : 245 - del 18/11/1998
(Aclarado)
C-245-98
18 de noviembre de 1998
Señora
Marlene Gómez Calderón
Presidenta Ejecutiva
Patronato Nacional de la
Infancia
S.D.
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio No. P.E. 643-98 del 6 de
octubre del presente año, mediante el cual consulta a esta Procuraduría acerca
del domicilio del Patronato Nacional de la Infancia como persona jurídica.
Sobre el particular, me permito responderle
de la siguiente forma:
1. Naturaleza jurídica del Patronato Nacional
de la Infancia
El Patronato Nacional de la Infancia nace a
la vida jurídica nacional con la Constitución Política de 1949, la cual, en su
artículo 55, señala que "La protección especial de la madre y el menor
estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la
Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado. "
La jurisprudencia constitucional ha
interpretado este numeral diciendo que "... el legislador constituyente
en aras de proteger a la madre y al menor, creó con rango constitucional, el
Patronato Nacional de la Infancia, convirtiéndolo en la institución rectora por
excelencia de la niñez costarricense. Este sentimiento está indudablemente
unido también al interés de proteger a la familia por ser uno de los pilares
fundamentales de nuestra sociedad." (Sala Constitucional, Voto número
2696-91)
Es importante hacer notar que el Código
Político estableció con claridad que el Patronato cuenta con rango de
institución autónoma, lo cual equivale a decir que posee independencia
administrativa.
Esta independencia se traduce, entre otras
cosas, en la posibilidad de que el ente realice su cometido legal por sí mismo
y sin sujeción a otro ente(1) y de que se autodetermine estableciendo los
medios para lograr los fines y metas para los que ha sido creado.
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NOTA
(1): Murillo, Mauro. "La Descentralización Administrativa en la
Constitución Política", Derecho Constitucional Costarricense. San
José: Editorial Juricentro, 1983, pág. 272.
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Hernández Valle se refiere a la autonomía
diciendo que "...consiste en la posibilidad jurídica de que un ente
realice un cometido legal por sí mismo, es decir, sin injerencias de terceros
[...] Es la capacidad de autoadministrarse, o sea, de realizar, sin
subordinación a ningún ente u órgano, el fin legal asignado por el
ordenamiento. " (Hernández Valle, Rubén. Constitución Política de la
República de Costa Rica. Comentada y anotada. San José: Editorial
Juricentro, 1998, pág. 478)
Sin embargo, por disposición del numeral 188
de la Constitución, el PANI -como cualquier otra entidad autónoma- está sujeto
a los criterios de planificación nacional y a las directrices emanadas por la
Administración Central en materia de gobierno.
Asimismo, el artículo 1º de la Ley Orgánica
del Patronato Nacional de la Infancia Nº 7648 del 9 de diciembre de 1996
establece que el Patronato:
"Es una institución autónoma con
administración descentralizada y presupuesto propio. Su fin primordial es
proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus
familias, como elemento natural y pilar de la sociedad.
Su domicilio estará en la capital de la
República."
De lo expuesto hasta este punto, cabe reiterar
que el PANI es la entidad superior que se encarga de tutelar los intereses de
la niñez, la adolescencia y la familia, tal y como lo dispone el artículo 2 de
su Ley Orgánica, y se halla configurada como una institución que goza de
independencia administrativa.
II.
Sobre el domicilio del PANI
Una vez dilucidada la naturaleza jurídica
del PANI, lo que procede es entrar al estudio de las normas que sirven de base
para evacuar la presente consulta.
Hay que iniciar diciendo que el párrafo
segundo del artículo 1º de la Ley Orgánica es el que ha fijado el domicilio de
la institución en la capital de la República. En consecuencia, sólo una reforma
legal podría modificar la sede domiciliaria del Patronato, a tenor de lo
preceptuado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública.
El domicilio se define como el "...
lugar en que legalmente se considera establecida una persona para el
cumplimiento de sus obligaciones y el ejercicio de sus derechos. "
(Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Madrid:
Editorial Espasa Calpe, vigésima primera edición, 1992, pág. 773).
De acuerdo con el artículo 61 del Código
Civil, "El domicilio de las personas jurídicas reconocidas por la ley,
es el lugar donde está situada su dirección o administración, salvo lo que se
dispusiere por sus estatutos o leyes especiales. Cuando tenga agentes o
sucursales permanentes en lugares distintos a aquel en que se halle la
dirección o administración, se tendrá también como su domicilio el lugar de la
sucursal o agencia, respecto a los actos o contratos que ejecuten o celebren
por medio del agente. " (El subrayado es nuestro)
Ahora bien, si de acuerdo con la Ley
Orgánica del PANI, su domicilio es la capital de nuestro país, debe entenderse,
por lo tanto, que debe localizarse en la ciudad de San José(2), aspecto que se
dilucidó en mayo de 1823, de acuerdo con la historiadora Lic. Niní de Mora.
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NOTA
(2): Nuestra actual Constitución Política no indica cuál es la capital de Costa
Rica.
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"Normalizadas las cosas después de los
sucesos sangrientos del 5 de abril de 1823 en Ochomogo, la Asamblea general
convocada por D. Gregorio José Ramírez, entró en sesiones el 16 de abril en San
José. La situación ameritaba una revisión de la Carta Fundamental (Primer
Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de 19 de marzo de 1823). Al
llegar al Artículo 15, que se refería a la residencia del Gobierno de Cartago,
se entabló un serio debate y se llegó el 2 de mayo de ese año de
Al emitirse el Segundo Estatuto Político
de la Provincia de Costa Rica, el 16 de mayo de 1823, (La Nueva Constitución)
en el artículo 16 se lee: "El Gobierno Superior de la Provincia y
autoridades política, militar y de hacienda, residirán en esta Ciudad de San
José como Capital de ella, según declaró por la Asamblea General en Sesión 7
artículo 1º del 2 de mayo del corriente año." (Niní de Mora, San José: Su desarrollo. Su
título de Ciudad. Su rango de Capital de Costa Rica, Publicaciones de la
Universidad de Costa Rica, Serie Misceláneas, Nº 154, 1973, pág. 26)
Por lo tanto, la oficina central del PANI
debe encontrarse dentro de los límites de la ciudad de San José, la que
comprende los distritos de: Carmen, Merced, Hospital, Catedral, Zapote, San
Francisco de Dos Ríos, Uruca, Mata Redonda, Pavas, Hatillo y San Sebastián (3).
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NOTA
(3): Lo anterior de conformidad con el Decreto Ejecutivo 25677-G de 6 de
noviembre de 1996, en relación con la División Territorial Administrativa
publicada por la Imprenta Nacional en 1997.
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En todo caso, deviene indispensable
concordar el artículo 1º con el 26 de esa misma Ley Orgánica, el cual enuncia
que "En los lugares del territorio nacional donde la Junta Directiva
autorice la creación de oficinas locales, la Presidencia Ejecutiva nombrará un
representante legal, quien asumirá la representación judicial y extrajudicial
del Patronato en las jurisdicciones, sin perjuicio de la representación general
que ejerza el Presidente Ejecutivo." La intención del legislador,
entonces, ha sido facilitar las relaciones del Patronato en otros puntos del
país, al posibilitarle la creación de oficinas locales, las que contarán con un
representante legal.
III.
Apuntes sobre la competencia administrativa
Ahora bien, que el domicilio del Patronato
esté ubicado en San José, no quiere decir de ninguna manera que su ámbito de
acción esté limitado únicamente a esta provincia, pues dentro del ordenamiento
patrio, únicamente las municipalidades cuentan con competencia por razón del
territorio (4).
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NOTA
(4): Ver los artículos
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El instituto de la competencia recoge todas
las atribuciones y potestades que cada entidad administrativa puede llevar a
cabo. Para Entrena Cuesta, se trata de "... un conjunto de funciones
cuya titularidad se atribuye por el Ordenamiento jurídico a un ente o un órgano
administrativo con preferencia a los demás." (Entrena Cuesta, Rafael. Curso
de Derecho Administrativo. Volumen I/2. Madrid: Editorial Tecnos, undécima
edición, 1995, pág. 64)
Como fácilmente se desprende de las normas
que regulan el PANI, las competencias que se le asignan son en relación con la
naturaleza de las funciones que le son atribuidas constitucional y legalmente,
y no en razón de un territorio determinado.
Por lo tanto, siendo el Patronato Nacional
de la Infancia la institución rectora en materia de niñez y de familia, y en
tal carácter, su competencia funcional viene desarrollada en los artículos 55
de la Constitución Política, 3 y 4 de su Ley Orgánica, y en otras disposiciones
especiales, como, por ejemplo, el Código de Familia y el Código de la Niñez y
de la Adolescencia, competencias que ejerce en todo el territorio nacional.
IV.
Conclusiones
Con base en los argumentos esgrimidos, la
Procuraduría General de la República sostiene:
1. Que
el domicilio del Patronato Nacional de la Infancia es, por imperativo de su Ley
Orgánica, la provincia de San José.
2.
Que, en razón del principio de legalidad, sólo una reforma legislativa
permitiría cambiar dicho domicilio.
3. Que
el Patronato Nacional de la Infancia cuenta con una competencia funcional, no
por razón del territorio, y por ese motivo puede actuar en todo el país para
cumplir con sus funciones.
Sin
otro particular, se suscribe muy atentamente
Licda. Ana Lorena Brenes
Esquivel
Procuradora Administrativa
C-245-98
PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA.
DOMICILIO
La Presidente
Ejecutiva del Patronato Nacional de la Infancia consulta acerca del
domicilio del Patrona Nacional como persona jurídica.
La Procuradora
Administrativa, Ana Lorena Brenes Esquivel, mediante pronunciamiento C-245-98
de 18 de noviembre de 1998, después de realizar el estudio respectivo
concluye:
1. Que
el domicilio del Patronato Nacional de la Infancia es, por imperativo de su Ley
Orgánica, la provincia de San José.
2.
Que, en razón del principio de legalidad, sólo una reforma
legislativa permitiría cambiar dicho domicilio.
3. Que
el Patronato Nacional de la Infancia cuenta con una competencia funcional, no
por razón del territorio, y por ese motivo puede actuar en todo el
país para cumplir con sus funciones.