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Opinión Jurídica : 097 - del 20/08/1999
O.J. 097-99
San José, 20 de agosto de
1999
Señora
Odette Fonseca León
Directora Ejecutiva
Ministerio de Planificación
Nacional
Política Económica
S. D.
Estimada señora:
Por encargo y con la aprobación del señor
Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. DE-158-99 del
21 de junio de 1999, (recibido en este Despacho el 25 del mismo mes y año) por
medio del cual, solicita el criterio técnico jurídico acerca de varios aspectos
relacionados con las deudas originadas por errónea cancelación de rubros
salariales, expuestos de la siguiente forma:
"A) Como consecuencia de la cancelación pecuniaria de diversos conceptos derivados de la cesación de relaciones de servicio público, como por ejemplo, prestaciones legales - por motivos de Programas de Reducción Voluntaria de Puestos; o cuando servidores se acogen a regímenes de pensiones; o cuando autoridades jurisdiccionales así lo ordenan-, indemnizaciones -por motivos de supresión de plazas producto de procesos de reestructuraciones institucionales-, vacaciones proporcionales, aguinaldo proporcional, salario escolar proporcional, etc pueden suceder pagos practicados de manera errónea, tanto en perjuicio del servidor -pagos por montos inferiores a los que debidamente corresponden- como en detrimento de la Administración -pagos en demasía, duplicados, etc.-
B) Estos pagos erróneos pueden efectuarse con cargo a la Hacienda Pública, es decir con cargo a algún programa presupuestario de órgano o ente público, o bien con cargo a recursos donados por organismos internacionales, asignados y administrados por organizaciones no gubernamentales de cooperación estatal, dineros que de acuerdo con las condiciones de cooperación establecidas con la fuente financiera, normalmente adquieren la naturaleza de recursos públicos.
C) Cuando se detecta el error incurrido, ha transcurrido un tiempo considerable para iniciar las respectivas gestiones de recuperación.
D) Los pagos practicados de manera errónea por montos inferiores a los que debidamente corresponden, pueden originar por parte de los ex-funcionarios afectados reclamos administrativos ante órganos y entes públicos o bien gestiones de cobro ante organizaciones no gubernamentales, según sea la procedencia de los recursos utilizados para el pago respectivo.
E) Los pagos practicados de manera errónea por montos superiores a los que debidamente corresponden, pueden originar procedimientos administrativos por parte de órganos o entes públicos contra los ex -funcionarios o bien gestiones de cobro por parte de organizaciones no gubernamentales, según sea la procedencia de los recursos utilizados para el pago respectivo.
F) Puede suceder que las gestiones de cobro, tanto las desplazadas por ex -funcionarios como las practicadas por órganos y entes públicos o por organizaciones no gubernamentales, resulten infructuosas y deba recurrirse ante la vía jurisdiccional para resolver el conflicto".
Por
consecuencia, las preguntas surgidas son:
"1.- ¿Qué naturaleza jurídica poseen este tipo de deudas (laboral, administrativa o civil)?
2.- ¿Cuál es la vía jurisdiccional competente para conocer de los cobros respectivos, sean:
-los practicados por exfuncionarios ante órganos y entes públicos;
-los practicados por ex -funcionarios ante organizaciones no gubernamentales;
-los practicados por órganos y entes públicos ante ex -funcionarios;
-los practicados por organizaciones no gubernamentales ante ex -funcionarios públicos;
3.-¿Qué período o períodos prescriptivos deben considerarse al respecto?"(SIC)
En ese orden de exposición, se procederá a
responder las interrogantes formuladas en su Oficio, no sin antes acotar, que
por el carácter que tiene el mayor peso de los temas consultados, este Despacho
se encuentra inhibido en verter un criterio que resulte vinculante para la
Administración, tal y como lo establecen los artículos 1, 2, 3, inciso b) de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
En efecto, de acuerdo con el ordenamiento
constitucional y legal,(1) corresponde al Poder Judicial delimitar los campos
jurisdiccionales de los asuntos sometidos a su conocimiento; siendo que, esta
Procuraduría, únicamente se limitará, en el presente caso, a dar una simple
opinión jurídica, aprovechando, claro está, la experiencia que como Representante
legal del Estado, ha tenido en los litigios laborales-administrativos;
esbozando los criterios que hasta hoy a nivel judicial, han imperado al
respecto, a fin de que le sirvan en lo que aquí preocupa.
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NOTA
(1): Ver: Artículos 49 y 70 de la Constitución Política, 402 del Código de
Trabajo y 1,2,3,4,5 y 6 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
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I.- "¿Qué naturaleza jurídica poseen
este tipo de deudas (laboral, administrativa o civil)?"
Naturalmente, esas deudas por provenir
directamente de una relación de servicio habida entre la Administración Pública
y sus servidores, son de carácter salarial. En ese sentido, la Sala Segunda de
la Corte Suprema de Justicia, ha sido conteste con la autorizada doctrina y
legislación respectiva, en subrayar que:
"Conviene
analizar el concepto de prestaciones en orden a una acertada decisión de este
asunto venido en consulta. Dentro de una acepción legal amplia, se tiene como
uno de los elementos de las obligaciones jurídicas, el objeto de las mismas,
entendiéndose por éste aquello que el acreedor puede exigir del deudor, lo que
forma la materia del compromiso y que se designa con el nombre de prestación. En sentido estricto, en el campo del
Derecho Laboral, se ha denominado usualmente "prestaciones sociales"
a los extremos de indemnización sustitutiva del preaviso del despido, auxilio
de cesantía, pago de vacaciones, aguinaldo y otros análogos, como podrían ser
indemnizaciones a título de seguridad o previsión social, haciendo la
observación de que estas dos últimas instituciones forman parte del contenido
del Derecho de Trabajo, y dentro de la "Previsión Social" está lo
relacionado con los ahorros del trabajador..." (Vid. Resolución Número
24 de las 10:10 horas del 23 de marzo de 1988) (Lo resaltado en negrita no es
del texto original)
Dentro del contexto en que se encuentran las
denominadas prestaciones sociales, según se advierte de lo transcrito, esta
Procuraduría, mediante el Dictamen No. C-206-82 de 25 de agosto de 1982 indicó:
"...resulta
imposible negar que al concederse un sobresueldo éste se integra al sueldo y
que ambos forman o constituyen una unidad que representa el total del salario
del servidor. Desde este ángulo - y a manera de ejemplo- es preciso consignar
que si al trabajador se le despide con responsabilidad patronal el cálculo de
sus prestaciones legales debe ser hecho tomando en cuenta el sobresueldo
otorgado; igualmente éste ha de ser considerado para pagar sus vacaciones en el
caso de que no las disfrute; para el cálculo de las incapacidades debe también
incluirse el sobresueldo, lo mismo que para la determinación del aguinaldo.
Cuando el servidor termina su relación de servicio porque se jubila en la
fijación del monto de la pensión que le corresponde, el sobresueldo,
necesariamente ha de considerarse como parte del sueldo".
Lo anteriormente transcrito, en alguna
medida, es útil para ilustrar la concepción que siempre van a tener, dentro del
plano jurídico de las relaciones de trabajo, las sumas pagadas por prestaciones
legales a un funcionario; incluso, después de cesado del cargo que ocupaba en
el Sector Público.
De ahí que, la naturaleza de las deudas
provenientes del ligamen de servicio que el empleado tiene, o ha tenido con la
Administración Pública, será siempre de carácter laboral-administrativo, aún
cuando esos rubros, a través de actuaciones administrativas, son pagados en
forma errónea a aquél.
Lo anterior, por la sencilla razón de que
todos los derechos y obligaciones se circunscriben, jurídicamente, dentro de la
relación estatutaria, habida entre el servidor y el Aparato Estatal, y no de
otra clase legal; tal y como se comprenderá, en forma clara, conforme se
desarrollan los siguientes temas de estudio.
II.-" ¿Cuál es la vía jurisdiccional
competente para conocer de los cobros respectivos, sean: -los practicados por
exfuncionarios ante órganos y entes públicos; -los practicados por ex
-funcionarios ante organizaciones no gubernamentales; -los practicados por
órganos y entes públicos ante ex -funcionarios; -los practicados por
organizaciones no gubernamentales ante ex -funcionarios públicos?"
1.-Respecto del primer punto, hay que manifestar,
bajo la advertencia indicada al inicio de este trabajo, que la jurisdicción
competente para conocer un reclamo planteado por un ex -funcionario sobre
eventuales sumas adeudadas por salarios o prestaciones sociales, dependerá
mucho, del enfoque jurídico en que lo haga. Es decir, pese el carácter laboral
que tienen esos rubros, es el accionante, en principio, quien dirigirá la
jurisdicción que toca conocer su pretensión, tal y como lo disponen los
numerales 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
y 402 del Código de Trabajo, que a la letra y en lo conducente, dicen:
"Artículo 1.-1. Por la presente ley se regula la jurisdicción contencioso-administrativa establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, encargada de conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con la legalidad de los actos y disposiciones de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo. "
(2...,3...,4...)"
"Artículo
402.- Los Juzgados de Trabajo
conocerán en primera instancia, dentro de sus respectivas jurisdicciones: a) De
todas las diferencias o conflictos individuales o colectivos de carácter
jurídico que surjan entre patronos y trabajadores, sólo entre aquellos o sólo
entre éstos, derivados de la aplicación
del presente Código, del contrato de trabajo de hechos íntimamente relacionados
con él siempre que por la cuantía no fueren de conocimiento de los Alcaldes.
"(b...c...d...e...f...g)"
(Los
resaltados en negrita, en ambos textos no son del original)
Es decir, si las pretensiones del accionante
son puramente laborales, serán los Tribunales de Trabajo los competentes para
conocer de ellas. Por el contrario, si las reclamaciones, aún cuando tratan de
aspectos salariales, se dirigen, primeramente, a cuestionar la legalidad de las
actuaciones en que la Administración se apoyó para el otorgamiento de algunos
rubros económicos, serán los Tribunales Contencioso-Administrativos los
llamados a conocer de tales peticiones.
El razonamiento expuesto, tiene cabida con
la actual jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la
cual ha sido abundante en ese sentido. Así, mediante la Resolución No. 102-C-98
de las 14:00 horas del 10 de junio de 1998, ese Órgano Judicial señaló:
"IV.-
Es importante destacar que algunas resoluciones de la Sala Constitucional
contienen comentarios relativos al tema de la competencia de los Tribunales de
lo Contencioso Administrativo para conocer sobre controversias suscitadas en la
relación de empleo de servidores públicos. Así, por ejemplo, en la resolución
de 17:00 horas del 21 de setiembre de 1990, refiriéndose a las vías mediante
las cuales los servidores públicos pueden reclamar sus derechos provenientes de
la relación de empleo, dicha Sala dijo: "...vías las cuales, valga
señalarlo, a juicio de la Sala son normalmente las contenciosas
administrativas, dada la naturaleza jurídico - administrativa de la relación de
servicio de los funcionarios y empleados públicos , y sin perjuicio de que en
homenaje a una tradición costarricense no dañina, ni, por tanto
inconstitucional, puedan ser también las laborales comunes, cuando tengan por
objeto únicamente pretensiones fundadas en la legislación de trabajo." Y
en resolución No. 1696-92, de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992 dicha
Sala dijo: " XI.- En la opinión de la Sala, los artículos 191 y 192 de la
Constitución Política, fundamentan la existencia, de principios de un régimen
de empleo público regido por el Derecho Público, dentro del Sector Público,
como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente que
recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este
régimen de empleo público, implica, necesariamente, consecuencias derivadas de
la naturaleza de esa relación con principios generales propios, ya no solamente
contrapuestos a éstos...existe un mandato y no simple recomendación para aplicar
a esa relación de empleo entre la Administración Pública y sus servidores,
criterios propios o especiales. V.- Consiguientemente con lo antes expuesto,
por corresponder el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción
contencioso administrativa, procede a revocar la resolución consultada, y
declarar que el conocimiento de este proceso corresponde al Juzgado de lo
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda."(Ordinario Laboral de
W.F.C. contra el Estado)
En la misma línea del pensamiento transcrito,
esa Sala, por Resolución No. 55 de las 15:25 horas del 5 de abril de 1995,
explicó con meridiana claridad, que de acuerdo con la naturaleza de las
pretensiones dependerá así, el ámbito jurisdiccional que corresponde su
conocimiento, subrayando, en lo que interesa, que:
"En
esta causa, la diferencia o conflicto entre patrono y trabajadores no proviene
de la aplicación de un instituto laboral como sería el despido, el cual como
tal se combata – sino administrativo y al impugnarse el respectivo acto, desde
la óptica administrativa, el conflicto queda al margen de la jurisdicción
laboral. Ya se dijo que corresponderá a éste, si se adujera, no la nulidad del
acto, sino la responsabilidad patronal proveniente de ese acto, generándose así
el derecho del trabajador al pago de las indemnizaciones respectivas, cuyo
reconocimiento se pida. Ha de observarse, en fin, que, según la naturaleza
determinada por los hechos aducidos y pretensiones esgrimidas en autos, el caso
encaja dentro de la prescripción del artículo 86 inciso 1 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, que señala la materia de conocimiento del Juez Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda." (Proceso ordinario laboral de R.A.Q
contra El Estado).
También, en la Resolución No. 168 de las
14:50 horas del 16 de agosto de 1995, ese Órgano Jurisdiccional Superior
estableció:
"La
intervención del Estado como parte del presente asunto, lo es por su relación
laboral con el actor, que pretende se le condene al pago de ¢150.515.60 por
diferencias salariales por concepto de carrera profesional y ambas costas de
esta acción, extremos de naturaleza eminentemente laboral, pues no se solicita la nulidad de ningún acto administrativo ni
reinstalación, por lo que el proceso es del conocimiento del Juzgado de
Trabajo de San José que por turno corresponda (artículo 4, inciso a), de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa y resolución de
esta Sala Nº 253 de las 14:12 hrs. del 21 de diciembre de 1994)". (Lo
resaltado no es del original).
En suma, de acuerdo con la forma de
plantearse una determinada demanda, se determinaría la jurisdicción competente
para conocerla; que, en todo caso , por virtud del
artículo 472 del Código de Trabajo, el demandado, en su oportunidad procesal,
deberá estar presto para oponer la "excepción de incompetencia por razón
de la materia". De lo contrario, estaría consintiendo el conocimiento de
un asunto ante un determinado despacho judicial. De ahí, el origen de la
precitada jurisprudencia.
Pese lo explicado, es importante informar a
usted, que el tema de la competencia para conocer pretensiones de un
funcionario o ex funcionario, derivadas de una relación de servicio con la
Administración Pública, ha sido, siempre, muy discutible y de variado criterio.
Así, valga transcribir un estudio pormenorizado de un ex -juez superior de
Trabajo, que deja entrever la apuntada circunstancia, y que no cabe la menor
duda, es de gran utilidad para el presente análisis.
"Desde hace muchos años, ha existido en
nuestro país un tema muy polémico a nivel jurisprudencial por los diversos y
cambiantes criterios que han sostenido las Salas de Casación encargadas de
conocer las materias laboral y contencioso-administrativa. El tema en
cuestión, es el referido a los conflictos de competencia que se suscitan entre
los órganos de primera instancia de ambas jurisdicciones cuando el servidor
público acciona contra la Administración como consecuencia de un despido - o
cualquier situación conflictiva derivada de la relación de trabajo- y en la
demanda se formula como pretensión principal la nulidad del acto
administrativo. Hay casos, en que se solicita también la reinstalación o
readmisión al puesto de trabajo junto con el pago de los salarios dejados de
percibir (denominados salarios caídos).
Tanto
la Sala Primera como la Sala Segunda de la Corte desde hace más de diez años
han sido los órganos jurisdiccionales encargados de resolver en última
instancia los mencionados conflictos. Este trabajo se ocupa del estudio de los
diversos y variables pronunciamientos que al respecto han emanado de dichos
tribunales.
Se
intenta describir y analizar la fundamentación jurídica que ha servido de
sustento para la multiplicidad de resoluciones de las cuales se pueden esbozar
básicamente dos criterios contrapuestos: uno laboralista y otro
administrativista. El primero, se inclina por otorgar la competencia a los
tribunales de trabajo; y el segundo, sosteniendo una posición contraria,
procura que sea la jurisdicción contencioso-administrativa la depositaria de la
competencia para conocer de dichos procesos. "(...)"
Partiendo
del fundamento anterior, bien puede afirmarse que hasta el momento no se ha
producido una uniformidad de criterios reiterados que defina en forma clara y
contundente el tema de estudio, de ahí que resulte imposible referirse de una
sola jurisprudencia de Casación en los términos descritos anteriormente.
Hasta el momento no se ha llegado a
consolidar una tesis que posibilite encontrar una doctrina jurisprudencial que
genere la necesaria seguridad jurídica. A finales del año pasado, la Sala
Primera modificó el criterio que durante bastante tiempo había mantenido. Por
otra parte, la Sala Segunda en los meses de agosto y octubre de 1990, dictó dos
resoluciones que mantienen en plena vigencia la confusión sobre este polémico
tema." (Lo resaltado
en negrita no es del original) (2)
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NOTA
(2): "Los conflictos de competencia laborales y administrativos en la
casación costarricense" Vega Robert (ROLANDO), publicado en
"Cuadernos de Jurisprudencia No. 7.
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2.-
Pregunta usted en este aparte "¿Cuál
jurisdicción correspondería conocer de los cobros practicados por ex
-funcionarios ante organizaciones no gubernamentales?" "¿Qué período
o períodos prescriptivos deben considerarse al respecto?"
Sobre el particular, hay que responder en
los mismos términos del acápite que antecede, toda vez que, si bien algunos
dineros utilizados para el pago de las prestaciones legales por motivos de
Programas de Reducción Voluntaria de puestos o reestructuraciones
institucionales u otros, provienen de organismos no gubernamentales, por
razones actuales que no vienen del caso analizar aquí, es de tener muy en
cuenta, que los derechos y obligaciones de un funcionario público derivan, constitucionalmente, siempre, de la
relación estatutaria habida entre él y la Administración Pública, de
conformidad con los artículos 185, 191 y 192 de la Carta Política. En el
supuesto presente, no importa el origen de los fondos que el Patrono- Estado ha
utilizado para el cumplimiento del pago de los salarios de los servidores, si
las obligaciones y derechos adquiridos por ambas partes continúan circunscritas
dentro del ordenamiento estatal de cita.
Valga hacer un paréntesis, pues dicha
tesitura es concordante, de alguna forma, con lo que reiteradamente ha dicho la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al subrayar que:
"...La
transferencia de "(...)" a la Fundación de Cooperación Estatal (FUCE)
, para el pago de incentivos a funcionarios públicos por concepto de movilidad
laboral y reestructuraciones, así como gastos asociados con el cierre de
instituciones públicas, reentrenamiento a funcionarios y gastos de divulgación
y promoción, es un caso de traslado de fondos públicos a un ente privado para
que este último satisfaga obligaciones del propio Estado que se originan en las
relaciones ordinarias de empleo que éste mantiene con algunos de sus
funcionarios, o atienda otros rubros que regularmente es el propio Estado el
que debe atender y pagar de manera directa. La disposición implica sustituir
el régimen de pago de obligaciones públicas determinadas, singulares y
concretas, previsto en la Constitución Política, que atribuye esa competencia a
la Tesorería Nacional, por otro diverso y especial que configura un supuesto excepcional
no autorizado por ese texto fundamental.
En
efecto, dispone la Constitución en su artículo 185: "(...)"
Por la
similitud que tiene con el presente caso, no está demás recordar que en un caso anterior, en que se pretendía autorizar a la
Dirección Nacional de Hidrocarburos para girar directamente los dineros
captados en virtud de la actividad de explotación de los recursos naturales hidrocarburados, este tribunal dijo: "(...)"
En
razón de que en el caso que ahora se consulta la transferencia de fondos se
hace a un ente privado para atender gastos del propio Estado, la hipótesis quizá es más grave que la que
el Tribunal examinó en la resolución últimamente citada. De cualquier modo, la
Sala estima que es inconstitucional (por vulnerar el artículo 185 transcrito)
la transferencia de fondos que se autoriza para FUCE." (Vid. Voto No.
5399-95 de 15:54 horas del 3 de octubre de 1995) (Lo resaltado no es del texto
original)
Por consiguiente, los argumentos arriba
esbozados sobre la jurisdicción que compete el conocimiento de los cobros
practicados por ex funcionarios ante órganos y entes públicos son los propios
para los que (dice usted) reclaman los pagos hechos por organizaciones no
gubernamentales. En otras palabras, ese personal debe reclamar a la Institución
para la cual prestó sus servicios, lo mal cancelado en sus prestaciones legales
(ordenadas a través de un acto administrativo); agotando, previamente, la vía
administrativa, de acuerdo con la legislación correspondiente (3), a fin de
tener expedita la vía judicial en el eventual caso de plantear la demanda
correspondiente.
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NOTA
(3): Vid. Artículos 402 , inciso a) párrafo Segundo
del Código de Trabajo, y 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso- Administrativa.
---
En cuanto el plazo legal que tienen los ex
-funcionarios para reclamar salarios dejados de percibir, dependerá, entonces,
en cuál vía jurisdiccional se ventilará su demanda. En el caso de la
jurisdicción laboral, la persona deberá atenerse a lo previsto en el artículo
602 del Código de Trabajo, sea, seis meses después de la fecha de la cesación
de su puesto. Esa disposición reza:
"Salvo disposición especial en
contrario, todos los derechos y acciones
provenientes de contratos de trabajo prescribirán en el término de seis meses,
contados desde la fecha de extinción de dichos contratos." (Lo
resaltado en negrita no es del texto original)
En ese sentido, resulta de utilidad citar el
Voto No. 5969-93 de las quince horas con veintiún minutos del dieciséis de
noviembre de mil novecientos noventa y tres, que en lo conducente señala:
"Se declara con lugar la acción y en
consecuencia se anulan por inconstitucionales el párrafo último del artículo 27
del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(Decreto número 19623-TSS publicado en "La Gaceta" número 93 del 17
de mayo de 1990), en cuanto establece la prescripción del derecho a las
vacaciones por remisión al artículo 607 del Código de Trabajo, el cual también se anula por inconstitucional en cuanto
se aplique a los derechos de los trabajadores únicamente, debiendo entenderse
que para éstos todos sus derechos laborales prescriben en los términos del
artículo
Si la demanda se encauza dentro de la
jurisdicción contencioso- administrativa, el exfuncionario tendría el plazo de
prescripción que prevé el artículo 198 de la Ley General de la Administración
Pública, que en lo atinente reza:
"El derecho de reclamar la
indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir
del hecho que motiva la responsabilidad." "(...)"
Lo anterior se infiere, en sentido
contrario, de lo expuesto por este Despacho en el Dictamen No.C-124-97 de 8 de
julio de 1997 que, en lo que interesa, señaló:
Obviamente dicha responsabilidad se
traduce en la obligación del funcionario de repetir lo pagado; obligación que
se declarará luego de instruir el debido procedimiento administrativo -aún en
este ámbito rige la garantía constitucional correspondiente-. El que concluirá
con la emisión del título ejecutivo a que hace referencia el párrafo tercero
del mismo numeral de la Ley General. Habiendo establecido lo anterior, deviene
claro cuál es el término a que estaría sujeto la Administración para reclamar:
en conformidad con el artículo 198 de la Ley General también es de cuatro años,
pero en este caso se trata de un plazo de prescripción."
O bien, desde la óptica de la figura de la
caducidad, el artículo el artículo 175 de la citada Ley General dispone que:
" Caducará en cuatro años la potestad del administrado para impugnar el acto
absolutamente nulo en la vía administrativa y jurisdiccional, sin que se
apliquen al respecto los plazos normales de caducidad.
3.- ¿ Cuál es la
vía jurisdiccional para conocer de los cobros practicados por órganos y entes
públicos ante ex -funcionarios? ¿Qué período o períodos prescriptivos deben
considerarse al respecto?
Para las respuestas de estas preguntas, es
pertinente, en primer lugar, recurrir lo que esta Procuraduría General de la
República ha reiteradamente analizado acerca del procedimiento previo a cobrar
a un funcionario sumas pagadas de más, así como el término legal que la
Administración tiene para esos efectos.
Efectivamente, a través del Dictamen
C-250-97 de 24 de diciembre de 1997, este Órgano Consultivo de la
Administración Pública, dedicó amplio estudio respecto de los aludidos puntos,
con fundamento en los criterios de la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia, indicando que:
"En
aras de evitar procedimientos inadecuados, se procederá a reiterar los
criterios que esta Procuraduría ha
venido exponiendo sobre la forma que tiene la Administración para recuperar
sumas pagadas inadecuadamente. En primer lugar se
ha hecho referencia al desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional
sobre el tema de la intangibilidad de los actos administrativos. Dicha Sala ha sido muy clara en definir que
siempre que la Administración ha emitido un acto declaratorio de derechos -acto
que puede estar plasmado en una acción de personal- la Administración no puede
desconocer los efectos que ese acto genera sin que previamente se hubiesen
seguido los procedimientos establecidos en los numerales 155 o 173 de la Ley
General de la Administración Pública, o bien lo dispuesto en los numerales 10 y
35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. El
procedimiento previsto en el artículo 155 será el aplicable cuando la
Administración por razones de conveniencia , mérito y oportunidad, y siempre
que exista una grave divergencia entre los efectos del acto y el interés
público, decide revocar un acto declaratorio de derechos (debe solicitar el
dictamen de la Contraloría General de la República y contener pronunciamiento
expreso en cuanto a los daños y perjuicios producidos) Nótese que este
procedimiento es aplicable siempre que se esté en presencia de un acto dictado
conforme al ordenamiento jurídico.(...) Si
por el contrario, el acto contiene vicios que pueden producir la nulidad
absoluta o relativa de éste, la Administración debe declarar la lesividad del
acto y enviar el expediente a la Procuraduría General de la República ( si es
de los órganos que representa la Institución), a efecto de que se establezca el
correspondiente proceso de lesividad ante los Tribunales Contencioso
Administrativos. (...) En el supuesto de que la nulidad sea, además de
absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse en vía administrativa la
nulidad, siempre que se siga lo que al efecto dispone el numeral 173 ya citado,
y habiéndose realizado el respectivo procedimiento ordinario administrativo.
La Sala Constitucional ha precisado
también que lo anterior resulta aplicable a aquellos actos derivados de una
relación de servicio. Ejemplo de tales manifestaciones se encuentran, entre
otras, en los siguientes Votos:
"(...)
"SEGUNDO. Así las cosas, desde un punto de vista de protección del derecho
a la justicia en sede administrativa (artículo 41 constitucional), el tema que
nos ocupa es la prohibición a la administración de anular (por sí y ante sí)
actos declaratorios de derechos. Aquí no se prejuzga sobre la mera legalidad de
la denominada prohibición que en su momento fuera concedida a la demandante,
pero se debe anular la decisión de retirársela, pues no ocurrió la
administración a los procedimientos establecidos en la Ley General de la
Administración Pública para la declaración de nulidad de los actos
declaratorios de derechos (artículo 173 y concordantes de la Ley General de la
Administración Pública)" (Voto No. 5885-95 de 27 de octubre de 1995)
"II.-
Con la emisión de la acción de personal que obra a folio 21 se reconoció un
derecho del recurrente que no podía ser revocado unilateralmente, sino en los
términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con
lo cual se violó su derecho al debido proceso y el principio de intangibilidad
de los actos propios de la Administración." (Voto No. 440-95 de 29 de
enero de 1995)
"I.-
Ya esta Sala Constitucional se ha pronunciado en casos similares, declarando
con lugar los recursos, declarando que desde que la solicitud del servidor es
aceptada, adquiere un derecho subjetivo al régimen de excepción, puesto que no
otra es la intención que se deriva de los alcances del artículo 25 de la Ley de
Equilibrio Financiero del Sector Público y tomando en cuenta que la plaza del
servidor será eliminada del presupuesto. La aceptación de la solicitud del
recurrente firmada por el Oficial Mayor del Ministerio, es un acto declarativo
del derecho y para revocarlo se requiere de la utilización del proceso de
lesividad o de anulación del acto administrativo según el procedimiento
establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,
según corresponda" (Voto No. 4685-95 de 23 de agosto de 1995. En el mismo
sentido Voto No. 4687-95 de 23 de agosto de 1995)
Entonces si por diversas circunstancias,
la Administración ha emitido actos que generaron un derecho económico a un
servidor suyo, pero los mismos se encuentran viciados, puede:
1.- Declarar la lesividad cuando la
nulidad sea relativa o absoluta, y dentro de ese proceso, además de discutir la
nulidad del acto, solicitar el pago de las sumas pagadas indebidamente, o;
2.- Declarar la nulidad absoluta, evidente
y manifiesta (si reúne estas características) y, posteriormente, determinar si
existen sumas adeudadas (mediante el procedimiento administrativo ordinario).
Si se emite un acto en el que se determina la existencia de las sumas que el
funcionario adeuda, puede proceder a emitir la respectiva certificación - si es
de la Administración-y enviarla a esta Procuraduría para su cobro en vía
judicial.
Finalmente, debe hacerse la observación que, tanto en los supuestos de
los numerales 155 y 173 de la Ley General, como en el caso de la lesividad, el
plazo de caducidad con que cuenta la Administración para realizar la respectiva
declaratoria es de cuatro años a partir de la emisión del acto que se revoca o
anula. Una vez transcurrido dicho término no se puede anular o revocar ningún
acto administrativo." (Pronunciamiento C-037-97 de 6 de marzo de 1997)
Ahora bien, si la situación se encuentra dentro de los supuestos
previstos por los numerales 155 y 173 de la Ley General de la Administración
Pública, de previo a anular o revocar el acto de la Administración debe seguir
el debido proceso regulado en los numerales 308 y siguientes de ese mismo
cuerpo normativo. La Sala Constitucional se ha manifestado en ese sentido:
" II.- (...) De ese modo, estamos
ante un acto declarativo de derechos que no podía cercenarse por acto propio de
la administración sin seguir las garantías que a favor de los administrados que
se encuentren ante ese tipo de situación, establece la Constitución Política y
desarrolla la Ley General de la Administración Pública. La Constitución en su
artículo 34 tutela los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas
consolidadas, en el numeral 39 establece el principio del debido proceso,
derechos que en el campo concreto de la Administración Pública desarrolla la
Ley General mediante los artículos 155, 173, 308 inciso a) y la Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso Administrativo en el 35. Del análisis
sistemático de este conjunto de normas y principios, ha señalado en ocasiones
anteriores la Sala (ver entre otras las sentencias 2754-93 y 3287-93 ) que en
virtud del principio de los actos propios, que tiene rango constitucional , no
puede la Administración en vía administrativa eliminar los actos que declaren
derechos a favor del administrado, salvo las excepciones de los artículos 155 y
173 supracitados y mediante el procedimiento que para
ello expresamente señala la Ley General (308 y siguientes) y en caso de no
encontrarse ante esas excepciones, debe acudir al juez de lo contencioso, para
que sea en esa vía que el acto declarado lesivo anteriormente se anule."
(Voto No. 1132-94) Existen también múltiples pronunciamientos de la
Procuraduría General de la República en los cuales se establece no sólo la
obligación de la Administración de que, previo a declarar una nulidad absoluta,
evidente y manifiesta de un acto administrativo, debe seguir el procedimiento
administrativo ordinario (regulado en los artículos 308, siguientes y
concordantes de la Ley General de la Administración Pública), concediéndole, de
esta forma, amplia participación al administrado o administrados que deriven
derechos subjetivos del acto que se pretende anular, sino también, en muchos
casos, se precisan aspectos importantes de ese procedimiento. Debe indicarse también, que en tratándose
del Poder Ejecutivo, la declaratoria de nulidad le corresponde declararla al
Consejo de Gobierno, previo trámite del procedimiento ordinario, en cuyo órgano
director debe, necesariamente figurar el Secretario del Consejo de Gobierno
(artículos 33 c) en relación con el 173, ambos de la Ley General de la
Administración Pública). De esta forma, de previo a que la Administración pueda
proceder al cobro de dineros pagados de más, no importando si por concepto de
salario base, aumentos anuales, carrera profesional, viáticos, etc. , primero
debe anular, mediante los procedimientos ya citados, el acto administrativo en
virtud del cual se procedió a reconocer equivocadamente el rubro respectivo,
para lo cual cuenta con un plazo de caducidad de cuatro años, de conformidad
con los artículos 173 y 175 de la Ley General de la Administración
Pública.(...)"
Del Pronunciamiento de cita, se desprende
con determinante precisión que, previo a revocar un acto administrativo, por
virtud del cual, se han generado derechos subjetivos o económicos de cualquier
clase a favor del administrado, la Administración deberá, en todos los casos,
cumplir con el procedimiento que establecen los artículos 308, siguientes y
concordantes de la Ley General de la Administración Pública, garantizándole de
esa forma, el derecho constitucional del debido proceso y el derecho a la
defensa.
Una vez cumplido con ese especial trámite,
el Estado tendrá dos vías legales, (según sea la circunstancia) para recuperar
los dineros que fueron pagados en exceso al servidor o ex -funcionario,
claramente expuestos en el Dictamen de mención, a saber:
"1.-
Declarar la lesividad cuando la nulidad sea relativa o absoluta, y dentro de
ese proceso, además de discutir la nulidad del acto, solicitar el pago de las
sumas pagadas indebidamente, o;
2.-
Declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (si reúne estas
características) y, posteriormente, determinar si existen sumas adeudadas
(mediante el procedimiento administrativo ordinario). Si se emite un acto en el
que se determina la existencia de las sumas que el funcionario adeuda, puede
proceder a emitir la respectiva certificación - si es de la Administración-y
enviarla a esta Procuraduría para su cobro en vía judicial.
En ese mismo orden, este Despacho señaló en
el Dictamen No. C-124-97 de 08 de julio de 1997, lo siguiente:
"
Como se observa, la Administración debe acudir a un juez u observar lo
establecido en el numeral 173 de la Ley General –que supone el desarrollo de un
procedimiento administrativo ordinario y previo y la intervención dictaminadora
de la Procuraduría o Contraloría -para poder dejar sin efecto aquellos de sus
actos administrativos que hayan declarado derechos subjetivos.
Dicho principio es aplicable en esta
materia, de suerte que le está prohibido a la Administración gestionar cobro
alguno hasta tanto haya logrado -por una u otra vía- la anulación del acto que
fundamenta los supuestos pagos excesivos."
Queda también claro de todo lo transcrito,
en esta Sección que, por virtud de los artículos 173 inciso 4) de la Ley
General de la Administración Pública y 35 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la
Administración Pública cuenta con cuatro años para declarar la nulidad de un
acto administrativo, por el cual, se ha sobrepagado, en forma errónea, a un
ex -funcionario sus prestaciones legales, plazo que se computa a partir de la
fecha en que se haga la declaratoria correspondiente, y en ese ámbito, plantear
las acciones respectivas, ante la vía jurisdiccional contencioso-
administrativa supracitados.
4.-¿ Cuál es la
vía jurisdiccional para conocer de los cobros practicados por organizaciones no
gubernamentales ante ex –funcionarios públicos?
Antes de dar respuesta a esta pregunta, es
necesario, primeramente, recordar lo apuntado en la Sección 2, en relación con
las obligaciones y derechos derivados de una relación estatutaria entre el
funcionario y la Administración Pública, por virtud de las cuales, todas las
actuaciones dentro de ese contexto, se regirán por el principio de legalidad,
al tenor de lo dispuesto por los artículos 11 de la Carta Política y 11 de la
Ley General de la Administración Pública.
De manera que, dentro de ese contexto, no
puede apartase ninguna de las partes, del ordenamiento público que les rige su
relación; y menos, actuar al margen de las obligaciones adquiridas, cuando por un error de la Administración, se
trate de cobrar al empleado sumas salariales pagadas en demasía, a través de
presupuestos jurídicos extraños al Régimen de Empleo Público, como
equivocadamente, lo analiza la Asesoría Jurídica del Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica al subrayar que: "En relación
con deudas ocasionadas por sumas canceladas por montos superiores a los que
debidamente corresponden, en perjuicio de la Hacienda Pública o de recursos
administrados por organizaciones no gubernamentales de cooperación estatal, es
de considerar que los cobros y eventuales pagos de esas deudas nunca tendrán la connotación de dineros
aplicados por concepto de prestaciones legales o indemnizaciones laborales,
pues tienen sus orígenes y consecuencias en el concepto general de "pago en demasía" o "pago en exceso", que origina el
instituto jurídico del "pago
indebido" y el derecho a "repetir
lo pagado demás", que fundamentalmente contemplan la doctrina y
legislación civil, y adicionalmente la doctrina y legislación mercantil, por
ser situaciones que normalmente suceden en esos ámbitos. Es por ello que se
considera que son aplicables a tales cobros los principios, normas (artículo
803 del Código Civil) , jurisdicciones y particularmente los efectos prescriptivos
que dispone la legislación civil, aunque tratándose de acciones gestionadas por
órganos y entes públicos, debe recurrirse a las especiales regulaciones que
establece la legislación administrativa
(artículos 130.2 y 157 de la Ley General de la Administración Pública) y a la
jurisdicción que compete a la vía
contenciosa administrativa."
Desde la perspectiva jurídica expuesta, hay
que indicar que, pese la sana intención de la Administración, para que por
organismos no gubernamentales(4), realice, en forma rápida y justa, el efectivo
y rápido pago de las prestaciones legales a sus funcionarios, con ocasión de
los Programas de Reducción Voluntaria de Puestos o reestructuración de Puestos,
ello, en nada viene a mermar la legitimación patronal que tiene, dentro del
cuadro constitucional y legal de las obligaciones y derechos, a fin de conminar
al funcionario o ex -funcionario a devolver lo pagado, en forma errónea, por
concepto de indemnizaciones legales; recurriendo, claro está, al citado
procedimiento administrativo de la referida Ley General de la Administración
Pública, detallado arriba, con criterios técnicos-jurídicos de esta
Procuraduría. En esa línea de dirección es conteste la jurisprudencia de los
Tribunales de Trabajo, cuando en supuestos similares al de análisis en este
Acápite señaló, en lo que aquí interesa que:
"...Cabe
recordar que el ordenamiento jurídico positivo, en los artículos 1,3,11,17, 364
y 365, amén del numeral 228, todos de la Ley General de la Administración
Pública, y los principios que los informan, en su relación con los artículos 76
y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
, estatuye el deber ineludible de los
entes públicos, en general, de proceder a pagar obligaciones como las que
aquí nos ocupan, por corresponder a actos administrativos firmes, definitivos y
ejecutorios, que confirman un derecho de crédito del servidor, por prestaciones
laborales, en forma inmediata "si hubiere presupuesto" y, de no ser
así, "se iniciará la tramitación respectiva dentro de los tres meses
siguientes..."
---
NOTA
(4): Este Despacho se abstendrá de analizar en este pronunciamiento, los
"organismos no gubernamentales" que, han colaborado con el pago de
las prestaciones laborales en los Programas de Movilidad Voluntaria de Puestos
en la Administración Pública, ya que no es, en sí, el objeto de su consulta.
---
De manera que, todo pago por concepto de
salarios que se le hace a un funcionario o ex -funcionario público, se realiza,
naturalmente, a través de un acto jurídico (que podría ser una "acción de
personal " o una resolución administrativa). Si hubo un mal pago, el
origen de ello deriva de ese acto propio de la Administración Pública, lo que,
indudablemente, de esa misma forma, deberá corregir la apuntada irregularidad.
Para eso -se repite- deben cumplirse con las etapas procedimentales
administrativas mencionadas.
En suma, una vez cumplido con el debido
proceso en vía administrativa (procedimiento de rigor constitucional y legal)
es el Estado quien toca recurrir, según sea el caso, a la jurisdicción
Contencioso-Administrativa para recuperar lo pagado en demasía por prestaciones
sociales, a un servidor o ex -servidor público, ya que la relación habida entre
él y la Administración se origina de los mandatos que contienen los artículos
191 y 192 de la Constitución Política donde rigen principios propios y hasta
contrapuestos con otros regímenes legales.(5)
---
NOTA (5): Ver, Voto
Constitucional No. 1696-92 de 23 de junio de 1992.
---
En la forma expuesta, quedan contestadas sus
interrogantes.
De
usted, con toda consideración,
Licda. Luz Marina Gutiérrez
Porras
PROCURADORA ADJUNTA
Licda Alejandra Solano Cabalceta
ASISTENTE
OJ-097-99
SALARIO. PRESTACIONES SOCIALES DE MÁS. RECUPERACIÓN DE PAGO
La Directora Ejecutiva del Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica, a través del Oficio No. DE-158-99
de 21 de junio del año en curso, consulta: "1.- Qué naturaleza jurídica
poseen este tipo de deudas (laboral-administrativa o civil) 2.- Cuál es la vía
jurisdiccional competente para conocer de los cobros respectivos, sea: a) los
practicados por exfuncionarios ante órganos y entes públicos b) los practicados
por exfuncionarios ante organizaciones no gubernamentales c) los practicados
por órganos y entes públicos ante exfuncionarios d) los practicados por
organizaciones no gubernamentales
3)
¿Qué período o períodos prescriptivos deben considerarse al respecto.?"
Después de acotar este Despacho que, en virtud de los artículos 1, 2,3 inciso
b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se encuentra
inhibido a verter un criterio que resulte vinculante para la Administración,
pues compete, más bien, al Poder Judicial delimitar los campos jurisdiccionales
de los asuntos sometidos a nuestro conocimiento, las Licenciadas Luz Marina
Gutiérrez Porras, Procuradora Adjunta y Alejandra Solano Cabalceta
responden las anteriores preguntas como simples opiniones jurídicas, así:
a) Las
deudas provenientes del ligamen que el empleado público tiene, o ha tenido con
la Administración Pública será siempre de carácter laboral- administrativo, aún
cuando esos rubros, a través de actuaciones administrativas, son pagados en
forma errónea.
b) La
jurisdicción competente para conocer un reclamo planteado por un exfuncionario
sobre eventuales sumas adeudadas por salarios o prestaciones sociales,
dependerá mucho, del enfoque jurídico en que lo haga, de conformidad con los
arts. 1.1. de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa
y 402 inciso a) párrafo segundo del Código de Trabajo.
c) La
jurisdicción que compete para los cobros practicados por exfuncionarios ante
órganos y entes públicos no gubernamentales son las mismas esbozadas en el
punto anterior. Tanto en el supuesto del inciso b) como el de este punto, el
plazo legal que tienen los exfuncionarios para reclamar salarios dejados de
percibir, dependerá, entonces, en cuál vía jurisdiccional se ventila su
demanda. En el caso de la jurisdicción laboral, la persona deberá atenerse a lo
previsto en el art. 602 del Código de Trabajo. Si la demanda se encauza dentro
de la jurisdicción contencioso-administrativa, el exfuncionario tendría el plazo
de prescripción del artículo 198 de la Ley General de la Administración
Pública. O bien, desde la óptica de la caducidad, tendría el plazo señalado en
el artículo 175 ibid.
d) La
vía jurisdiccional para conocer de los cobros practicados por órganos y entes
públicos ante exfuncionarios, debe la Administración remitirse a la
jurisprudencia que al respecto este Despacho ha vertido reiteradamente, entre
otros, el Dictamen No. C-250-97 de 24 de diciembre de 1997, que en lo atinente
señala dos supuestos legales a seguir, previo otorgamiento del derecho al
debido proceso al exfuncionario:
"1.- Declarar la lesividad cuando la
nulidad sea relativa o absoluta, y dentro de ese proceso, además de discutir la
nulidad del acto, solicitar el pago de las sumas pagadas indebidamente, o;
2.-
Declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (si reúne estas
características) y, posteriormente, determinar si existen sumas adeudadas
(mediante el procedimiento administrativo ordinario). Si se emite un acto en el
que se determina la existencia de las sumas que el funcionario adeuda, puede
proceder a emitir la respectiva certificación - si es de la Administración-y
enviarla a esta Procuraduría para su cobro en vía judicial."
La Administración Pública cuenta con cuatro
años para declarar la nulidad de un acto administrativo por el cual se ha sobre
pagado, en forma errónea a un exfuncionario sus prestaciones legales. Todo lo
anterior, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública. e) La
vía jurisdiccional para conocer de los cobros practicados por organizaciones no
gubernamentales ante exfuncionarios públicos es la Contencioso-administrativa.