Dictamen : 169 - del 16/10/1996

C-169-96

16 de octubre de 1996

Señor

Lic. Víctor González Jiménez

Asesoría Jurídica

Instituto Costarricense de Acueductos

y Alcantarillados

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, me refiero a la solicitud planteada, según acuerdo de ese órgano N.º 96-251, adoptado en la sesión ordinaria N.º 96.056, de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y seis y oficio N.º AJ-CE-96-033, suscrito por el Lic. Víctor González Jiménez en su condición de Jefe de la Asesoría Jurídica.

OBJETO DEL DICTAMEN

De conformidad con el oficio N.º AJ-CE-96-033, se requiere el dictamen sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta en relación con el acto mediante el cual hizo el "...nombramiento de la señora xxx en el puesto de Oficinista 2 y el ascenso de la misma al puesto de Asistente en Administración 2."

Sin embargo, del expediente administrativo y según el acuerdo correspondiente de la Junta Directiva, lo que constituye objeto de examen es el acto administrativo mediante el cual se dio el ascenso antes indicado. Consecuentemente, el ámbito de este dictamen cubre únicamente dicho acto.

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

De conformidad con el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental, se tiene por acreditados los siguientes hechos:

PRIMERO. Mediante oficio N.º DOA-92-3764 de 16 de octubre de 1992, el Ing. Olman Chacón Garita, entonces Director de la División de Obras por Administración, solicitó a la Dirección de Recursos Humanos el ascenso de la señora xxx, específicamente en los siguientes términos:

"...ascender a asistente de administración dos, manteniéndola en la misma clave presupuestaria Nº12-03- 02-019"

SEGUNDO. Para dicha solicitud se adujo lo siguiente:

"La señora xxx desempeña labores asistenciales en la División a mi cargo. Algunas de sus funciones son las siguientes:

-Recopilación y proceso de información técnica y administrativa.

-Realización de estudios varios a solicitud de la Dirección.

-Análisis de información técnica administrativa de los Comités de Acueductos Rurales."

TERCERO. Mediante oficio Nº RS-93-286 de 30 de marzo de 1993, dirigido al Lic. Guillermo Sánchez Solís, entonces Jefe del Departamento de Servicios al Personal de la División de Recursos Humanos (hoy Proceso de Administración de Personal), la Licda. Sonia Murillo Hurtado, entonces Jefe de la Sección de Reclutamiento y Selección de Personal de dicho departamento, recomienda el ascenso de la señora xxx, del puesto de Oficinista 2 al de Asistente de Administración 2, en los siguientes términos:

"De conformidad con memorando N.º DOA-92-3364, se procede a realizar el siguiente análisis técnico:

-Nombre: xxx

-Cargo: asistente administrativa 2

-Clave: 20-02-01-0061 (191)

REQUISITOS:

En el Manual Descriptivo de Clases el N.º 206 es el correspondiente al puesto de asistente administrativa 2.

La señora xxx cuenta con los siguientes estudios realizados:

-Certificación del título de bachiller en Ciencias y Letras.

-Certificación de asistencia y aprovechamiento al Curso de profesor en Educación Física.

-Certificado de participación al ciclo de cursos sobre formación política.

-Certificación del curso de Administración Municipal, Etiqueta y Protocolo.

CONCLUSION:

De acuerdo con el Estudio Técnico y tomando en consideración la naturaleza del trabajo, lo específico de las funciones y la experiencia con que cuenta la servidora, se recomienda su ascenso al puesto de asistente de administración 2, clave Nº20-02-01

CUARTO. Según el Manual Descriptivo de Clases de la Institución, vigente desde antes del ascenso, los requisitos para aprobar el puesto de Asistente de Administración 2 son los siguientes;

"1º Segundo año aprobado de una carrera universitaria afín al puesto.

2º Experiencia en labores de asistente de administración uno.

3º Alguna experiencia en supervisión de personal.

4º Preparación equivalente."

QUINTO. La recomendación del ascenso se hace, no obstante que las condiciones de la señora xxx, que se consignan en forma expresa, evidentemente, no guardan conformidad con los requisitos del puesto para el cual se hace la recomendación, a los que se remite en el mismo "análisis técnico".

SEXTO. La recomendación se hace para que rija a partir del 15 de octubre de 1992.

SEPTIMO. La señora xxx fue ascendida al puesto de Asistente de Administración 2 mediante acción N.º 002606, del 15 de abril de 1993, con efecto retroactivo al 15 de octubre de 1992.

OCTAVO. La servidora xxx no acreditó que hubiera aprobado segundo año de alguna carrera universitaria "afín al puesto" al que fue ascendida.

NOVENO. La servidora xxx tampoco tenía al momento de su ascenso "experiencia en labores de asistente de administración uno", así como tampoco "experiencia en supervisión de personal".

DECIMO. La servidora xxx no acreditó tampoco tener "preparación equivalente al segundo año de una carrera universitaria afín al puesto".

DECIMO PRIMERO. La servidora xxx fue nombrada en el puesto de Asistente de Administración 2 y devenga el salario correspondiente a esa clase de puesto.

DECIMO SEGUNDO. La situación irregular de la señora xxx fue puesta en conocimiento de la División de Recursos Humanos, mediante el "estudio técnico del puesto", NºRS-94-905 de 8 de setiembre de 1994, remitido a dicha oficina por la Jefatura de la Sección de Reclutamiento y Selección de Personal, ambas oficinas del mismo reparto administrativo que solicita este dictamen.

DECIMO TERCERO. Mediante acuerdo tomado en sesión ordinaria N.º 96030 de 6 de mayo de 1996, la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ordenó la apertura del expediente administrativo en relación con el acto administrativo del ascenso de la señora xxx, realizado según acción de personal N.º 002606 confeccionada el 15 de abril de 1993, con efecto retroactivo al 15 de octubre de 1992.

DECIMO CUARTO. Mediante el mismo acuerdo, se nombró a la Licda. Ana Gómez Altamirano como "Órgano Director del Procedimiento"

DECIMO QUINTO. Habiéndose cumplido el debido proceso, mediante resolución N.º 96-277, dictada a las catorce horas treinta minutos del siete de agosto de mil novecientos noventa y seis, el Órgano Director del Procedimiento consideró que el acto investigado "....se encuentra viciado de nulidad..." y recomienda: "...remitir el expediente a la Procuraduría General de la República , para que emita el dictamen final, de conformidad con el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública..."

II. SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA

A. Sobre la existencia de los vicios

1. Los requisitos para el nombramiento en la clase de Asistente Administrativo 2

De conformidad con el régimen estatutario del servicio público y específicamente del que cubre el servicio en ese reparto administrativo, no se puede desempeñar un puesto profesional si no se tiene la condición señalada para esa específica clase.

El acto del nombramiento, como cualquier otro acto administrativo, se encuentra sometido al bloque de legalidad. Consecuentemente, debe ajustarse a todas las normas que integran su contexto jurídico así como a las que constituyen su régimen jurídico específico.

De conformidad con el Manual Descriptivo de Clases del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, vigente al momento en que se dictó el acto aquí investigado, el puesto de Asistente Administrativo 2 tiene como requisitos:

"1º Segundo año aprobado de una carrera universitaria afín al puesto.

2º Experiencia en labores de asistente de administración uno.

3º Alguna experiencia en supervisión de personal.

4º Preparación equivalente."

En el caso concreto, es evidente que la señora xxx no cumplía con ninguno de los requisitos específicos que exige la clase de puesto al que se le ascendió. Ahora bien, en todo caso, es importante precisar que el requisito de la "Preparación equivalente" lo es en relación con la exigencia del "Segundo año aprobado de una carrera universitaria afín al puesto."

Consecuentemente, ese es un requisito cuya real existencia implica su determinación mediante un acto idóneo, en el caso concreto, mediante un acto de reconocimiento de una universidad reconocida legalmente como tal.

2. Ausencia de los requisitos exigidos por el Ordenamiento

Según se estableció en este procedimiento, con toda claridad, la señora xxx nunca acreditó el cumplimiento de ninguno de los requisitos establecidos en el Manual de Puestos.

B. La trascendencia de los vicios en el caso concreto

1. La especifidad de los vicios

Tal y como se desprende de los autos mediante los cuales se siguió el procedimiento administrativo relacionado, en la especie:

Se nombró a la servidora xxx en un puesto denominado Asistente Administrativo 2, sin que a la fecha de este acto ostentara las condiciones previstas en forma taxativa en el Manual de Puestos para ese cargo específico.

La elaboración de las clases de puestos tiene como fundamento la existencia de necesidades funcionales que se deben satisfacer y, consecuentemente, la determinación de las condiciones subjetivas y objetivas que se requieren para cada categoría.

Evidentemente, la clase de puesto Asistente Administrativo 2 está determinada, para su calificación en esos términos, por las condiciones que determinan el perfil de la clase de funcionario que se requiere para su normal y eficiente desempeño, aparte de otros factores que también son esenciales.

De conformidad con el expediente administrativo es evidente que la señora xxx no cumple con los requisitos de la clase de puesto a la cual fue ascendida. Consecuentemente, el acto del ascenso de esta servidora, se encuentra viciado.

Viciado en su motivo. En el tanto en que el nombramiento debe de encontrarse justificado por la necesidad objetiva de encargar a una persona idónea el ejercicio de la función que se requiere para satisfacerla. Dadas las condiciones del acto aquí cuestionado no puede asumirse válidamente que su motivo sea el regulado legalmente (artículos 11 de la Constitución, 128 y 133 de la Ley General de la Administración Pública).

Viciado en su contenido. En el tanto en que se hace un nombramiento a una persona que no tiene la condiciones exigidas expresamente por el Ordenamiento Jurídico, con violación flagrante, además, del derecho a la igualdad (artículos 11 y 33 de la Constitución, y 128 y 132 de la Ley General de la Administración Pública).

Viciado en su fin. Mediante la forma de la desviación de poder, en el tanto en que no se cumple el fin legal propio de un acto del nombramiento, de conformidad con el mismo Ordenamiento Jurídico. El nombramiento debía realizarse en una persona idónea para que ejerciera el encargo implícito en ese nombramiento en la forma dispuesta legalmente y con sujeción a las responsabilidades derivadas de la misma condición funcional.

Siguiendo a Gabino Fraga:

"...debe tenerse presente que la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario…" (Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Vigésimo Octava edición, Editorial Porrúa, S.A., México, 1989, pág. 300)

Dado que no se cumple el fin previsto en el Ordenamiento Jurídico, su concepción, en el caso concreto del nombramiento, no trasciende el ámbito particular del beneficio de la persona en quien se realizó esa distinción (artículos 11 de la Constitución, 128 y 130 de la Ley General de la Administración Pública).

Viciado por incompetencia. Pues, no existe competencia para la realización de actos ilegales. Los órganos administrativos están habilitados para actuar únicamente dentro de las relaciones normativas que integran el marco de legalidad que les es propio; no se puede predicar la competencia en relación con la realización de actos no autorizados legalmente (artículos 11 de la Constitución Política, y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública- véase en este sentido, Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón. La Doctrina de los Vicios de Orden Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, págs. 235 y sigts., 274 y 275; García De Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Quinta edición, Editorial Civitas, Madrid, 1989, Tomo I, págs.607 y siguientes, y dictámenes de este Despacho, números C-299-86 de diecisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y seis y C-019- 87 de veintisiete de enero de mil novecientos ochenta y siete).

2. La naturaleza absoluta evidente y manifiesta

Tal y como se desprende de este enunciado, la primera condición que se requiere es: que se trate de una nulidad de carácter absoluto, y que además debe ser evidente y manifiesta. De conformidad con el Diccionario de la Lengua Española, los significantes "evidente" y "manifiesta" tienen iguales significados. Evidente: "...Cierto, claro, patente y sin la menor duda...", Manifiesto: "...Descubierto, patente, claro...". La doble adjetivación debe entenderse como una reiteración que enfatiza la excepcionalidad de las hipótesis que se adecuan a este tipo de nulidad. Mas, también se expresa con ellos, el grado de trascendencia de esta clase de nulidades, tan alto como para autorizar legalmente a la Administración la revocación de sus propios actos, cuando tales nulidades concurren.

La doctrina del derecho administrativo y la jurisprudencia reiteradamente lo ha apreciado en los mismos términos.

En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone en su artículo 166:

"Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente."

En la especie, según lo hemos señalado, concurren claramente vicios en todos los elementos materiales de los actos cuestionados e igualmente en uno de los elementos formales, el de la competencia. Con ello se constituye más que un suficiente fundamento para su revocación como nulidad absoluta.

Pero además, los vicios en el caso concreto resultan obvios; se muestran a la Administración y al Administrado con la sola lectura del Manual de Puestos y surgen de la misma comparación a la que, contradictoriamente se remite en el "Análisis Técnico" N.º RS- 93-286 del 30 de marzo de 1993, en el tanto en que se consignan las condiciones reales de la señora xxx y se afirma, a la vez:

"En el Manual Descriptivo de Clases el Nº206, es el correspondiente al puesto de Asistente Administrativa 2"

En efecto, según se puede corroborar, en la especie, se subestimaron todos los requisitos de la clase de puesto al que se ascendió a la señora xxx y se hizo ello con pleno conocimiento, tanto que en el mismo análisis técnico se consignaron las condiciones de esta servidora -que no respondían a las exigencias legales- y, no obstante, se hizo la remisión expresa a un puesto específico del Manual recomendando el ascenso al mismo.

De conformidad con el expediente administrativo, no le cabe duda a este despacho que la absoluta insuficiencia era conocida por los funcionarios del Instituto y por la servidora xxx; no obstante, se hizo el ascenso obviando temerariamente las exigencias del Ordenamiento Jurídico.

CONCLUSION

De conformidad con los hechos establecidos mediante este procedimiento administrativo y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, de la Constitución Política y 11.1, 13, 128, 130, 131, 132, 133.1, 158.2, 166, 173, de la ley General de la Administración Pública, se emite dictamen favorable para que se declare la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto mediante el cual se ascendió a la señora xxx al puesto de Asistente Administrativo 2.

Devuelvo a su Despacho el expediente administrativo relacionado.

Atentamente,

Licda. María Gerarda Arias Méndez

PROCURADORA DE HACIENDA

MGAM/VAJ/fmc