Opinión Jurídica : 065 - del 16/06/2000

Señora

Astrid Fischel Volio

Primera Vicepresidenta de la República

Presente

Distinguida señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio P.V.0263-2000 del 19 de mayo del 2000, recibido en mi despacho el 2 de junio del año en curso, mediante el cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre la utilización de los fondos hasta ahora asignados al Triángulo de Solidaridad que se encuentran dentro del Presupuesto Nacional en el programa del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.

I.- NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.

En vista de que se solicita al órgano asesor un criterio que versa sobre materia presupuestaria, en la cual la Contraloría General de la República tiene asignada una competencia constitucional y legal exclusiva y prevalente ( artículo 184 de la Constitución Política); y además, tomando en cuenta que en el presente caso el órgano contralor ya asumió la competencia, emitiendo un criterio en el oficio n.° 5586 de 7 de junio del 2000, suscrito por el Lic. Walter Ramírez Ramírez, Gerente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, en el que deniega la autorización para que se hagan con cargo al presupuesto del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes los gastos que corresponden al Ministerio de la Presidencia, el órgano asesor está imposibilitado de dar un dictamen.

No obstante lo anterior, y en un afán de colaboración con la Administración activa, procedemos a emitir una opinión jurídica, la cual no tiene los efectos vinculantes que la ley orgánica de la Procuraduría General de la República le otorga a nuestros dictámenes.

"Artículo 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo…"

"ARTICULO 40.- El proyecto de presupuesto y la respectiva ley serán arreglados conforme a las siguientes normas:

La primera parte comprenderá una estimación de los ingresos probables del Tesoro Nacional durante el año respectivo.

La segunda parte comprenderá la indicación detallada de todos los gastos que el Poder Ejecutivo y, en su caso la Asamblea Legislativa, consideren indispensables para el sostenimiento de la Administración Pública y la realización de obras nacionales durante el año correspondiente."

( Así reformado por el artículo 20 de la Ley Nº 5214 del 19 de junio de 1973 )

"ARTICULO 46.- El presupuesto ordinario de gastos no podrá exceder el presupuesto ordinario de ingresos.

Cada partida del presupuesto de gastos constituye un máximum para la atención del servicio u obra a que ella se refiere, el cual no podrá ser excedido en ninguna forma ni circunstancia, sin previa autorización legislativa.

El Poder Ejecutivo no podrá traspasar créditos de una partida a otra, ni aumentar sueldos o dotaciones en ningún caso, aun cuando al hacerlo no exceda el monto total de la partida o del capítulo.

Los remanentes de créditos que resulten a consecuencia de vacantes, licencias, supresiones, reorganizaciones o economías de cualquier otra especie, quedarán automáticamente cancelados y de ellos no se podrá disponer para atender otros servicios u obligaciones.

Las partidas de eventuales son para verdaderas necesidades no previstas en el presupuesto y por lo mismo no podrán dedicarse al pago de sueldos ni de otras asignaciones fijas. Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo mediante decreto podrá variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna, o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría General de la República no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento dentro de un plazo no mayor de ocho días.

( Nota: El párrafo último de este artículo, fue interpretado por el artículo único de la Ley Nº 1741 del 29 de abril de 1954, en el sentido de que las partidas de eventuales sí pueden utilizarse para el pago de horas extras, trabajos extraordinarios y recargo de funciones )."

"Artículo 1.- Créase la Dirección del Triángulo de Solidaridad como órgano adscrito a la Presidencia de la República, responsable de procurar mecanismos de participación social que le permitan a la Sociedad Civil, a las Municipalidades y al Sector Público, identificar sus prioridades y soluciones en materia de desarrollo humano."

III.- ANTECEDENTES.

Mediante el oficio P.V.0266-2000, suscrito por el Lic. Federico Chacón, asesor legal de la Primera Vicepresidencia de la República, se indica lo siguiente:

"…resulta claro que aún cuando se haya producido por la vía del Decreto Ejecutivo mencionado [ se refiere al n.° 28604-MP-C] un traslado de la Dirección del Triángulo de Solidaridad de una cartera ministerial a otra, es lo cierto que las previsiones presupuestarias contempladas para efectos de financiar el adecuado funcionamiento de esa unidad administrativa, se mantienen en cabeza del Ministerio de Cultura hasta tanto no se tramite –por la vía de presupuesto extraordinario- el traslado de las mismas a la Cartera de la Presidencia. Pero lo cierto es que, precisamente en aplicación de los principios presupuestarios que se vienen de exponer, tal circunstancia no puede llevar al extremo de paralizar el funcionamiento de esa Dirección, pues ello supondría , ni más ni menos, una lesión directa a los principios que propugnan los numerales 4 y 5 de la Ley General de la Administración Pública; particularmente cuando ha quedado evidenciado que en varias subpartidas del programa 749 del Ministerio de Cultura, se contemplaron sumas concretas para su funcionamiento. A ello debe agregarse que el consabido Decreto Ejecutivo mantiene incólumes las funciones, competencias y objetivos encomendados a la referida Dirección.

De forma tal que el hecho de que la Cartera de Cultura continúe atendiendo desde la perspectiva de la ejecución presupuestaria, los gastos propios de la Dirección citada no tiene porque constituirse o estimarse como una situación irregular, o bien llevar a pensar que con la promulgación del Decreto Ejecutivo de marras, ese Ministerio ha visto ‘eliminada’ toda posibilidad para atender sus gastos. Inclusive tal práctica –el hecho de que se asignen recursos en un programa determinado a una unidad que no se ubica ni física ni orgánicamente en un determinado Ministerio- no resulta extraña, a lo largo del tiempo pueden identificarse pluralidad de ejemplos que así lo corroboran."

IV.- SOBRE EL FONDO.

El problema que usted nos plantea tiene como causa el traslado de la Dirección del Triángulo de Solidaridad del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes a la Presidencia de la República. Este hecho ha generado la duda de si los recursos presupuestados en el título 117 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2000, programa 749, Actividades Centrales, ley n.° 7952 de 7 de diciembre de 1999, pueden o no seguirse utilizando para financiar las actividades de ese órgano administrativo, dado que ha salido de la esfera del citado ministerio y se ha ubicado en la de otro órgano de relevancia constitucional.

Existe coincidencia entre quienes han abordado el tema(1), que el traslado de los saldos de las subpartidas que se encuentran en el programa 947, del título 117 de la Ley n.° 7952, al programa respectivo de la Presidencia de la República, solo puede hacerse mediante ley. Técnicamente, sostiene el órgano asesor, tendría que ser por una ley de modificación presupuestaria(2) y no en un presupuesto extraordinario(3), aunque también sería posible hacerlo en un instrumento legal que reúna ambas condiciones.

(3) Preparado por el Poder Ejecutivo para el año económico respectivo, a fin de invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria ( artículo 177 de la Constitución Política).

Esta postura no solo está respaldada por la ley de presupuesto en vigencia, tal y como acertadamente lo afirma la Contraloría General de la República, sino que también encuentra apoyo en la propia Constitución, cuando, en el artículo 180, se habla que el presupuesto ordinario y los extraordinarios solo pueden ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo, así como en la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

El Tribunal Constitucional ha señalado, en el voto n.° 7598-94, lo siguiente:

"Consideran los diputados que dichas normas presentan el problema de regular materia ajena a la presupuestaria y de lesionar el principio de seguridad jurídica. El artículo 12, incisos 23 párrafo final, 25 y 36 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, autoriza al Ministerio de Hacienda a modificar mediante decreto ejecutivo (que en caso de los programas del Ministerio de Educación Pública requiere un decreto conjunto de estos dos Ministerios), la relación de puestos de servicios especiales, la de los programas del Ministerio de Educación Pública números 505, 506, 507 y 508 y la del programa número 081 del Servicio Exterior. Es importante indicar que esas normas generales regulan materia presupuestaria porque se refieren a las relaciones de puestos incluidas en el presupuesto. Sin embargo, otorgan al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Educación Pública (a este último en relación con sus programas) la facultad de variar, mediante decreto, esas relaciones de puestos. A este punto, es necesario precisar que dicha facultad no puede entenderse conferida a esos Ministerios, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 de la Constitución Política, corresponde al Poder Ejecutivo (ver resolución No.1716-90). Ahora bien, el que se confiera al Poder Ejecutivo la facultad de variar las relaciones de puestos incluidas en el presupuesto, implica que se podrán modificar partidas presupuestarias debidamente aprobadas. En consecuencia, con base en la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, la Sala considera que no son inconstitucionales las normas que aquí se impugnan si las variaciones en las relaciones de puestos operan dentro de un mismo programa."

Así las cosas, solo se pueden hacer transferencias de recursos de partidas y subpartidas dentro un mismo programa presupuestario. Desde esta perspectiva, el artículo 3 del decreto ejecutivo n.° 28604-MP-C, que establece que el Ministerio de Hacienda debe hacer las modificaciones presupuestarias que fueren necesarias y requeridas para ejecutar lo dispuesto en él, no tiene razón de ser, salvo que se interpretara en el sentido de que es una autorización para que elabore el proyecto de ley de modificación presupuestaria que el Poder Ejecutivo debe enviar a la Asamblea Legislativa.

Despejado el anterior panorama, nos corresponde ahora adentrarnos en un campo donde la situación se presenta más oscura, por lo menos desde la óptica del órgano asesor, no así desde la perspectiva del órgano contralor, para quien el tema está claro, al afirmar que jurídicamente no se pueden realizar gastos en un ministerio con los recursos que corresponden a otro.

Como es bien sabido, el agrupar los ministerios y otros órganos constitucionales y de relevancia constitucional en títulos, responde a la clasificación institucional de los egresos. Con base en ella, se busca determinar a cuáles órganos del Estado se les ha autorizado gasto. Al respecto, el decreto ejecutivo n.° 26402-H de 7 de octubre 1997, Reglamento General del Sistema Presupuestario de la Administración Central, en su artículo 67, nos indica lo siguiente:

"Clasificación Institucional: Representa la organización de la Administración Central dividida en Poderes, Órganos e Instituciones, a las cuales se asignan recursos del presupuesto. Su función primordial es identificar los niveles institucionales responsables por la correcta administración de los recursos públicos."

Así las cosas, no resulta válido, desde la óptica jurídica ni desde la perspectiva presupuestaria, que un ministerio utilice sus recursos para financiar los gastos de otro. Este hecho, además de vulnerar la clasificación institucional de los egresos, quebrantaría importantes principios presupuestarios, entre ellos, el de especialidad. Hasta aquí, vamos siguiendo la misma ruta que, tan acertadamente, fijó el órgano contralor.

Donde comenzamos a separarnos del punto de vista expresado por el órgano contralor, está en la interpretación que hacemos de la realidad fáctica. A nuestro modo de ver, el caso que usted nos plantea no se subsume dentro el precepto que prohibe a un ministerio financiar los gastos de otro. La situación es diferente. En la especie, de lo que se trata es del traslado de un órgano que institucionalmente estaba ubicado en un ministerio a un órgano de relevancia constitucional (Presidencia de la República), el cual se ha decretado a causa de que el Poder Ejecutivo ha ejercido la potestad organizativa y normativa que el Derecho de la Constitución le otorga.

La consecuencia lógica de este acto, es que las partidas y subpartidas presupuestarias que estaban en el respectivo programa del Ministerio del cual el órgano es desmembrado, deben continuar financiando sus gastos, aunque sea temporalmente, mientras se hacen los respectivos ajustes en la ley de presupuesto a través de una ley de modificación presupuestaria. El adoptar una posición contraria implicaría, ni más ni menos, la paralización de la actividad del órgano, lo cual podría tener serias consecuencias para el interés público y, eventualmente, en los casos de los funcionarios públicos que se ven afectados por la reorganización administrativa ordenada, se les podrían vulnerar sus derechos adquiridos, entre ellos: el de la estabilidad laboral y el del ingreso, ya que no se podría seguir pagando sus salarios al estar las partidas en un ministerio distinto al que están laborando(4).

(4) En el pasado se han dado casos que están dentro de la línea de argumentación que estamos siguiendo, concretamente: cuando en el año de 1996 el Poder Ejecutivo decretó el traslado de las gobernaciones del Ministerio de Gobernación y Policía al Ministerio de la Presidencia. ( Véase el decreto ejecutivo n.° 24629 de 7 de agosto de 1995).

En la situación descrita estaríamos más bien frente a un fenómeno de desconcentración ( entendido este concepto en sentido económico y no jurídico, artículo 83 de la LGAP) de la ejecución presupuestaria(5), lo cual es posible con base en las nuevas técnicas en la materia, al extremo de que en el texto del proyecto de ley denominado "Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, versión del 15 de diciembre de 1998, aprobado en primer debate, y cual se tramita bajo el expediente legislativo número 12.063, se norma este fenómeno. En efecto, en el artículo 48 se indica lo siguiente:

"ARTÍCULO 48.- Desconcentración de la ejecución

Facúltase al Ministerio de Hacienda para definir, en coordinación con la Contraloría General de la República en lo correspondiente a sus competencias constitucionales, los mecanismos y la organización que propicien la desconcentración de la ejecución del presupuesto del Gobierno central y su adecuada evaluación, en procura de la agilidad necesaria de ese proceso, con apego a la legalidad y la técnica propias de esta materia."

Consideramos que con la posición que hemos asumido no se vulneran los principios y normas constitucionales ni legales. La razón es sencilla, siempre la ejecución presupuestaria debe ajustarse a lo que dispone la ley de presupuesto, es decir, debe observar los límites temporales, cuantitativos y cualitativos que se encuentran en él. La única variable estaría en el hecho de que el órgano que provoca el gasto ya no va a estar dentro de la organización administrativa del ministerio autorizado, sino fuera de él, pero adscrito a otro órgano de relevancia constitucional a consecuencia del proceso de reorganización administrativa. En este caso, no se estaría vulnerando ninguno de los principios presupuestarios. Más bien, se estaría actuando conforme lo dispuesto por el legislador, quien autorizó un gasto para poner en marcha un determinado programa. Desde la óptica del legislativo, resulta irrelevante la ubicación del órgano, lo importante es que el gasto se realice dentro del año económico y por el monto y en el destino establecido.

Incluso, somos de la tesis, que mientras se resuelve en forma definitiva el problema transitorio que ha ocasionado el traslado del órgano, bien podría firmarse un convenio interinstitucional entre el órgano que sufrió el desmembramiento y la Presidencia de la República, debidamente refrendado por las instancias competentes, a través del cual el primero sigue destinado los recursos al fin establecido por el legislador y, el segundo, se compromete a ejecutar los gastos observando las normas que la Carta Fundamental, las leyes y demás normas de rango inferior establecen para esta etapa del ciclo presupuestario. Esta forma de ver las cosas, podría ser una solución transitoria a un problema también de naturaleza temporal. De esta forma se respetaría la fin primordial que se persigue con la clasificación institucional del gasto, sea velar por la correcta administración de los recursos públicos.

V.-CONCLUSIÓN.

1.- El traslado de los saldos de las subpartidas que se encuentran en el programa 947, del título 117 de la Ley n.° 7952, al programa respectivo de la Presidencia de la República, tiene que hacerse mediante ley.

2.- Solo pueden realizarse transferencias de recursos de partidas y subpartidas dentro un mismo programa presupuestario.

3.- No se pueden financiar los gastos de un ministerio con los recursos que corresponden a otro.

4.- Las partidas y subpartidas presupuestarias, que se encuentran en un programa de un ministerio para financiar las actividades de un determinado órgano, el cual es adscrito a otro órgano de relevancia constitucional, pueden seguir financiando sus gastos mientras se hacen los respectivos ajustes en la ley de presupuesto debido a que no estamos en el supuesto de la conclusión tercera.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

OJ-065-2000

TRASLADO DE PARTIDAS Y SUBPARTIDAS- RESERVA DE LEY- PROGRAMA PRESUPUESTARIO- CLASIFICACIÓN INSTITUCIONAL- FIN-.

Mediante oficio P.V.0263-2000 del 19 de mayo del 2000, recibido en mi despacho el 2 de junio del año en curso, la Dra: Astrid Fischel Volio, Primera Vicepresidenta de la República solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre la utilización de los fondos hasta ahora asignados al Triángulo de Solidaridad que se encuentran dentro del Presupuesto Nacional en el programa del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.

Este despacho, en la opinión jurídica O.J.-065-2000 del 16 de junio del 2000, suscrita por el Lic. Fernando Castillo Víquez, procurador constitucional, concluye lo siguiente:
1.- El traslado de los saldos de las subpartidas que se encuentran en el programa 947, del título 117 de la Ley n.° 7952, al programa respectivo de la Presidencia de la República, tiene que hacerse mediante ley.
2.- Solo pueden realizarse transferencias de recursos de partidas y subpartidas dentro un mismo programa presupuestario.
3.- No se pueden financiar los gastos de un ministerio con los recursos que corresponden a otro.
4.- Las partidas y subpartidas presupuestarias, que se encuentran en un programa de un ministerio para financiar las actividades de un determinado órgano, el cual es adscrito a otro órgano de relevancia constitucional, pueden seguir financiando sus gastos mientras se hacen los respectivos ajustes en la ley de presupuesto debido a que no estamos en el supuesto de la conclusión tercera.