Dictamen : 130 - del 09/06/2000

C-130-2000

San José, 09 de junio del 2000

 

 

 

 

 

Doctor

Rodolfo E. Piza Rocafort

Presidente Ejecutivo

Caja Costarricense del Seguro Social

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio n. ° 2601 del 1 de junio del 2000, recibido en mi despacho el día 6 de este mes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior técnico-jurídico sobre las siguientes dudas:

 

"1- Si la Ley de Protección al Trabajador No. 7983 del 16 de febrero del 2000 obliga o no a la CCSS a constituir una operadora de pensiones, de conformidad con los artículos 39 inciso c) y 74, tomando en consideración que la primera de esas disposiciones presume la existencia de dicha operadora y la segunda establece una autorización para crearla.

2- En caso de responder a la pregunta anterior en el sentido de que se trata de una obligación y no de una    autorización, si dicha obligación violenta o no la autonomía de gobierno y administrativa de que goza la CCSS, de  conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política y la Jurisprudencia de la Sala Constitucional.

3-En caso de constituirse la operadora por parte de la CCSS, si es posible hacerlo conjuntamente con otra del sector público, esto es, si la CCSS puede participar como socia de una operadora existentes y constituidas sin necesidad de crear otra o si puede crearla y posteriormente funsionarla con cualesquiera de las públicas.

4-Si existe o no una contradicción entre el párrafo segundo del artículo 11 y el inciso c) del artículo 39 de la Ley 7983 en cuanto al destino de los recursos de los trabajadores que no escojan ninguna operadora específica , en el sentido de que si en casos se traslada a la operadora del Banco Popular o a la de la CCSS."

 

Esta consulta se formula en acato del acuerdo de la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social (1), adoptado en la sesión n.° 7439, artículo 12, celebrada el 11 de mayo del año en curso.

 

(1) Para efectos de exposición utilizaremos las siglas CCSS.

 

 

I.-        NORMATIVA APLICABLE.

 

A.-       Constitución Política de 7 de noviembre de 1949.

 

"Artículo 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales."

 

B.-       Ley n.° 7983 de 16 de febrero del 2000, Ley de Protección del Trabajador.

 

"Artículo 11.- Afiliación del trabajador al régimen obligatorio de pensiones complementarias.

Al contratar a un nuevo trabajador, el patrono deberá comunicar a la CCSS la operadora de pensiones elegida por el trabajador y toda la información necesaria para el funcionamiento adecuado del Sistema Centralizado de Recaudación, dentro del plazo que fije la Superintendencia. Asimismo, deberá comunicar a la CCSS los retiros de trabajadores de su empresa.

En caso de que el trabajador no elija la operadora, será afiliado en forma automática a la operadora del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Cuando se trate de los trabajadores afiliados al Sistema de Pensiones del Magisterio, serán afiliados a la operadora autorizada del Magisterio Nacional. En ambos casos la Superintendencia publicará en un periódico de circulación nacional una lista de los trabajadores que hayan sido afiliados en esta condición."

 

"Artículo 39.- Escogimiento de entidad autorizada.

El trabajador elegirá una única operadora que le administrará los recursos. Las operadoras no podrán negarse a afiliar a ningún trabajador, siempre que cumpla todos los requisitos determinados para este efecto.

Las operadoras están obligadas a abrir para cada trabajador afiliado una cuenta individual a su nombre. Esta cuenta, a la vez, puede tener varias subcuentas para el ahorro obligatorio, el ahorro voluntario, los ahorros extraordinarios y otras que se creen por otras leyes o con la autorización del Superintendente.

Para el caso de la administración del fondo de capitalización laboral, el trabajador sólo podrá escoger una única operadora de fondos de capitalización laboral, a la vez entre las organizaciones sociales indicadas en le artículo 30 de la presente ley. De no hacer el comunicado correspondiente, se aplicarán las siguientes reglas:

(…)

c) Si el trabajador se encuentra afiliado a más de una organización social autorizada para la administración de los recursos, o bien no está afiliado a ninguna de ellas y no manifiesta expresamente en cuál de ellas deben realizarse sus depósitos, automáticamente quedarán registrados por la CCSS que deberá depositarlos en una cuenta individual a nombre del trabajador en la operadora de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social."

 

"Artículo 74.- Normas especiales de autorización para crear operadoras.

"Autorízase la constitución de una sociedad anónima, con el único fin de crear una operadora de pensiones a cada una de las siguientes instituciones: la Caja Costarricense del Seguro Social y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

La Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social nombrará a los miembros integrantes de la Junta Directiva de esta sociedad anónima y deberá mantener la conformidad establecida en el artículo 6 de la ley orgánica de esta institución…"

II.-       ANTECEDENTES.

Criterio de la Dirección Jurídica de la CCSS.

 

Mediante oficio D.J. 0741-2000 de 20 de marzo del año en curso, recibido en la Procuraduría General de la República el 5 de este mes, el Lic. Rodrigo Cordero Fernández, director jurídico, concluye que, aunque el artículo 74 de la ley n.° 7983 habla de una autorización para crear una operadora de pensiones, lo cierto del caso es que la CCSS está legalmente obligada a crear dicha operadora, toda vez que mediante ella se deberán administrar los aportes de aquellos trabajadores que se afilien a más de una organización -sin indicar a cuál deben hacerse los depósitos- o no se afilien a ninguna.

 

Es importante hacer mención, que la Dirección Jurídica de la CCSS no se refiere a los otros aspectos de la consulta. No obstante ello, y en un afán de colaboración con la entidad consultante, nos vamos a pronunciar sobre todos los aspectos consultados.

 

III.-     SOBRE EL FONDO.

 

Se plantean al órgano asesor cuatro dudas sobre la aplicación de la ley n.° 7983. Para efectos de exposición, haremos un análisis de cada una de las cuestiones sometidas a consideración.

 

"1- Si la Ley de Protección al Trabajador No. 7983 del 16 de febrero del 2000 obliga o no a la CCSS a constituir una operadora de pensiones, de conformidad con los artículos 39 inciso c) y 74, tomando en consideración que la primera de esas disposiciones presume la existencia de dicha operadora y la segunda establece una autorización para crearla."

En este primer aspecto, el órgano asesor coincide con el criterio expresado por la asesoría legal del ente consultante, en el sentido de que la CCSS está obligada a crear la operadora de pensiones para administrar los aportes de aquellos trabajadores que se afilien a más de una organización, sin indicar a cuál deben hacerse los depósitos, o no se afilien a ninguna. El artículo 74 de la ley n. ° 7983 es una consecuencia lógica de lo dispuesto en el inciso c) del artículo 39. En efecto, en esta última disposición se establece que en los casos que hemos comentado en el párrafo anterior, los depósitos quedarán registrados por la CCSS en su operadora de pensiones. Lógicamente, al imponerle el legislador esta obligación legal al ente asegurador, lo está autorizando o habilitando a constituir una sociedad anónima para cumplir con el fin que le asigna la ley. Desde esta óptica, la norma del artículo 74 se presenta como una consecuencia lógica, necesaria, del deber que le impone el legislador a la CCSS en el inciso c) del artículo 39.Por consiguiente, aunque de una lectura rápida de la ley alguien podría afirmar que existe una contradicción entre un precepto y otro, la antinomia es más aparente que real. La razón es sencilla, la relación que se da entre ambos preceptos es de género a especie. Así las cosas, todo deber legal conlleva una habilitación de actuar, es decir, implica una autorización para realizar un determinado acto jurídico, aunque no toda autorización conlleva un deber de actuar, por cuanto esta última lo que hace es remover un obstáculo para que el ente u órgano ejerza la competencia sin que se encuentre obligado a actuar.

Desde esta perspectiva, resulta lógico, aunque no es muy frecuente en nuestro ordenamiento jurídico, que el legislador imponga en una norma un deber a un determinado ente y, acto seguido, en otra lo autorice a realizar un determinada acción para que asuma la competencia que se le está asignando. También podría el legislador imponer solo el debe y hacer caso omiso de la norma autorizante. Empero, siguiendo la técnica de las potestades implícitas (2), el ente que está legalmente obligado implícitamente está legalmente autorizado a realizar todos aquellos actos que resultan necesarios, indispensables y lógicos para cumplir cabalmente con el deber que le impone el ordenamiento jurídico.

(2) GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo) y otro. Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas S.A. reimpresión a la tercera edición, 1980, página 377 nos dicen que con base en la doctrina de los poderes inherentes o implícitos pueden inferirse por interpretación de las normas más que sobre su texto directo.

 

En el supuesto que nos ocupa, estamos frente a un ejercicio adecuado de la técnica legislativa, en el sentido de que quien impone un deber bien puede, en forma expresa, autorizar al ente u órgano a realizar todos a aquellos actos que resultan necesarios para el ejercicio puntual de la competencia asignada.

 

En conclusión, la CCSS debe crear una operadora de pensiones para cumplir con el deber que le impuso el legislador en el inciso c) del artículo 39 de la ley n.° 7983.

 

"2.- En caso de responder a la pregunta anterior en el sentido de que se trata de una obligación y no de una autorización, si dicha obligación violenta o no la autonomía de gobierno y administrativa de que goza la CCSS, de conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política y la Jurisprudencia de la Sala Constitucional."

Como es bien sabido, la CCSS goza de autonomía en la administración y en el gobierno de los seguros sociales. El órgano asesor se refirió expresamente a ese tema al contestar la audiencia que nos dio la Sala Constitucional, en la acción de inconstitucionalidad n.° 5158-97, en los siguientes términos:

"La Constitución Política originalmente estipulaba, en su artículo 188, que las instituciones autónomas gozaban de "independencia en materia de gobierno y administración", es decir, de autonomía en los dos ámbitos.

Como bien sostenía Mauro Murillo desde hace más de dos décadas (3), cuyas palabras son reproducidas en la sentencia constitucional que el accionante cita (n° 6256-94), la autonomía administrativa supone la posibilidad jurídica de la respectiva organización de realizar su cometido legal sin sujeción a otro ente (capacidad de autoadministrarse); mientras que la política o de gobierno consiste en la aptitud de señalarse o fijarse el ente a sí mismo sus propios objetivos o directrices (capacidad de autogobernarse o autodirigirse políticamente). O, en términos de una reciente resolución de la propia Sala, "... la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente, la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando y, por ende, estableciendo a su vez- medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas ..." (voto n° 6345-97 de las 8 :33 horas del 6 de octubre de 1997).

 

(3) La descentralización administrativa en la Constitución Política, en: Revista de Ciencias Jurídicas, San José, n° 30, setiembre-diciembre 1976, pág. 82 y 83.

 

En 1968, sin embargo, al referido precepto constitucional fue modificado para someter a esas instituciones autónomas "a la ley en materia de gobierno". Con acierto se sostiene en la última resolución citada, que dicha reforma constitucional obedecía al propósito de "... relativizar un mito de autonomía institucional que obstaculizaba la eficacia vincular de la Planificación nacional del desarrollo ..." ; reforma que constituye lo que algún trabajo universitario calificaba, en su oportunidad, como la punta de lanza de un proceso de "recentralización administrativa" que permitió al Poder Ejecutivo recobrar control político sobre el sector administrativo descentralizado (4).

 

(4) Ver la tesis de grado de Luis Antonio Sobrado y Jaime David Tschler titulada Autonomía Universitaria: contexto histórico, descentralización administrativa y Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1985, pág. 177 y siguientes.

 

Indudablemente, la comentada enmienda permitió incrementar el nivel de tutela administrativa que el Poder Ejecutivo ejercía sobre las instituciones autónomas, mediante la promulgación de normas legales que diseñaron distintos instrumentos de esa naturaleza. Así, por ejemplo, con razón ha sido dicho que dicha reforma permitió imponerles "... los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central ..." (voto n° 3309-94 de las 15 horas del 5 de julio de 1994). Como veremos, en esa misma circunstancia se encuentra la figura del presidente ejecutivo, introducida en nuestro ordenamiento en 1974, cuya existencia hubiera sido inconstitucional antes de 1968.

Ahora bien, queda por determinar si la comentada reforma del artículo 188 de la Constitución Política afectó la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, toda vez que el artículo 73 del mismo Texto Fundamental le encarga la "administración y el gobierno de los seguros sociales".

 

La respuesta clásica a dicho interrogante la dio, en nuestro medio, el autor Mauro Murillo:

 

"Si ésta [se refiere a la Caja] tiene no sólo la administración sino también el « gobierno» de la materia de su competencia, si en el Constituyente hubo clara conciencia de la distinción entre « administración» y « gobierno» , como lo demuestra el texto original y el vigente del artículo 188, y en caso de conflicto sobre normas de un mismo cuerpo rige el principio de que lo especial prevalece sobre lo general, no cabe entonces duda de que la autonomía de la Caja no sufrió mengua en las tantas veces aludida reforma" (5).

(5) La descentralización administrativa en la Constitución Política, en: Derecho Constitucional costarricense, San José, Juricentro, 1983, pág. 287.

La Sala Constitucional parece haber prohijado dicha tesis no sólo en la ocasión que cita el accionante (6). También en su resolución n° 3403-94 estableció lo siguiente:

(6) "La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades: a) ... b) la norma le concede en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem" (voto n° 6256-94).

 

"El artículo 73 de la Constitución Política, que establece lo seguros sociales, encomienda su administración y gobierno a la Caja Costarricense de Seguro Social, otorgándole a esta institución un grado de autonomía distinto y superior al que se define en términos generales en el artículo 188 idem ..." (15 :42 horas del 7 de julio de 1994).

 

Por su parte, en otra importante resolución, la n. ° 6256-94, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

 

" La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en le artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades: a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartida del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguros Sociales, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido."

Ahora bien, vemos que la autonomía de la CCSS es distinta y superior a la que poseen otras instituciones autónomas. Además, está claro que a esta entidad se le asigna una competencia, en forma exclusiva, por norma constitucional, sea la administración y el gobierno de los seguros sociales.

 

A esta altura de la exposición, al órgano asesor le asaltan dos dudas. La primera, si la competencia de la CCSS, además de ser exclusiva (7), es excluyente o no. La segunda, si su autonomía está referida únicamente a los seguros sociales o comprende otras actividades que, eventualmente, podría desarrollar la CCSS por haberlo dispuesto así el legislador.

 

(7) La exclusiva está referido al ámbito público, toda vez que en nuestro medio el servicio de salud no está nacionalizado. Al respecto, conviene recordar lo que afirmamos en el dictamen C-066-2000 de 4 de abril del 2000: "Como tesis de principio, podemos afirmar que el hecho de que en el artículo 73 de la Constitución Política se señale que la administración y el gobierno de los seguros sociales está a cargo de la Caja, no significa que solo este ente esté autorizado por el ordenamiento jurídico a prestar los servicios de salud. Bien pueden, y así lo han venido haciendo, incluso sin necesidad de una concesión del Estado, los privados. La gestión privada del servicio de salud se asemeja más al ejercicio de una libertad pública que a una gestión indirecta de un servicio público. Quizás, la razón de esto se encuentra en el hecho de que los servicios de salud buscan satisfacer un derechos fundamental de los habitantes de la República, como es el derecho a la salud o porque estemos frente a un servicio público objetivo."

 

En relación con el primer asunto, creemos que la entidad aseguradora goza de una competencia exclusiva, aunque no excluyente o única. Bien puede el legislador, respetando los principios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad, asignarle otras competencias legales con el fin de satisfacer el interés general. No obstante lo anterior, esta atribución de competencias no puede ser en desmérito de su actividad principal, sea la administración y el gobierno de los seguros sociales.

 

La anterior postura encuentra respaldo en una sentencia de la Sala Constitucional, cuando en el voto n.° 4883-98 se indica lo siguiente:

"… la administración de los seguros sociales constituye el giro primordial y razón de ser de la Caja, quienes compartimos este voto de mayoría no vemos en ello impedimiento para que ofrezca servicios similares y complementarios… sí y sólo si estos no llegan a desplazar en ningún caso la actividad principal. Recurriendo a la posibilidad que asiste a todo ente público de acudir a la contratación administrativa – que también está sancionada constitucionalmente- y partiendo de la posibilidad de que aquéllas realicen ciertas ventas de bienes y servicios ( reconocida hoy pacíficamente en la doctrina)…"

Desde esta perspectiva, bien puede el legislador asignar a la CCSS la realización de otros fines. El punto está en determinar, si dado el grado de autonomía que la Carta Fundamental le garantiza, lo puede hacer a través de la técnica de la imposición de deberes legales o, únicamente, debe hacerlo por medio del instituto de la autorización.

 

La respuesta a este asunto no resulta de todo fácil. Queda claro que existe una distinción entre lo que son los seguros sociales, que tienen especiales características que contrastan con las de las pensiones complementarias, aunque como veremos más adelante la operadora de la CCSS no está concebida para administrar recursos del fondo de pensiones complementarias, sino los recursos provenientes del fondo de capitalización laboral. Los primeros, son un derecho constitucional que tienen los trabajadores (8); mientras que las segundas, no poseen esa condición (9). Los seguros sociales son obligatorios; mientras que las pensiones complementarias, en principio, son voluntarias.

 

En buena técnica constitucional las pensiones complementarias deberían ser voluntarias; empero, en nuestro medio resultan obligatorias por disposición de la ley. Esta posición del legislador podría plantear una duda razonable de constitucionalidad en relación con el artículo 25 de la Carta Fundamental; sin embargo, existe abundante jurisprudencia de la Sala Constitucional en el sentido de que este tipo de obligaciones que se le imponen al trabajador no son contrarias a la libertad de asociación. A manera de ejemplo podemos citar las siguientes resoluciones:

 

(8) Véase los votos n.°s 184-97, 2459-96 y 487-94, todos de la Sala Constitucional.

 

(9) Véase el voto n.° 487-94 del Tribunal Constitucional. Además, de acuerdo con la ley n.° 7523 y sus reformas, Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementaria y Reformas de la Ley Reguladora del Mercado de Valores y del Código de Comercio", los sistemas o planes de pensiones complementarias están destinados a brindar al afiliado una protección complementaria ante los riesgos de la vejez y la muerte (artículo 1).

 

"Sobre los cuestionamientos concreto: En criterio de la Procuraduría General de la República (que coincide con el del accionante), "debe considerarse inconstitucionales aquellas disposiciones que imponen la adscripción obligatoria a asociaciones y regímenes mutualistas, mediante la deducción forzada de una porción del salario o pensión", por infringir los numerales 25 (libertad de asociación) y 45 (inviolabilidad de la propiedad privada) de la Constitución Política. Sostiene el órgano asesor que "El único régimen de previsión social que cuenta con autorización constitucional para funcionar bajo el sistema de contribución forzosa, lo es el que gobierna la Caja Costarricense de Seguro Social" En este sentido, agrega, una protección adicional frente a los riesgos derivados del fallecimiento de un trabajador "puede ser válidamente proporcionado a través de sistemas mutuales de naturaleza diversa, pero bajo el entendido de que la pertenencia a ellos no puede serle impuesta al particular".- Todos los cuestionamientos que se formulan giran en torno a dos libertades concretas, que se estiman conculcadas, a saber, la libertad de asociación y la inviolabilidad del patrimonio.- El derecho de asociación deriva de lo dispuesto en el artículo 25 constitucional, que en su tenor literal expresa que:

‘Los habitantes de la República tienen derecho de asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna’.

Consiste pues tal derecho fundamental, en la libre posibilidad de los ciudadanos para constituir formalmente, con otros ciudadanos, agrupaciones privadas permanentes encaminadas a la consecución de fines específicos; y conforme al texto constitucional transcrito, dicha libertad tiene dos vertientes o facetas: una positiva, consistente en la libertad de constituir asociaciones o de adherirse libremente a las ya existentes, sin que los particulares o el Estado puedan impedirlo; y una faceta negativa, según la cual se excluye cualquier forma de obligatoriedad de adhesión a una asociación determinada, esto es, la imposibilidad de que nadie pueda ser compelido a formar parte de una asociación.- Es éste último aspecto, el que se estima en la acción que lesiona la legislación impugnada, pues como se obliga a los empleados y jubilados del Poder Judicial, a formar parte del Fondo de Socorro Mutuo, se viola en criterio del accionante y de la Procuraduría, la libertad de no asociarse, en la medida en que ciertamente, una asociación obligatoria o coactiva no sería -al carecer del requisito de voluntariedad- una verdadera asociación en el sentido constitucional del término.- Sin embargo, resulta absolutamente claro que el Fondo que crea la ley 2258, no tiene base asociativa: éste fue creado por el legislador, para regular un aspecto de la relación de servicio público existente entre el Poder Judicial y sus servidores, a fin de otorgar a éstos últimos una protección adicional frente a los riesgos derivados de su fallecimiento. El Fondo de Socorro Mutuo del Poder Judicial no es una asociación, a la que se está obligando a pertenecer, sino simplemente el mecanismo escogido por ley para la administración de los recursos que se alleguen, mediante un órgano estructuralmente parte del sector público (la Contaduría Judicial), y de allí que en este asunto no entra en juego lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución Política.- Lo que está de por medio es más bien una cuestión de razonabilidad legislativa, en el sentido de si resulta posible o no establecer, mediante la aprobación de disposiciones legales como la que se analiza, regímenes de protección del trabajador, en los que se establezca la obligación de éste de contribuir con un monto de su salario, a lo que debe responderse afirmativamente, en especial si como en este caso, su instauración encuentra fundamento en el principio cristiano de justicia y solidaridad social, cuya base constitucional se halla en el artículo 74 de la Constitución Política.- Por supuesto que dicha razonabilidad debe ser analizada en cada caso concreto, a fin de verificar las razones dadas para instituir el régimen, y confrontarlas con el parámetro ya indicado, análisis que en este caso, y por las razones dichas, debe resolverse en favor de la constitucionalidad de la ley 2258 y sus reformas. Ahora bien, y resuelto el problema de la adscripción forzosa al Fondo de Socorro Mutuo del Poder Judicial, se desprende con naturalidad que el hecho de procurar el sostenimiento del régimen a través de deducciones salariales aplicadas a sus integrantes, tampoco quebranta los derechos y garantías fundamentales, que se citan en la acción, pues como ha quedado patente, no se trata de un menoscabo en el patrimonio de los empleados o jubilados del Poder Judicial, pues la contribución a que obliga la ley encuentra su contrapartida en el derecho de los beneficiarios del trabajador, de gozar de los beneficios derivados del régimen, razón por la que no existe razón alguna para afirmar que se ha lesionado el artículo 45 de la Constitución Política.-".

 

En el voto número 4636-99, la Sala Constitucional señaló sobre la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional lo siguiente:

"La Sala estima que la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional no tiene base asociativa en los términos que se alega, pues no muestra elementos que la Sala ha indicado en su jurisprudencia para calificar de esta manera; consiguientemente, no podemos afirmar que nos encontremos ante el supuesto previsto en el numeral 25 Constitucional. En efecto, la sociedad no es una asociación a la que se está obligado a pertenecer, es por el contrario, un mecanismo jurídico elegido por el Legislador para la administración de los fondos que los afiliados allegan a la sociedad por medio de contribuciones salariales, para fines estrictamente sociales, y que tiene la finalidad específica de protección absolutamente indispensable en la época de su creación, en que no habían mecanismo adicionales para obtenerla. Su origen, como ya se expresó, es anterior a la Constitución que nos rige, y con este tipo de mecanismos Costa Rica daba sus primeros pasos hacia un Estado Social, que vendría a estar definido con más claridad a partir de la inclusión en la Constitución Política de 1871, del capítulo de garantías sociales, mediante la reforma del año 1943 y luego con la adopción de la Constitución de 1949 en la que se mantuvo ese capítulo y se recogieron principios generales –informadores de todo el ordenamiento jurídico- que nos permiten calificar a Costa Rica como en un Estado Democrático y Social de Derecho. La simple integración del numeral 74 con el 51 de la Carta Política permite establecer que el Estado Nacional tiene por finalidad configurar, de manera permanente, la sociedad, de acuerdo con una previa idea de justicia social. De acuerdo con lo anterior, las normas que se cuestionan, no pueden resultar inconstitucionales, pues respondieron en su oportunidad y hoy continúan respondiendo, al principio cristiano de solidaridad recogido en la Carta Magna. En efecto, de la simple lectura de las normas cuestionadas se desprende con toda naturalidad, que las deducciones salariales forzosamente se hacen a los afiliados –mal llamados asociados por la ley- no quebranta los derechos ni las garantías fundamentales que se citan en la acción, pues es claro que la contribución a la que obliga la ley ofrece al afiliado, como contrapartida, el derecho de gozar de los beneficios sociales que genera el fondo, lo que coloca a sus afiliados, además, en una situación diversa al resto de los trabajadores del país, que por razones especialmente históricas no gozan de esa protección social adicional, consiguientemente, tampoco se puede admitir la alegada vulneración al principio de igualdad ante la ley".

En esa misma sentencia, el Tribunal Constitucional consideró que, al Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados del Banco de Costa Rica, se le aplica prácticamente todos los conceptos arriba indicados. Por consiguiente:

 

" No existe infracción del articulo 25 de la Constitución Política por parte de la norma cuestionada, por cuanto el Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados del Banco de Costa Rica, no se relaciona con libertad de asociación, sino que se trata de la creación legislativa de un órgano con un fin público claramente especificado y al que se le han reconocido también legislativamente –los medios constitucionalmente idóneos para su consecución, entre los que se encuentran la pertenencia obligatoria de las personas que establece la ley y la potestad jurídica de exigir las contribuciones necesarias, contra las que se dirige la acción-.".

 

La Sala Constitucional, refiriéndose al tema de los fondos de ahorro, préstamo, vivienda y garantía, expresó:

 

"Las disposiciones que ha establecido la institución recurrida, en criterio de la Sala son razonables en tanto que la institución busca proteger sus costos de operación, y, en donde el interesado debe cancelar los meses que le adeuda según establece el respectivo tope del artículo 7 del Reglamento de Seguro Voluntario.

La jurisprudencia de esta Sala es aplicable al presente asunto, en caso en que se ha discutido el tema de la solidaridad social, como en los fondos de ahorro o de jubilación, toda vez que estos buscan el sostenimiento económico y solidario del sistema por medio de sus propios contribuyentes. En este sentido se ha dicho:

‘El hecho de que el recurrente no se le permita retirarse del Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda y Garantía que existe en Recope –el cual fue creado por medio de Convención Colectiva- en el tanto permanezca como trabajador de esa Institución no constituye lesión alguna al derecho de libre asociación que establece el artículo 25 de la Constitución Política, como se afirma. En efecto, no se trata de aquí de un interés meramente particular – que es al que se refiere el artículo constitucional- sino de un fondo creado para el beneficio de los propios trabajadores e inspirados en principios de solidaridad superiores al interés meramente individual (sentencia 5125-93 de las once horas cuarenta y ocho minutos del quince octubre de 1993)’" (Véase el voto de la Sala Constitucional número 3696-96).

 

Por último, tenemos la opinión consultiva del Tribunal Constitucional relativa al Proyecto de Ley de Protección al Trabajador", el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 13.691, expresada en la resolución n.° 643-2000, en la que manifestó lo siguiente:

 

"El hecho de que sea obligatoria [ se refiere a la pensión complementaria] , en ningún momento se podría considerar como perjudicial a los intereses de los trabajadores, pues se trata de dotarlos de un ingreso adicional vía pensión para cuando no registren ingresos ordinarios por salarios y se hayan acogido a la jubilación ordinaria. Se trata de un beneficio a futuro, que no llegaría a plasmarse si quedara a elección del trabajador incorporarse o no."

 

Por otra parte, los seguros sociales tiene un sistema de contribución forzosa definido, en forma expresa, en la Constitución Política, contribución tripartita del Estado, patronos y trabajadores atendiendo al principio de solidaridad; mientras que en las pensiones complementarias el legislador puede recurrir a diversas variables, siempre y cuando la norma no resulte arbitraria o irracional.

 

Por último, el Constituyente establece una afectación o destino específico a los fondos y reservas de los seguros sociales, los cuales no pueden ser empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación.

 

Realizada la anterior distinción, nos corresponde abocarnos al tema de si la autonomía de la CCSS está en función de la administración y gobierno de los seguros sociales o también abarca los otros fines que le impone el legislador. La determinación de si la autonomía es plena o parcial resulta relevante en este caso, por cuanto, dependiendo de la posición que se asuma, la participación del legislativo podría o no vulnerar el precepto constitucional.

 

Como es bien sabido, hoy en día el principio de presunción de competencia es el que regenta o inspira el ejercicio de la potestad legislar y no el principio de la omnipotencia de la ley, el cual es solo seguido en Gran Bretaña, aunque con algunas matizaciones debido a la influencia del sistema jurídico comunitario europeo. Este principio señala, grosso modo, que el legislador, en uso de la potestad de legislar, puede regular cualquier materia, excepto aquellas que han sido asignadas por el Constituyente, en forma exclusiva, a otros entes u órganos, a una determinada fuente normativa o constituyen un contenido sustraído de la ley. Desde esta perspectiva, el asignar una determina competencia constitucional a un ente – como es el caso de la CCSS- y, además, garantizarle una autonomía administrativa y política para que cumpla su cometido, constituye una barrera infranqueable para el legislativo. En este supuesto, existe un compartimento inmune a la potestad de legislar, de donde resulta que lo referente a la administración y el gobierno de los seguros sociales solo puede ser definido por los máximos órganos del ente. En otras palabras, lo que entraña la administración y el gobierno de los seguros sociales es una competencia que solo puede ser ejercida por los máximos órganos de la CCSS, de donde resulta la incompetencia del legislativo para normar aquellas actividades o acciones que se subsumen en esos dos conceptos. Si esto resulta claro en relación con los seguros sociales, no lo es en cuanto a las otros fines que el legislador le asigna a ese ente.

 

Considera el órgano asesor que la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad , por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo de ente ( institución autónoma), sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en presencia de este fin no se justifica la autonomía política.

 

Ahora bien, en relación con la autonomía administrativa es preciso hacer una aclaración. Como se indicó atrás, la reforma del año de 1968 suprimió la autonomía política a las instituciones autónomas con la salvedad de la CCSS. Sin embargo, esa reforma parcial a la Carta Fundamental no afectó la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, la cual quedó intacta. Consecuentemente, al ser esta una autonomía que se asigna a las instituciones autónomas en función del sujeto y no del fin o la materia, y siendo la CCSS una institución autónoma, en este ámbito, la autonomía de la CCSS es plena y no parcial. Sin embargo, esta afirmación debe ser matiza por cuanto la Sala Constitucional ha señalado, en el voto n.° 835-98, lo siguiente:

 

"i - La autonomía administrativa de las entidades descentralizadas está sujeta a determinadas limitaciones, que son constitucionales en tanto sean fijadas por ley (entiéndase la ley formal, como acto de voluntad emanado de la Asamblea Legislativa).

ii - La existencia y competencias de la Autoridad Presupuestaria son conformes con la Carta Fundamental, en la medida en que derivan, precisamente, de una de tales leyes.

iii - Es inconstitucional pretender que las instituciones autónomas deban someter la eficacia de actuaciones particulares suyas a la condición de tener que obtener autorizaciones del Ejecutivo o de otras dependencias externas, incluyendo la Autoridad Presupuestaria.

iv - La definición de las condiciones generales de trabajo en las entidades descentralizadas es, igualmente, atribución de leyes dictadas para ese efecto, y no de normas de rango derivado".

 

Como puede observarse de la resolución de la Sala Constitucional, la autonomía administrativa no es irrestricta o absoluta y, por ende, el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede dictar normas jurídicas que a la postre resulten ser una limitación a la autonomía administrativa de esos entes.

Por otra parte, no podemos perder de vista el papel cardinal que juega el Parlamento dentro del sistema democrático. A este, como es bien conocido, le corresponde el ejercicio de importantes atribuciones, entre las cuales se encuentran la potestad de legislar. Dada su estrecha relación con la razón de ser de la Asamblea Legislativa, el Constituyente le da especial énfasis a esta potestad, al extremo de que en el artículo 105 indica lo siguiente:

 

"Artículo 105.- La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega, por medio del sufragio, en la Administración Legislativa. Tal potestad no podrá ser renunciada ni sujeta a limitaciones, mediante ningún convenio o contrato, ni directa o indirectamente, salvo el caso de los tratados, de conformidad con los principios del Derecho Internacional."

 

Como puede observarse, el ejercicio de esta potestad solo admite los límites que se encuentran en los tratados, todo de conformidad con los principios del Derecho Internacional y, obviamente, las limitaciones que están, en forma expresa o implícita, en el Derecho de la Constitución (valores, principio y normas). Cuando no se da una ni una ni otra situación, podemos afirmar que el legislador resulta competente para regular la materia en ejercicio de la potestad de legislar. Más aún, cuando existe duda al respecto, dada la importancia del Parlamento en nuestro sistema, la cual deviene de su legitimidad democrática y de la envergadura de las potestades que ejerce, debe optarse por la competencia del legislativo. Es decir, dentro de un correcto concepto del sistema democrático toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado.

 

Resulta necesario afirmar, entonces, que la potestad de legislar solo puede ser limitada cuando así lo establece el Derecho de la Constitución. Desde esta perspectiva, en los demás esferas de competencias de la CCSS no relativas a los seguros sociales, la Asamblea Legislativa costarricense, en ejercicio de la potestad de legislar, no choca contra un muro infranqueable, toda vez de que no existe ninguna norma constitucional que le garantice a la entidad asegurada la autonomía de gobierno en esos ámbitos o compartimentos.

 

Por las anteriores razones, podemos afirmar que el deber que le impone el legislador a la CCSS de constituir una operadora de pensiones no quebranta la autonomía administrativa y de gobierno que goza, ya que esa actividad esta referida a una materia accesoria y secundaria y no a su fin principal.

 

 

"3.- En caso de constituirse la operadora por parte de la CCSS, si es posible hacerlo conjuntamente con otra del sector público, esto es, si la CCSS puede participar como socia de una operadora existentes y constituidas sin necesidad de crear otra o si puede crearla y posteriormente funsionarla con cualesquiera de las públicas."

 

Antes de asumir una posición definitiva sobre este tema conviene recordar, aunque sea brevemente, lo alcances del principio de legalidad. En el dictamen C-008 de 25 de enero del año en curso afirmamos lo siguiente:

 

"Como tesis de principio, en el análisis del punto que se somete a consideración del órgano asesor, debemos afirmar que la Administración Pública (10) está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGADP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

 

(10) "La administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con un apersonalida jurídica y capacidad  de derecho público y privado"  (artículo 1° de la ley General de la administración pública)

 

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto (11)"

 

(11) Véase el voto n.° 440-98 de la Sala Constitucional.

 

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

 

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."

 

Así las cosas, en este punto debemos apegarnos, en forma estricta, a lo que dispuso el legislador.

 

De conformidad con los artículos 39 inciso c) y 74 de la ley n.° 7983 el legislador le impone un deber legal a la CCSS de constituir una sociedad anónima con el único fin de manejar una operadora de pensiones para administrar los aportes de aquellos trabajadores que se afilien a más de una organización, sin indicar a cuál deben hacerse los depósitos, o no se afilien a ninguna.

 

Por su parte, el artículo 49 de ese mismo cuerpo normativo le asigna a la operadora de la CCSS que la comisión que cobre no puede ser superior a los costos de operativos anuales más un porcentaje de capitalización necesario para el crecimiento de la comisión. Como puede observarse, la operadora de la CCSS no es una entidad con fines de lucro.

 

También se señala en el artículo 74 de la Ley n.° 7983 que la composición de la junta directiva de la sociedad anónima tendrá una designación y composición especial   (debe reflejar la conformación establecida en el artículo 6 de la ley orgánica de la entidad).

 

Dadas las características tan peculiares que le impone el legislador a la operadora de la CCSS y el fin tan exclusivo que persigue, y ante la falta de una norma expresa o implícita del ordenamiento jurídico, consideramos que la CCSS no está autorizada para participar como socia de una operadora existente y, consecuentemente, debe proceder a crear su propia operadora.

 

En relación con el tema de la fusión, es necesario hacer mención a lo que señala el artículo 47 de la Ley n.° 7983. Este numeral establece que las fusiones y los cambios de control accionario de las operadoras o las organizaciones sociales autorizadas o de fondos de administración requerirán la autorización previa del Superintendente, con base en el reglamento que dicte para tal efecto la Superintendencia. El objetivo de esta obligación es velar porque el proceso de fusión no lesione los intereses de los afiliados ni los niveles de competencia. No obstante, en este supuesto no basta con la existencia de una norma jurídica habilitante (12), esto es necesario pero no suficiente. Para que la fusión sea posible se requiere además conciliar la naturaleza jurídico-administrativa de la operadora de la CCSS con la entidad que emerja de la fusión. Si se logra que la nueva entidad refleje o exprese los elementos que exige el legislador a la operadora de la CCSS el fenómeno sería posible. Si lo anterior no se logra plasmar, la fusión, desde la óptica legal, sería improcedente, máxime que la operadora de la CCSS resulta necesaria durante toda la vigencia de la ley para los nuevos trabajadores que se incorporan al mercado laboral y en los casos de las quiebras de las operadoras ( artículos 39, inciso c, y 44 de la ley n.° 7983).

 

(12) Aunque no se require en este caso porque estamos frente a un ente privado propiedad de un ente público, el cula se rige por el derecho cómun.

 

"4.- Si existe o no una contradicción entre el párrafo segundo del artículo 11 y el inciso c) del artículo 39 de la Ley 7983 en cuanto al destino de los recursos de los trabajadores que no escojan ninguna operadora específica , en el sentido de que si en casos se traslada a la operadora del Banco Popular o a la de la CCSS."

 

Para evacuar esta duda se hace necesario remitirnos al objeto de la ley n.° 7983. En su artículo 1° nos indica que los propósitos de la ley, entre otros, son los siguientes:

• Crear y establecer el marco para regular los fondos de capitalización laboral propiedad de los trabajadores.

• Universalidad las pensiones para las personas de la tercera edad en condiciones de pobreza.

• Establecer los mecanismos para ampliar la cobertura y fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS como principal sistema de solidaridad en la protección de los trabajadores.

• Autorizar, regular y establecer el marco de supervisar el funcionamiento de los regímenes de pensiones complementarias, públicos y privados, que brinden protección para los casos de invalidez, vejez y muerte.

En el caso del artículo 11 de la ley n.° 7983 nos encontramos ante el régimen obligatorio de pensiones complementarias. Este es un régimen de capitalización individual y tiene como objetivo complementar los beneficios establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutivos, para todos los trabajadores dependientes o salariados (artículo 9). Su fuente de financiamiento está constituido por los recursos que se señalan en el numeral 13 de la ley ( 1.5% mensual sobre los sueldos y salarios pagados, aporte patronal; 1% del ahorro obligatorio al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, aporte de trabajador , y 0.25%, aporte patronal; 0.50%, cuota del Instituto Nacional de Aprendizaje y; 1%, aporte del Instituto Nacional de Seguros).

 

Cuando el trabajador no elige la operadora de pensiones para que le administre su pensión complementaria, se le afilia automáticamente a la operadora del B.P.D.C.

El artículo 39 de la ley n.° 7983 regula un supuesto de hecho diferente. En efecto, el párrafo tercero de ese numeral es claro al afirmar que para el caso del fondo de capitalización laboral el trabajador escoger una única operadora de fondos de capitalización laboral. Ahora bien, si no lo hace o se da el otro supuesto del inciso c) de ese numeral, entonces los trabajadores quedan afiliados a la operadora de pensiones de la CCSS.

 

El fondo de capitalización está constituido con las contribuciones de los patronos (1.5% calculado sobre el salario mensual del trabajador) y los rendimientos o productos de las inversiones, una vez deducidas las comisiones por administración (artículos 2 y 3 de la citada ley).

 

Como puede observarse, se trata de dos supuestos diferentes por lo que no existe contradicción entre los numerales que se citan en la consulta.

Ahora bien, llama poderosamente la atención al órgano asesor que la competencia residual en el supuesto del régimen obligatorio de pensiones complementarias, se le asigne a la operadora del B.P.D.C.; mientras que la competencia residual (13), en el caso del fondo de capitalización laboral, se le otorgue a la CCSS, obligándola incluso a constituir una sociedad anónima (14) para que administre los recursos de este tipo de fondo. Esta normativa resulta un tanto extraña, ya que lo lógico, lo consecuente, hubiera sido lo contrario, es decir, que la C.C.S.S. administrara los recursos del régimen obligatorio de pensiones complementarias y que el B.P.D.C. los recursos del fondo de capitalización laboral. Incluso en el proyecto original presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa se le asignaba esa competencia al B.P.D.C. en ambos casos, lo cual era más congruente.( Véase el expediente legislativo n.° 13.691, Proyecto de Ley de Protección al Trabajador, artículos 11 y 43)

 

(13) El concepto de competencia residual lo usamos aquí en un sentido lato y no en uno estricto.

 

(14) Ahora bien las operadoras de pensiones son entidades encargadas de administrar los aportes, constituir y administrar fondos de capitalización laboral y fondos de pensiones correspondientes al Régimen Complementario de Pensiones y los beneficios correspondientes. Mientras que las organizaciones sociales autorizadas solo pueden administrar los fondos de capitalización laboral. Ahora bien, en el caso de la operadora de la CCSS estamos frente a un caso atípico, pues esta operadora pareciera que solo puede administrar fondos de capitalización laboral.

 

Si bien, como lo dijimos atrás, el legislador puede asignar otros fines a la CCSS siempre y cuando no afecten su competencia principal, sea la administración y gobierno de los seguros sociales, se deben respetar los principios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Por consiguiente, resultaría inconstitucional asignarle al ente asegurador fines evidentemente extraños, los cuales no tienen ninguna vinculación con la actividad principal. En el supuesto que nos ocupa, al órgano asesor le asalta la duda de si no podríamos caer en el caso que estamos comentado, toda vez que el fin que se persigue con la creación del fondo de capitalización resulta un tanto extraño y, si se quiere, alejado de las actividades que conllevan la administración y el gobierno de los seguros sociales (15).

 

(15) Aunque de acuerdo con el artículo 3 de la ley n.° 7983 del aporte del fondo de capitalización laboral el 50% se destina al régimen obligatorio de pensiones complementarias, recursos que deben trasladarse anualmente o antes, en caso de la extinción de la relación laboral.

 

IV.-     CONCLUSIONES.

 

1.-       La CCSS debe crear una operadora de pensiones para cumplir con el deber que le impuso el legislador en el inciso c) del artículo 39 de la ley n.° 7983.

 

2.-       El deber que le impone el legislador a la CCSS de constituir una operadora de pensiones no quebranta la autonomía administrativa y de gobierno que goza, ya que esa actividad esta referida a una materia accesoria y secundaria y no a su fin principal.

 

3.-       Dadas las características tan peculiares que le impone el legislador a la operadora de la CCSS y el fin tan exclusivo que persigue, y ante la falta de una norma expresa o implícita del ordenamiento jurídico, consideramos que la CCSS no está autoriza para participar como socia de una operadora existente y, consecuentemente, debe proceder a crear su propia operadora.

4.-       Para que la fusión sea posible se requiere conciliar la naturaleza jurídico-administrativa de la operadora de la CCSS con la entidad que emerja de la fusión. Si se logra que la nueva entidad refleje o exprese los elementos que exige el legislador a la operadora de la CCSS, el fenómeno sería posible. Si lo anterior no se logra plasmar, la fusión, desde la óptica legal, sería improcedente.

 

5.-       Al tratarse de dos supuestos diferentes los que regulan los artículos 11 y el inciso c) del 39 de la ley n.° 7983, no existe contradicción entre ellos.

 

De usted, con toda consideración,

 

 

 

 

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional