Dictamen : 015 - del 18/01/1999

C-015-1999

San José, 18 de enero de 1999

 

Licenciado

Miguel Herrera Ulate

Sub-director de Tratados Internacionales

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

S.O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. 1052-98-ST-PE de fecha 27 de octubre de 1998, por el que solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con los alcances de los actos administrativos dictados por el Poder Ejecutivo denominados "decretos" y "acuerdos", particularmente en el otorgamiento de los llamados "plenos poderes" a favor de determinadas personas.

 

Específicamente expone en su consulta el siguiente marco de referencia:

 

"La Sub-Dirección de Tratados, considera que de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, artículo 121, y siguiendo un criterio amplio de la revisión e interpretación de nuestro sistema jurídico y con el objeto de generar el interés de hermenéutica jurídica, en el caso del otorgamiento de los "Plenos Poderes", debe entenderse este acto como un "acto concreto" de la administración, que se dirige a un sujeto determinado y con una finalidad determinada.

 

La práctica ha señalado que estos actos sean denominados como "decretos", sin embargo, la doctrina costarricense en derecho administrativo señala: "En Costa Rica, el decreto es un acto administrativo de carácter general y externo. Como acto externo, los decretos regulan relaciones externas entre la Administración Pública y los administrados. Como acto general, se dirige a un sujeto no identificado". ROJAS Magda Inés, "EL PODER EJECUTIVO EN COSTA RICA", Editorial Juricentro, junio 1980, p.249.

 

Si bien es cierto, en Costa Rica el término "decreto" designa un acto del Poder Ejecutivo, cuya manifestación en nuestro derecho es comprensivo de una decisión sea general o particular referida a un hecho o a una persona determinada, reiteramos que para el caso específico de los "Plenos Poderes", éste debe ser denominado en el texto como un "Acuerdo", toda vez, que se dirige a una persona determinada para la realización de un acto específico del Estado costarricense.

 

Motivo por el cual, con el mayor respeto, hemos estado enviando de la forma señalada, la confección de los "Plenos Poderes", para adecuarlos a la teoría de la clasificación de los actos de la Administración".

 

Sobre el particular es dable dar respuesta a su gestión de la siguiente forma:

 

De manera preliminar, es importante ubicar adecuadamente el tema que aquí se ha planteado, el cual la doctrina lo ha desarrollado dentro de la clasificación de los actos administrativos. Así, y a modo de ilustración inicial, téngase presente lo que en este sentido nos refiere Héctor Jorge Escola, quien cita en parte a Marienhoff, en los siguientes términos:

 

"Marienhoff, en forma clara y acertada, expresa que el acto administrativo es de alcance general "cuando la declaración (de voluntad) que lo constituye mira abstractamente a una pluralidad de personas o casos indeterminados o indeterminables". Este tipo de actos, así concebidos, halla su expresión en los "reglamentos".

 

En cambio, y siempre según el autor citado, el acto administrativo de alcance individual es aquel en el cual la declaración de voluntad que lo constituye "mira a una o más personas o casos individualmente determinados o determinables" (...)

 

Si los reglamentos son actos unilaterales de la administración que crean normas generales, y si su objeto es posibilitar la ejecución de las leyes y asegurar la administración y la prestación de los servicios públicos (lo que es tanto más visible en los reglamentos ejecutivos y autónomos), resulta fácil comprender, sobre esa base, que los reglamentos tienen una condición, sustancia y objeto que difiere básicamente de aquellas que son propias del acto administrativo de alcance individual o verdadero acto administrativo.

 

Los reglamentos, siendo expresión típica de la potestad reglamentaria, son dictados para facilitar y asegurar el desenvolvimiento de la actividad administrativa; son pues, un presupuesto, a veces indispensable, a veces necesario o útil, que configuran un cuadro jurídico más preciso para el desarrollo del accionar administrativo.

 

Los actos administrativos, en cambio, siendo expresión típica de la potestad ejecutiva del poder administrador, son dictados para llevar a cabo, en forma concreta e inmediata, esa actividad y ese accionar administrativos. Con ellos, efectivamente, se corporiza, podríamos decir, esa importantísima actividad del Poder Ejecutivo.(...)

 

En consecuencia, reiteramos nuestra opinión de que los reglamentos, llamados también actos administrativos de alcance general, no guardan similitud jurídica con los actos administrativos, propiamente dichos, llamados actos administrativos de alcance individual" (Héctor Jorge Escola, Tratado General de Procedimiento Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1975, pp. 72 a 77).

 

Por su parte, Gustavo Penagos, en su obra "El Acto Administrativo" (Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, Quinta Edición, Tomo II, 1992, pp. 76-77), señala que:

 

"En la práctica, se suelen confundir los Reglamentos de la Ley, con los Actos Administrativos, lo cual es inexacto, pues tienen fines diversos. El reglamento de la ley, como se dejó expuesto, y se dirá más adelante, es sustancialmente una norma de carácter administrativo general, y tiende hacer efectiva la aplicación de la norma superior. En tanto que el Acto Administrativo, es más concreto, y como dicen los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: "La distinción más obvia entre reglamento y el acto es que aquél forma parte del ordenamiento jurídico, en tanto que el acto es algo "ordenado", producido en el seno del ordenamiento y por éste previsto como simple aplicación del mismos. El reglamento innova el ordenamiento (deroga otro reglamento, crea normas nuevas, habilita relaciones o actos hasta ese momento no previstos), el acto se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o por dicho ordenamiento previsto".

En el curso de la presente obra, se estudiarán los diversos actos administrativos, y se comprobará que el acto administrativo, siempre tiene un destinatario concreto, ejemplo, cuando se nombra un funcionario, se concede una licencia, se está aplicando en concreto un -reglamento- y, éste último, como enseñan los Profesores De Enterría y Fernández, "habla un lenguaje impersonal y abstracto" (...)

 

"El criterio puede ilustrarse con una comprobación muy simple: el acto administrativo, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en éste; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto (una nueva convocatoria, un nuevo anuncio de licitación o de información pública, una nueva orden general). En cambio, la norma ordinamental no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; sigue "ordenando" la vida social desde su superioridad".

 

Congruente con lo anterior es la sentencia citada por ese mismo autor Gustavo Penagos, de fecha 5 de diciembre de 1990 (extracto No. 97) y originaria del Consejo de Estado, en su obra "El Acto Administrativo según la Jurisprudencia", Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, Primera Edición, 1993, p. 249), que indica:

 

"Es claro para la Sala, que para determinar si el acto impugnado es creador de una situación jurídica general, abstracta o impersonal, o si es creador de situaciones jurídicas individuales, subjetivas o concretas deben examinarse los efectos que él estaba destinado a producir, que en el caso sub examine, era el de evitar que la ciudadanía se privara de la satisfacción de necesidades vitales, como el suministro de oxígeno medicinal que prestaba la Empresa Aga Fano S.A. a establecimientos públicos, como hospitales y clínicas. No siendo el Decreto 2668 de 1977 creador de una situación jurídica de carácter particular y concreto, como lo plantea la parte actora, el acto acusado (Decreto 1579 de 1984) no pudo violar los artículos del C.C.A. que señala el demandante en el libelo. De ahí que tanto el Decreto 2668 de 1977 como el Decreto 1579 de 1984 expresen que ellos rigen a partir de su expedición, y se ordene su comunicación y publicación, sin que fuera necesaria la notificación como lo exige el C.C.A. para los actos administrativos de carácter individual y concreto".

 

Merece también especial atención lo que en este sentido advierte la Dra. Magda Inés Rojas Ch. en su obra "El Poder Ejecutivo en Costa Rica" (Editorial Juricentro S.A., San José, 2da edición, 1997, pp. 396-397 y 400), en particular en la segunda edición de la obra en la que actualiza dichos tópicos a la luz de lo expuesto por la Sala Constitucional:

 

"... Parte de la doctrina sostiene que la generalidad es la característica fundamental que une la ley y el reglamento y que separa a éste del acto administrativo. Dicha característica es también remarcada por la Sala Constitucional como criterio diferenciador entre el reglamento y el acto subjetivo. "Es claro que, aún cuando esa disposición ha sido denominada por el propio Poder Ejecutivo como decreto, no lo es. En efecto, un decreto, para ser tal, debe ser una norma general, es decir, que regule situaciones abstractas y no específicas y concretas, ya que la sola forma no es, por sí sola, la que hace que una disposición sea un decreto, sino que lo que le da esa característica es su contenido. El llamado Decreto Ejecutivo N. 21.878-MP-S... no es, desde ningún punto de vista, una disposición general, y por lo tanto no es una norma en sentido estricto, sino que es un acto concreto y específico... De modo que mediante dicho acto se establecen situaciones concretas, como las citadas en los artículos transcritos, y no normas de carácter general. Este es un acto que contiene una decisión no normativa, aunque pueda afectar a un número indeterminado de personas. Se trata de un acto que resuelve una situación concreta y ofrece una consecuencia específica, para el caso, ubicando en una finca particularizada el futuro "relleno sanitario", y, además, indicando (aún cuando con poca claridad), que éste será administrado por una persona jurídica. Con estas características, aún teniendo dos artículos, no estamos en presencia de un acto normativo. Así las cosas, lo impugnado no es, pese al nombre y a la forma en que se estructuró, un decreto sino un simple acuerdo, que como tal es susceptible de impugnación por la vía de amparo..." (Sala Constitucional, No. 4422-93 de las 10:30 horas de 7 de setiembre de 1993). De lo que se deduce que el "decreto" es un acto normativo, de alcance general, susceptible de aplicación al infinito (...)

 

A pesar que el reglamento es orgánica y funcionalmente un acto administrativo, existen diferencias importantes entre dicha norma y los actos administrativos unilaterales. En primer término, el carácter innovador del ordenamiento. La potestad reglamentaria implica el poder no solo de emitir nuevos reglamentos, sino también el de modificar, sustituir y derogar los existentes. El acto administrativo aplica el ordenamiento a un supuesto dado o previsto por ese ordenamiento, creando situaciones jurídicas subjetivas. De allí que el acto administrativo subjetivo deba respetar incluso los reglamentos existentes, constituyendo motivo de ilegalidad la infracción a lo dispuesto reglamentariamente (...)".

 

La anterior concepción doctrinaria de actos administrativos, clasificándolos por actos administrativos concretos y generales, según estén destinados o no a un sujeto particular, y más específicamente en acuerdos y decretos que es el objeto de la presente consulta, según sean éstos de alcance concreto o general, respectivamente, encuentra su desarrollo legislativo expreso en nuestro ordenamiento jurídico, de manera particular en los artículos 120 y 121, en relación con el 6°, todos de la Ley General de la Administración Pública:

 

"Artículo 6° .- 1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes y los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2.- Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos."

"Artículo 120.- 1. Para los efectos de clasificación y valor, los actos de la Administración se clasifican en externos e internos, según vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no a un sujeto identificado.

2. El acto concreto estará sometido en todo caso al general y el interno al externo, con la salvedad contemplada en los artículos 126 y 127."

 

"Artículo 121.- 1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y acuerdos cuando sean concretos.

2. Los decretos de alcance normativo se llamarán también reglamentos o decretos reglamentarios.

3. Los acuerdos que decidan un recurso o reclamo administrativo se llamarán resoluciones."

 

CONCLUSION

 

Partiendo de la doctrina y jurisprudencia de la Sala Constitucional que informa y desarrolla el contenido de los artículos 6° , 120 y 121 de la Ley General de la Administración Pública, resulta plenamente acertado el que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto haya considerado que aquellos actos administrativos concretos emitidos por el Poder Ejecutivo y mediante los cuales se otorgan "plenos poderes" a un sujeto determinado y para una finalidad también determinada (alcance eminentemente particular y concreto), sean dictados bajo la figura de "acuerdos".

 

Y ello es así por cuanto los denominados "decretos" se circunscriben para aquellos actos administrativos de contenido general y normativo, que son emitidos por el Poder Ejecutivo en virtud de su potestad reglamentaria-normativa, toda vez que no están destinados a un sujeto identificado y precisamente su alcance es, se reitera, de naturaleza general y no particular o concreta.

Sin otro particular,

 

Geovanni Bonilla Goldoni

Procurador Adjunto

 

GBG/gbg

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