C-006-1999
San José, 7 de enero de 1999
Señor
Habib Succar Guzmán
Gerente General
Editorial Costa Rica
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta
su oficio ECR-GG-426-98 donde consulta lo siguiente:
"¿Un acuerdo tomado por la
Asamblea de Autores, que afecte directamente el
funcionamiento interno de la
Editorial en cualquier aspecto, tiene carácter vinculante
para el Consejo Directivo de la
Editorial? ¿La
Asamblea de Autores tiene potestad para modificar el texto de
algún reglamento que el Consejo Directivo Someta a su conocimiento y
aprobación, o solamente puede aprobar o improbar los reglamentos presentados?
¿La potestad de la Asamblea
de Autores para destituir a alguno o varios miembros del Consejo Directivo, es
aplicable solamente a los tres miembros que ésta designa (Artículos 10 inciso
b) y Artículo 11 o es extensiva a cualquier miembro del Consejo, aunque éstos
sean designados por otros órganos?
I. ¿UN ACUERDO TOMADO POR LA ASAMBLEA DE AUTORES, QUE
AFECTE DIRECTAMENTE EL FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LA EDITORIAL EN
CUALQUIER ASPECTO, TIENE CARACTER VINCULANTE PARA EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA EDITORIAL?
Conforme al artículo 4 de la
Ley de Creación de la Editorial Costa
Rica, No. 2366 de 10 de junio de 1959, la Editorial está constituida por los siguientes
órganos: 1) La Asamblea
de Autores. 2) El Consejo Directivo. 2) El gerente. 4) Personal especializado.
En lo que interesa, debe señalarse que cada órgano (Asamblea de Autores o
Consejo Directivo) tiene su propia competencia, a fin de garantizar el
funcionamiento normal de la
Editorial Costa Rica. Específicamente, la Asamblea de Autores tiene
definida su competencia esencial en el artículo 10 de esta Ley que dispone:
"(...) La Asamblea
de Autores tendrá las siguientes obligaciones: a) Reunirse ordinariamente dos
veces al año y extraordinariamente cuando sea convocada por el Consejo
Directivo de la Editorial,
o por su Presidente, a petición, por lo menos, de cinco miembros de la Asociación; b) Nombrar
a los miembros del Consejo Directivo cuya designación le corresponda. c)
Revocar el nombramiento de los miembros del Consejo Directivo cuando ocurran
las circunstancias establecidas en el artículo 17. ch) Fijar el monto de las
dietas que devengarán los miembros del Consejo Directivo. d) Conocer el informe
anual de labores de la
Editorial, que presentarán conjuntamente el presidente del
Consejo Directivo y el gerente. (...) ".
Se consulta si un acuerdo tomado por la Asamblea de Autores que afecte directamente el
funcionamiento interno de la
Editorial en cualquier aspecto tiene carácter vinculante para
el Consejo Directivo. Al respecto deben hacerse las siguientes observaciones:
En primer lugar, se comprende que ese acuerdo debe tomarse dentro
de los límites competenciales que tiene la Asamblea de Autores, en razón del principio de
legalidad que expresa:
"1. La
Administración Pública está sometida al ordenamiento jurídico
y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que
autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se
considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al
menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa".
(Artículo 11 de la Ley
General de la Administración Pública).
Lo anterior, por cuanto el Consejo Directivo tiene sus propias competencias
definidas en el numeral 19 de la
Ley 2366 que establece:
"Corresponde al Consejo Directivo: a) Velar por el cumplimiento de los
deberes y objetivos de la
Editorial. b) Fijar el número de obras que se editarán
durante el año calendario, de acuerdo con su calidad. c) Indicar el orden en
que se publicarán las obras. ch) Nombrar al gerente. d) Dictar los reglamentos
internos necesarios para el correcto funcionamiento de la Institución. e)
Convocar a la Asamblea
de Autores de acuerdo con el artículo 10 y dirigir sus deliberaciones. f)
Seleccionar las obras para su edición, con el asesoramiento de no más de tres
personas de reconocida capacidad en la materia de que se trate, cuando así lo
considere necesario. g) Señalar el porcentaje o la suma fija que se reconocerá
como derecho a los autores o propietarios de las obras publicadas, de acuerdo
con el precio de venta al público. h) Procurar que sus publicaciones estén al
alcance de los sectores de menores recursos económicos y editar obras
expresamente con ese propósito. i) Velar porque se envíe un ejemplar de cada
obra a las bibliotecas de los colegios oficiales de enseñanza media. (Así
reformado por el artículo 1 de la
Ley No. 7047 de 7 de octubre de 1986) ".
En la distribución de competencias que hace la Ley 2366, ni la Asamblea de Autores puede
asumir acuerdos cuyo contenido sea competencia del Consejo Directivo, ni éste
dictar acuerdos que son competencia de aquélla. En segundo lugar, si la Asamblea de Autores toma
legítimamente un acuerdo de conformidad con sus competencias, ese acuerdo en
tanto no sea revocado, modificado o anulado, surte los efectos previstos.
Ejemplo de ello sería el acuerdo, que alcance firmeza, tomado por la Asamblea de Autores para
revocar el nombramiento de un miembro del Consejo Directivo (artículo 10 inciso
c)), en cuyo caso vincula a ese Consejo en cuanto a su composición.
II. ¿LA ASAMBLEA DE AUTORES TIENE POTESTAD PARA MODIFICAR
EL TEXTO DE ALGUN REGLAMENTO QUE EL CONSEJO DIRECTIVO SOMETA A SU CONOCIMIENTO
Y APROBACION, O SOLAMENTE PUEDE APROBAR O IMPROBAR LOS REGLAMENTOS PRESENTADOS?
En el dictamen C-250-98 se trató el tema de la potestad que tiene el
Consejo Directivo para emitir reglamentos dentro de su ámbito competencial, y
de la atribución para aprobar o improbar los textos jurídicos reglamentarios
propuestos a su consideración. En ese dictamen se dispuso lo siguiente:
"Dispone el artículo 19 de la
Ley 2366 que: "Corresponde al Consejo Directivo: (...).
d) Dictar los reglamentos internos necesarios para el correcto funcionamiento
de la Institución.
(...)". En consecuencia, el dictado de estos reglamentos autónomos es
competencia exclusiva del Consejo Directivo por disposición legal; pero esta
competencia está referida a la "emisión del texto jurídico" que por
sí solo no puede surtir efectos. Corresponde a la Asamblea de Autores, por
mayoría absoluta, aprobar o no el reglamento emitido por el Consejo Directivo.
Es decir, la aprobación de esta Asamblea, órgano jerárquico superior, es un
requisito de eficacia. Sin esta aprobación el reglamento no puede surtir
efectos jurídicos. Se entiende que estos reglamentos o sus reformas deben
cumplir con el principio de regularidad; es decir sus disposiciones deben estar
en armonía con el parámetro de legitimidad constitucional, caso contrario
podría ser objeto de un proceso de anulación ante la Sala Constitucional.
Por tratarse de un acto complejo, en la elaboración de este reglamento, nada
impide que el Consejo Directivo valore sugerencias de los miembros de la Asamblea de Autores y aun
de otros expertos en la materia objeto de regulación. No obstante, estas
sugerencias no pueden ser impuestas, por cuanto la competencia de emitir el
reglamento es exclusiva del Consejo Directivo. De igual manera, la Asamblea de Autores no
está obligada a aprobar el texto emitido y propuesto a su conocimiento por el
Consejo Directivo. Por todo ello, es razonable que el Consejo Directivo valore
las sugerencias de los integrantes de la Asamblea de Autores, a fin de lograr un consenso
sobre aspectos relevantes de la regulación reglamentaria, y cuya aprobación,
para efectos de eficacia, corresponde exclusivamente a la Asamblea de Autores. El
texto de reglamento emitido por el Consejo Directivo no puede ser modificado,
adicionado, aclarado o aprobado parcialmente por la Asamblea de Autores.
Conforme al artículo 3 los reglamentos que se dicten deberán ser
"aprobados por mayoría absoluta de la Asamblea de Autores". Ante un texto reglamentario
propuesto sólo procede su aprobación o improbación,
tal como ocurre cuando se vota en segundo debate un proyecto de ley ordinaria.
Por ello, previéndose la imposibilidad de la "unanimidad", la ley
autoriza que el reglamento pueda ser aprobado por mayoría absoluta. Sin
embargo, nada impide que ante un rechazo del reglamento, y atendiendo las
observaciones de la Asamblea
de Autores, el Consejo Directivo dicte un nuevo reglamento para su oportuna
aprobación por la Asamblea
de Autores".
La imposibilidad jurídica par que la Asamblea de Autores "modifique" el
texto reglamentario propuesto a su conocimiento por el Consejo Directivo,
obedece a que el acto de aprobación sirve para apreciar el mérito, la
oportunidad, la legalidad y aún la constitucionalidad del reglamento. La
aprobación constituye una forma de control a posteriori que ejerce
exclusivamente la Asamblea
de Autores; por ello este órgano superior no puede modificar el texto
reglamentario bajo su conocimiento; su competencia sólo le permite aprobarlo o
improbarlo.
III ¿LA POTESTAD DE LA ASAMBLEA DE AUTORES
PARA DESTITUIR A ALGUNO O VARIOS MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO, ES APLICABLE
SOLAMENTE A LOS TRES MIEMBROS QUE ÉSTA DESIGNA (ARTICULOS 10 INCISO B) Y
ARTICULO 11 O ES EXTENSIVA A CUALQUIER MIEMBRO DEL CONSEJO, AUNQUE ÉSTOS SEAN
DESIGNADOS POR OTROS ORGANOS?
Respecto a esta pregunta, en el dictamen C- 250-98 se estableció lo
siguiente: " El alcance de la potestad de revocación de los nombramientos
que tiene la Asamblea
de Autores está definida en el ordinal 10 de la Ley 2366: "La Asamblea de Autores
tendrá las siguientes obligaciones: (...) c) Revocar el nombramiento de los
miembros del Consejo Directivo cuando ocurran las circunstancias establecidas
en el artículo 17" (...) ". Y según dispone el ordinal 11: "El
Consejo Directivo estará integrado por nueve miembros: tres nombrados por la Asamblea de Autores
citada en esta ley; uno, por la
Universidad de Costa Rica; uno, por la Universidad Nacional;
dos, por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y dos, por el Ministerio
de Educación Pública. No existirán directores suplentes. Bastará el
nombramiento de cinco miembros para que el Consejo Directivo se instale y tenga
personería suficiente, mientras se completa su integración. El Ministerio de
Cultura, Juventud y Deportes reglamentará la elección de los representantes de la Asamblea de Autores,
fijando un procedimiento para garantizar que en la votación participen, por lo
menos, la mitad más uno de los miembros inscritos." (Así reformado por el
artículo 1º, inciso c), de la ley No.7754 de 23 de febrero de 1998)
La consulta señala si la
Asamblea de Autores puede revocar el nombramiento de aquellos
miembros del Consejo Directivo que no han sido nombrados directamente por ella.
Específicamente si puede revocar el nombramiento de los miembros nombrados por la Universidad de Costa
Rica, la
Universidad Nacional, el Ministerio de Cultura Juventud y
Deportes y el Ministerio de Educación. Al efecto hay que distinguir entre el
acto de nombramiento y el acto de remoción. La norma 11 de la Ley 2366 señala claramente
cuáles son los entes y órganos competentes para efectuar los nombramientos.
Pero la potestad de remoción, de cualquiera de los integrantes del Consejo
Directivo, es atribución exclusiva de la Asamblea de Autores, independientemente del
origen del nombramiento, siempre y cuando concurran los supuestos del numeral
17 de la ley que regula las causas por las cuales se pierde la condición de
miembro del Consejo Directivo. Es así, porque todos los miembros del Consejo
Directivo, están regidos por la
Ley 2366 y ésta declara la competencia de la Asamblea de Autores para
su remoción. No son competentes los otros entes y órganos que nombraron a sus
representantes ante el Consejo Directivo para revocarles su nombramiento; sólo la Asamblea de Autores es
competente para ejercer esta potestad revocatoria. Lo dispuesto en el ordinal
14, en cuanto a los puestos vacantes, no varía en nada la competencia de la Asamblea de Autores en
materia de revocación de nombramientos.
Señala el artículo 14: "Las vacantes que ocurran en el Consejo
Directivo serán cubiertas por el suplente nombrado por el mismo organismo que
designó al titular, organismo que en el término de quince días nombrará nuevo
suplente". Puede apreciarse que la forma de cubrir los puestos vacantes se
relaciona únicamente con la potestad de nombramiento y no con la potestad de
revocación.
En consecuencia, sólo la
Asamblea de Autores tiene competencia para revocar el
nombramiento de cualquiera de los nueve miembros del Consejo Directivo, cuando
concurran las causales del numeral 17 de la Ley 2366 ".
Como se explicó en el dictamen C-250-98, es necesario no confundir la
potestad de nombramiento, que comparten diferentes órganos y entes públicos,
con la potestad de revocar el nombramiento de cualquiera de esos miembros que
corresponde exclusivamente a la
Asamblea de Autores en los supuestos contemplados en el
artículo 17 de la Ley
2366.
Dictamen
Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4
de la Ley No.
6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:
Primero. Los acuerdos de la Asamblea de Autores que
afecten directamente el funcionamiento interno de la Editorial, tienen efecto
vinculante para el Consejo Directivo, en tanto ese acuerdo sea dictado
legítimamente dentro del dominio competencial de la Asamblea de Autores y se
relacione y afecte por ese hecho al Consejo Directivo.
Segundo. De conformidad con el inciso d) del
artículo 19 de la Ley
2366 de 10 de junio de 1959, le corresponde exclusivamente al Consejo Directivo
dictar los reglamentos internos necesarios para el correcto funcionamiento de la Institución; y que
igualmente para efectos de eficacia, es competencia exclusiva de la Asamblea de Autores aprobar
o no, por mayoría absoluta de votos, esos reglamentos según dispone el ordinal
3 de esta misma ley. Y que, en virtud de la naturaleza del acto de aprobación o
de improbación, no puede la Asamblea de Autores
"modificar" el reglamento que le ha sido propuesto.
Tercero. De conformidad con el artículo 10 inciso
c) de la Ley
2366, es competencia exclusiva de la Asamblea de Autores, revocar el nombramiento de
cualquiera de los nueve miembros del Consejo Directivo, hayan sido o no
nombrados por ella, cuando concurran las causales establecidas en el ordinal 17
de esta misma Ley.
Con toda
consideración,
Dr. Odilón Méndez Ramírez
Procurador Constitucional
Sección Segunda
Firma por:
Dr. Román Solís Zelaya
Procurador General de la República
jrh
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