Dictamen : 204 - del 02/10/1998

C-204-98

2 de octubre, 1998

Ingeniero

Julio César Arce Astorga

Director Ejecutivo "FECAC Oriental"

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio de 21 de julio de 1998, recibido el 14 de agosto del mismo año, en el que nos consulta sobre las atribuciones del fiscal dentro de las Juntas Directivas de los Centros Agrícolas Cantonales, en cuanto a si tiene derecho a voz, a voto y a hacer quórum. Igualmente se nos pregunta respecto de en qué circunstancias puede un suplente asumir el rol del propietario.

I.- LA FIGURA DEL FISCAL DENTRO DE LOS CENTROS AGRICOLAS CANTONALES

Según la Ley No. 4521 de 26 de diciembre de 1969 los Centros Agrícolas Cantonales se establecen con el objeto de promover la participación de la población local en el planeamiento y ejecución de programas tendentes al desarrollo de la agricultura nacional, a fin de asegurar su eficiencia y el mejoramiento del bienestar social de la comunidad.

De acuerdo a la normativa vigente (artículo 3º de la Ley No. 4521, reformado por el artículo 52 de la Ley No. 7064 de 29 de abril de 1987 y por el 61, inciso 3), de la Ley No. 7089 de 18 de diciembre del mismo año), los Centros Agrícolas Cantonales están integrados de la siguiente manera:

"a) Por el agente de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura y Ganadería en cada cantón.

b) Por el delegado de las juntas rurales de crédito agrícola o el gerente de la agencia o sucursal de los bancos comerciales del Estado.

c) Por un miembro de la municipalidad del respectivo cantón.

ch) Por cuatro agricultores representantes de las actividades agropecuarias del cantón, de libre elección del Poder Ejecutivo. En aquellos cantones donde existan grupos organizados de productores agropecuarios, se podrán designar en conjunto hasta dos representantes más, de conformidad con el reglamento que emitirá el Poder Ejecutivo."

El Reglamento a la Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales, Decreto No. 12137-A de 24 de octubre de 1980, en su artículo 8º, dispone que una vez juramentado cada Centro Agrícola Cantonal, "elegirá de su seno una Junta Directiva que estará formada por: Un Presidente, un Vicepresidente, un Tesorero, un Fiscal y un Secretario, fungiendo el resto de los cuatro miembros como vocales".

La redacción de este artículo es muy clara en cuanto a que el Fiscal de las Juntas Directivas de los Centros Agrícolas Cantonales es nombrado de entre los miembros que conforman cada Centro. De suyo propio es, entonces, que como miembro que es del mismo ente, tiene derecho, al igual que los otros integrantes, a voz, a voto y a hacer quórum dentro de la Junta Directiva.

Sobre este plano de igualdad en que se mueven todos y cada uno de los miembros de un órgano colegiado, figura que encarna en sí los Centros Agrícolas Cantonales, ha dicho la doctrina:

"Se llama colegiado un órgano cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad o juicio) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano." (Alessi, Renato. "Instituciones de Derecho Administrativo". Volumen I. Barcelona, Editorial Bosch, 1970; p. 110).

"En el ordenamiento colegiado las funciones son atribuidas a una pluralidad de personas que no obran aisladamente y actúan entre sí en un pie de igualdad." (Díez, Manuel María. "Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial Bibliográfica Argentina, 1963; ps. 189-190).

En consecuencia, el Fiscal de los Centros Agrícolas Cantonales como miembro del órgano es cotitular de la competencia que le ha sido atribuida a éste por la Ley, y como tal, goza del conjunto de posibilidades de actuación (derechos a voz y voto) dentro del Centro para integrar su voluntad, derivada de la voluntad conjunta de sus miembros.

Por idénticos motivos hay que concluir que su presencia o ausencia dentro de las sesiones de los Centros Agrícolas puede incidir en la formación del quórum requerido para sesionar.

De hecho, cuando el Reglamento de cita estipula que el quórum para sesionar válidamente lo harán cinco miembros (artículo 14, párrafo segundo), parte del presupuesto de que el Centro está integrado por nueve (artículo 8º), y por ende, está tomando en cuenta al Fiscal para su conformación.

Como comentario aparte, es de rigor apuntar que los Centros Agrícolas Cantonales pueden estar formados únicamente por siete miembros, cuando, por ejemplo, no existan en los respectivos cantones grupos organizados de productores agropecuarios para nombrar a dos representantes más (artículo 3º, párrafo último, de la Ley de creación). En estos casos, la lógica jurídica impone establecer el quórum para sesionar en cuatro miembros presentes, es decir, con su mayoría absoluta (artículo 53, aparte 1º, de la Ley General de la Administración Pública).

Por último, valga acotar nuestra recomendación de reformar el Reglamento a la Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales, ya que en efecto el fiscal, dentro de la estructura de los órganos colegiados, es normalmente una figura externa a ellos, encargada de supervisar y controlar que su funcionamiento esté apegado a la legalidad; y es que la lógica y razonabilidad jurídicas imponen que "no se puede ser juez y parte al mismo tiempo". El fiscal, en el caso de los Centros Agrícolas Cantonales, participa de las deliberaciones y decisiones de la Junta Directiva, siendo a su vez contralor de tales actuaciones (entre sus atribuciones está la de velar por la observancia de la ley y aquel Reglamento; artículo 22, inciso a), de éste), lo que deja patente su inconveniencia.

II.- DE LA SUPLENCIA EN LOS CENTROS AGRICOLAS CANTONALES

a) Sobre la suplencia

Por regla general, la competencia de un órgano o ente administrativo implica un deber inexcusable de ejercerla siempre, sin posibilidad de dejar de actuarla o transmitirla a otro (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública).

Este principio se atempera en la figura de los cambios o alteraciones de competencia que reconoce la doctrina y plasma nuestro ordenamiento jurídico en los artículos 84 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública:

"El cuadro de competencias establecido por el sistema normativo no es, lógicamente, inamovible. Razones de oportunidad o conveniencia política, o de pura mejora técnica, fuerzan a frecuentes reajustes en la distribución competencial, a cuyo objeto el Derecho positivo establece un conjunto de técnicas o procedimientos típicos." (Santamaría Pastor, Juan Alfonso. "Apuntes de Derecho Administrativo". Tomo I. Quinta edición. Madrid, Universidad Pontificia Comillas, 1987, p. 614).

Es a esta categoría de fenomenología administrativa a la que pertenece la llamada suplencia (otros casos son la delegación, la avocación, la sustitución del titular de un acto y la subrogación).

A través de ella se da una sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano, cuando el propietario titular no pueda, por algún motivo, ejercer su competencia; y se justifica en la necesidad de que el órgano siga desarrollando normalmente su actividad administrativa o la prestación del servicio; y así dar cumplimiento a los postulados del artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 4.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios."

Y es que es impensable dejar simplemente al órgano sin funcionar o inactivo ante una ausencia o impedimento de su titular para asumir sus funciones. La razón llama a que otro debe sustituirlo temporalmente mientras se reintegra a su puesto o se nombra a un nuevo titular.

Ahora bien, debe quedar claro que la competencia no se ve modificada con la presencia del suplente; ya que aquella es propia del órgano y va más allá de la persona que la ejecuta. El suplente no ejercita la competencia del titular como persona, sino que los dos, en su momento cada uno, están ejercitando la competencia del órgano que integran:

"La competencia es esencialmente impersonal. Es la misma para todos los agentes investidos del mismo empleo. Es independiente del individuo que ocupa este empleo; existe antes de todo nombramiento y subsiste en el caso en que el empleo está desocupado." (Benoit, Francis Paul. "El Derecho Administrativo Francés". Madrid, Editorial Instituto de Estudios Administrativos, 1977, p. 575).

"... dicho en términos puramente metafóricos, podría decirse que (...) en la suplencia (...) son los titulares de los órganos los que se mueven, permaneciendo estáticas las competencias." (Santamaría Pastor, Juan Alfonso, op. cit., p. 622).

En ese orden de ideas, para poder hacer uso de la competencia plena del órgano, necesariamente el suplente ha de reunir en sí los mismos derechos y obligaciones que tiene el titular suplido, toda vez que su función primordial mientras sea suplente será la de retomar los asuntos por aquel iniciado y continuarlos:

"1. El suplente sustituirá al titular para todo efecto legal, sin subordinación ninguna, y ejercerá las competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen. (...)" (Ley General de la Administración Pública, artículo 96).

Entonces, en un órgano colegiado habría que entender que el suplente que sustituya de forma temporal al miembro propietario debe tener derecho a voz, a voto y a formar quórum como lo tiene éste. Si no fuera así, sería un contrasentido que por una parte tal figura del suplente se conciba para asegurar la continuidad en el ejercicio de la competencia del órgano colegiado, y por otra no forma quórum o no vota, paralizándose eventualmente con ello el actuar del órgano.

No obstante, tales atribuciones o poderes del suplente sólo pueden ser ejercidos en ausencia del titular, por tratarse la suya de una competencia alternativa:

"Varios órganos pueden tener una misma competencia alternativa y sucesivamente. Es el caso de los suplentes de un funcionario, que tienen igual competencia que el principal, llamado titular, pero que sólo pueden ejercerla en ausencia temporal o definitiva de éste." (Ortiz Ortiz, Eduardo. "Derecho Administrativo". Tomo II. Tesis 11. San José, Universidad de Costa Rica, 1976, p. 10).

"La suplencia supone un cargo vacante y por consecuencia un órgano inactivo por la falta de titular (...) La suplencia se realiza por la prescindencia de la voluntad del suplente y del suplido y por un simple hecho objetivo: la ausencia." (Díez, Manuel María. "Derecho Administrativo". Tomo II. Op. cit., p. 44).

La Procuraduría General de la República se pronunció en idéntica forma en el Dictamen No. C-006-89 de 5 de enero de 1989 al expresar que la esencia de la suplencia, lo que la justifica, es el hecho objetivo de la ausencia del titular.

En cuanto a la causa que genere la ausencia, tanto nuestra legislación como la doctrina indican que puede ser cualquiera, siempre que fuese justa.

Así, los artículos 95 y 96 de la Ley General de la Administración Pública, relativos a la suplencia y subrogación, no elencan posibles causas por las cuales se den las ausencias temporales o definitivas. Sobre la aplicación analógica de estos artículos al caso de los órganos colegiados ha dicho la Procuraduría General de la República:

"La Ley General de la Administración Pública no contiene normas que expresamente regulen la norma o el procedimiento para llenar las vacantes que se produzcan dentro de los órganos colegiados de la Administración Central o Descentralizada. Establece, eso sí, las reglas que regulan la suplencia del titular en puestos fijos de cargos personales dentro del aparato estatal, y sienta algunos principios generales que podrían ser de aplicación a los miembros de órganos colegiados, en ausencia de disposiciones legales propias o especiales de los mismos. De eso tratan los artículos 95 y 96 de la mencionada ley." (Dictamen No. C-161-89 de 22 de setiembre de 1989).

Por otro lado, el artículo 51 de la misma Ley, enmarcado dentro del acápite "De los Órganos Colegiados", dispone que "En caso de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justa, el Presidente y el Secretario de los órganos colegiados serán sustituidos por el Vicepresidente, o un Presidente ad-hoc y un Secretario suplente, respectivamente." Aunque el artículo a lo que alude es a la sustitución temporal de cargos dentro de los órganos colegiados, la mención a "alguna causa justa" es perfectamente aplicable al caso de las suplencias.

Ahora bien, por supuesto que las causales más comunes por las que operaría la suplencia serían aquellas en las que el titular del órgano no exista, caso de la vacancia por renuncia, o se encuentre materialmente imposibilitado para actuar, casos de la ausencia o enfermedad.

b) La suplencia en los Centros Agrícolas Cantonales

Como órganos colegiados que son, y ante la inexistencia de normativa legal expresa atinente al tema, a las Juntas Directivas de los Centros Agrícolas Cantonales se les aplicaría en lo sustancial lo recientemente dicho respecto a las causas para suplencia de sus miembros.

Valga agregar únicamente que el Reglamento a la Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales contiene una disposición similar (artículo 18) a la del numeral 51 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto al reemplazo del Presidente de la Junta Directiva, motivándolo en ausencia o impedimento temporal. Como se ve, este último término no añade nada nuevo a lo ya explicado ni delimita ninguna causa específica que genere la ausencia, y que pudiera servir de analogía para la hipótesis de las suplencias propiamente tales.

De todas formas, consideramos de interés hacer algunas consideraciones complementarias.

La única norma en vigencia que alude genéricamente a los suplentes de los Centros Agrícolas Cantonales es el artículo 135 del "Reglamento a los capítulos I, III del título I, título II y título III y IV de la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria, título I", Decreto No. 19420 de 13 de noviembre de 1989:

"Artículo 135.- Cada uno de los miembros integrantes de la Junta Directiva de los Centros Agrícolas Cantonales, tendrán su respectivo suplente."

Es nuestro criterio que dicha norma no puede ser aplicada al caso del "agente de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura y Ganadería de cada cantón", que elenca el artículo 3º de la Ley No. 4521 como miembro de los Centros Agrícolas Cantonales, y que corresponde al actual Agente de Servicios Agropecuarios (Decreto No. 26431-MAG de 2 de octubre de 1997, Reglamento a la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería), ya que el legislador expresamente quiso que este funcionario con motivo de su cargo estuviera conformando cada Centro. Al ser normalmente un único Agente de Extensión para cada circunscripción cantonal, ninguna otra persona podría venir a sustituirlo como miembro de la Junta Directiva del Centro Agrícola; salvo el caso, por supuesto, de la persona que lo supla por ausencia en su mismo puesto de Agente, o que existan dos o más Agentes en el mismo cantón.

Idéntico sería el caso del delegado de las juntas rurales de crédito agrícola o el gerente de la agencia o sucursal de los bancos comerciales del Estado (inciso b) del artículo 3º de la Ley No. 4521), si fuese el único existente, por imposibilidad legal de sustituirlo por otro de igual condición.

Respecto de los otros miembros de los Centros, sus respectivos suplentes deberán reunir en sí la particularidad que caracteriza a cada integrante propietario. Así, por ejemplo, el miembro de la municipalidad del respectivo cantón sólo podrá ser suplido por otro funcionario del mismo ente corporativo, y los suplentes de los representantes de las actividades agropecuarias deberán serlo también y elegirse conforme al procedimiento dispuesto en el Decreto No. 18356 de 18 de mayo de 1988 (Reglamento para la elección de los representantes de los agricultores en las juntas directivas de los Centros Agrícolas Cantonales).

Si estas premisas no son así cumplidas, el órgano colegiado no estaría compuesto por los miembros que explícitamente señala la Ley, dándose una conformación anómala del Centro que traería por consecuencia la nulidad de las decisiones tomadas.

Además, por iguales razones, tanto los miembros titulares como sus suplentes deben ser nombrados por acuerdo ejecutivo y juramentados por el Ministro de Agricultura y Ganadería o por la persona que éste designe, una vez publicado aquel (artículo 4º del Reglamento a la Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales):

"Finalmente, no basta con que el acto proceda de una Administración y se dicte a través del órgano competente; es menester también que la persona o personas físicas que actúen en la correspondiente declaración como titulares de ese órgano ostenten la investidura legítima de tales (nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad o ejercicio, suplencia legal en su caso) ..." (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás- Ramón. "Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Madrid, Editorial Civitas, 1979, p. 461).

CONCLUSIONES

De acuerdo con la Ley No. 4521 y su Reglamento, el fiscal que se elige para formar parte de la Junta Directiva de los Centros Agrícolas Cantonales se nombra entre los miembros que integran a cada Centro, por lo que conserva para sí los derechos y deberes de éstos, entre ellos, los de voz, voto y de formar quórum para sesionar.

Aunque la ley no establece en general los supuestos en que el suplente pueda remplazar al miembro propietario de un órgano colegiado, sí es claro que debe ser por su ausencia, motivada en una causa justa.

No omito indicar que se está enviando copia de este pronunciamiento al señor Ministro de Agricultura y Ganadería, para que valore la introducción de reformas a los Decretos Nos. 12137-A y 19420- MAG, para ajustar sus contenidos a lo aquí indicado.

De usted, atentamente,

Víctor F. Bulgarelli Céspedes Susana Fallas Cubero

Procurador Agrario Asistente de Procuraduría

c.c. Dr. Esteban Brenes Castro

Ministro de Agricultura y Ganadería