Dictamen : 165 - del 08/10/1996

C-165-96

San José, 8 de octubre de 1996

Señor

Oscar H. Jiménez Morales

Ejecutivo

Municipalidad de Curridabat

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de fecha 8 de agosto de 1996, recibido en esta Procuraduría el 20 del mismo mes y año, en el cual consulta cuál es el "momento procesal en que debe contarse el término establecido por la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 261, es decir, el término de dos meses que debe durar el procedimiento."

El criterio de la Asesoría Legal indicó en cuanto al punto consultado lo siguiente:

"(...) de conformidad con el artículo 214 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, el proceso administrativo debe ser dirigido por un "Órgano Director de Proceso", y por ende la Administración debe dictar una resolución en la cual nombra dicho Órgano Director del Proceso y la cual también ordena la iniciación del proceso.

Así las cosas, es criterio de este Departamento que el término de dos meses que establece el artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública, debe contabilizarse desde su iniciación y el proceso se inicia formalmente con la Resolución que nombra el Órgano Director del Proceso y, ordena la investigación."

I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, SUS PLAZOS Y EL DEBER DE RESOLVER DE LA ADMINISTRACION

Para analizar la presente consulta, es necesario aclarar que el procedimiento administrativo ha sido considerado por nuestra Doctrina como "el conjunto de actos preparatorios concatenados según un orden cronológico y funcional, para verificar la existencia de la necesidad pública a satisfacer y de los hechos que lo crean, así como para oír a los posibles afectados y voceros de intereses conexos, tanto públicos como privados, especialmente estos últimos, con el fin de conformar la decisión en la forma que mejor los armonice con el fin público a cumplir."(ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública, Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados, San José, Asociación Costarricense de Derecho Público, 1981, p.383).

Así las cosas, es posible establecer que, dado que el objeto del mismo es verificar la verdad real de los hechos que servirán de motivo al acto final, es en muchas ocasiones necesario llevar a cabo una serie de actuaciones que hacen materialmente imposible cumplir con los plazos impuestos por el artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública, todo lo cual ha previsto el legislador en el artículo 263 ibídem, cuyos textos indican lo siguiente.

"Artículo 261.-

1. El procedimiento administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos meses posteriores a su iniciación o, en su caso, posteriores a la presentación de la demanda o petición del administrado, salvo disposición en contrario de esta Ley.

2. Para tramitar la fase de revisión por recurso ordinario contra el acto definitivo habrá el término de un mes contado a partir de la presentación del mismo.

3. Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos señalados por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa."

"Artículo 263.-

1. En el caso de suspensión de plazo por fuerza mayor, o si por cualquiera otra razón el órgano no ha podido realizar los actos o actuaciones previstos, dentro de los plazos señalados por los artículos 261 y 262, deberá comunicarlo a las partes y al superior dando las razones para ello y fijando simultáneamente un nuevo plazo al efecto, que nunca podrá exceder de los ahí indicados.

2. Si ha mediado culpa del servidor en el retardo, cabrá sanción disciplinaría en su contra y, si la culpa es grave, responsabilidad civil ante el administrado tanto del servidor como de la Administración."

Se hace esta aclaración previa, ya que se considera importante tomar en consideración que el plazo de dos meses determinado por la Ley General de la Administración Pública no es un plazo que opere de forma automática y unívoca, sino que es posible, bajo las previsiones del artículo 263 antes citado, impedir la configuración del silencio negativo, que es el efecto del no dictado del acto en el plazo de los dos meses antes aludido.

Es de importancia señalar, además, que, para la procedencia del silencio negativo, es preciso que el particular interesado, se acoja a sus efectos procesales de forma expresa.

A su vez también es necesario aclarar que existe un deber de resolver de la Administración dentro de los plazos previstos en la ley, con más razón ese deber de resolver persiste fuera de éstos.

Esto conduce a la situación prevista expresamente por el legislador para aquellos casos en los cuales ha transcurrido el plazo de dos meses o de cuatro meses, supuestos en los que no se impide el dictado del acto final, como tampoco se afecta la validez del mismo. Así lo dispone el artículo 329 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública el cual textualmente indica:

"Artículo 329.-

1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley.

2. El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.

3. El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley." (El subrayado no es del original).

Nótese que incluso, por así garantizarlo el derecho constitucional a obtener pronta respuesta y la Jurisprudencia del Sala Constitucional, el deber de la Administración de dictar el acto administrativo subsiste incluso luego de haberse acogido el particular al silencio negativo, reconociéndosele validez y eficacia.

En ese sentido la indicada Sala manifestó:

"El silencio de la Administración no es su derecho; al contrario, es una garantía en favor de los mismos particulares que tiene como objeto evitar que se haga nugatorio el derecho fundamental a obtener pronta respuesta de parte de la Administración; es decir, evitar a todo trance, que los administrados sean injustamente agraviados en sus derechos y en forma indefinida, por la inactividad de quien debe resolver su requerimiento. Es por ello que los efectos del silencio negativo de la Administración únicamente son procesales, dejando expedito el camino de los tribunales de justicia, para que puedan acceder a ello los agraviados en defensa de sus intereses legítimos.

Entender el silencio en los términos del Banco accionado, como una forma de denegar la pretensión del interesado dejando transcurrir ociosamente el plazo, es concederle a la Administración un privilegio que no tiene y contradecir un derecho fundamental de obtener siempre la oportuna respuesta, sin denegación de ninguna especie y conforme a la ley." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 669-91 de las 13:58 horas del 27 de marzo de 1991).

II.- FORMAS DE INICIAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Tal y como lo prevé la Ley General de la Administración Pública, los procedimientos administrativos pueden ser iniciados con motivo de la denuncia o petición de un particular o bien, en otros casos como producto de una decisión oficiosa de la Administración.

En ese sentido, la Ley General de la Administración Pública en el artículo 284 ubicado en el Capítulo I "De la Iniciación del Procedimiento", dentro del título V "Del Nacimiento y desarrollo del procedimiento", dispone textualmente:

"Artículo 284.- El procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de parte, o sólo a instancia de parte cuando así expresa o inequívocamente lo disponga la ley." (El subrayado no es del original).

De seguido se analizarán cada una de estas posibilidades:

A.- Iniciación del procedimiento a petición de parte

En cuanto al inicio del procedimiento administrativo a petición de parte, el artículo 261 inciso 1) de la citada ley dispone:

"Artículo 261.-

(...)" (El subrayado no es del original).

Como queda en evidencia, la norma establece concretamente que en el caso en el cual se produce una petición o denuncia del particular, formalmente el inicio del procedimiento y con ello, el inicio del curso del plazo de dos meses antes señalado, se produce a partir de la formulación de la denuncia o petición.

B.- Iniciación del procedimiento de oficio

Ahora bien, tratándose del caso en el cual se da inicio al procedimiento a partir de una decisión oficiosa de la Administración, la norma no determina claramente el momento procedimental en el cual se entiende que ha dado inicio el procedimiento.

Es por ello que se debe acudir al análisis que la doctrina española ha efectuado en relación con la iniciación del procedimiento administrativo, indicando lo siguiente:

"El artículo 69.2 LRJPAC dispone que con anterioridad al acuerdo de iniciación el órgano competente podrá abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

(...)

En todo caso, hay que entender que la información previa, cuyo contenido lo van a dar las diligencias que ponderada y objetivamente deban realizarse, es algo anterior al expediente: dichas diligencias constituyen el antecedente necesario que puede servir para abrir o no el procedimiento. Se puede plantear la duda de si la información previa, forma parte, o no, del expediente: debe entenderse que si tal información, por su contenido, desemboca en el archivo de la misma, en tal caso no cabe hablar de procedimiento en sentido propio, por lo que no pueden formar parte del mismo; ahora bien, si el contenido de la información previa, determina que el órgano administrativo competente acuerde iniciar el procedimiento, es indudable que las diligencias preliminares quedan incorporadas al procedimiento, constituyendo la base fundamentadora de la iniciación." (El subrayado no es del original) (ESCUSOL BARRA, Eladio y RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ, Jorge, Derecho Procesal Administrativo, Madrid, Editorial Tecnos, 1995, p.114 y 115).

De igual forma otro autor español señala que:

"En los casos en que el expediente se inicia de oficio, el acuerdo de iniciación puede retrasarse a resultas de una información previa cuya finalidad es "la de conocer las circunstancias del caso y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento". La Ley de Procedimiento Administrativo estaba reservada a los expedientes sancionatorios (art. 134.2 "a tal efecto, al recibir comunicación o denuncia sobre una supuesta infracción administrativa, podrá acordar la instrucción de una información reservada antes de dictar la providencia, en que se decida la incoación del expediente o, en su caso, el archivo de las actuaciones"). Sin embargo, nada dice la Ley sobre la forma en que ha de practicarse esa información previa, por lo que, en principio, podrá pensarse que no es preciso documentar las actuaciones en que esa información se materialice, pero en el bien entendido que, si esa documentación se produjere, su contenido deberá incorporarse y servir de motivación al acuerdo de iniciación." (El subrayado no es del original) (PARADA, Ramón, Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Editorial Marcial Pons, 1993, p.279 y 280).

De la doctrina antes citada es posible concluir que, en España, una vez que el órgano competente determine, mediante una información previa, la necesidad de iniciar el procedimiento administrativo, se dictará el acto de inicio del mismo.

Ahora bien, en el caso de Costa Rica, cuando el órgano competente decide nombrar al órgano director y ordena el inicio del procedimiento, de ninguna forma puede entenderse que dicho acto sea el que ocasiona el inicio del procedimiento.

Es de hacer notar que, como se ha visto, la decisión de iniciar un procedimiento administrativo supone la valoración previa de la Administración de ciertos elementos para poder determinar la necesidad de iniciar un procedimiento tendiente a la verificación de la verdad real de los hechos de interés.

Por otra parte, según el sistema seguido en Costa Rica, en el cual es preciso nombrar un órgano que dirija el procedimiento, se hace necesario, en la fase preliminar al inicio del procedimiento, conferir formalmente al designado como tal, las facultades necesarias para que lleve adelante el procedimiento, tal y como lo prevé la Ley General de la Administración Pública.

Es preciso por ello, investir formalmente al Órgano Director de las facultades administrativas y formales necesarias para que tenga la competencia y capacidad jurídica requeridas para dar validez a sus actuaciones.

Esta condición formal la adquirirá por ello el órgano director mediante el dictado, por parte del órgano competente, de un acto de naturaleza interna, es decir, que produce efectos directos únicamente dentro de la Administración y no en relación con terceros, salvo que se disponga lo contrario.

La Ley General de la Administración Pública establece una clasificación de los actos administrativos en su artículo 120, el cual indica textualmente lo siguiente:

"Artículo 120.-

1. Para los efectos de clasificación y valor, los actos de la Administración se clasifican en actos externos e internos, según que vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no a un sujeto identificado.

2. El acto concreto estará sometido en todo caso al general y el interno al externo, con la salvedad contemplada en los artículos 126 y 127." (El subrayado no es del original).

El autor nacional Eduardo Ortíz, en relación con la clasificación de actos internos y externos, expresó:

"Acto Interno y Acto Externo: Acto Externo es el que se produce frente al administrado, sea un particular, sea otro ente público. Una tesis sostiene el carácter no jurídico de los actos internos, porque se dan dentro de un mismo ente, fuera de la relación bilateral entre sujetos diversos que es esencial al derecho. Se explicó ya que la relevancia de tales actos siempre existe porque los órganos se comportan como entes en sus relaciones mutuas, como lo hacen frente al público ante quienes aparecen como simples partes del sujeto a que pertenecen. En cuanto cada órgano es titular de una competencia exclusiva dentro del ente, para participar con función propia en los cometidos de éste, tiene una esfera privativa de acción que lo coloca tanto en relación cuanto en conflicto potencial con los demás. Estas relaciones y su régimen son necesariamente jurídicos."(ORTIZ, Eduardo, Derecho Administrativo, Clasificación de los Actos Administrativos, Tesis 21, San José, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, 1972, p.11).

Clara la condición de acto interno de aquel mediante el cual se inviste de competencia al Órgano Director del procedimiento, resulta ahora de interés cuestionarse a partir de qué momento se debe tener por iniciado formalmente el procedimiento.

En ese sentido, se debe indicar que la Ley General de la Administración Pública establece que cabrán los recursos ordinarios únicamente contra ciertos actos preparatorios, dentro de los cuales se encuentra el que da inicio al procedimiento ordinario.

Es así como dicha ley dispone textualmente lo siguiente:

"Artículo 345.-

1. En el procedimiento ordinario cabrán los recursos ordinarios únicamente contra el acto que lo inicie, contra el que deniega la comparecencia oral o cualquier prueba y contra el acto final. (...)" (El subrayado no es del original).

Esta regulación deja en claro, que aquel acto mediante el cual se da inicio al procedimiento, al ser impugnable por quienes sean parte del mismo, tiene como naturaleza la de un acto externo, es decir, un acto que se destina y dirige al administrado.

Así las cosas, es posible concluir de este razonamiento, que el inicio del procedimiento se produce, no cuando se nombra o designa al Órgano que lo dirigirá, sino a partir del momento en el cual éste decreta su inicio y notifica a las partes, actuación que sí es recurrible, precisamente por su condición de acto externo, según se vio.

Será de esta forma éste el momento a partir del cual inicia el transcurso del plazo de dos meses previsto por el ya analizado artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública y no antes.

Finalmente, un tercer argumento de interés para la resolución de la consulta, es el de los plazos previstos dentro del procedimiento administrativo en tres normas de la Ley General de la Administración Pública.

La primera de estas normas, es decir, el artículo 311, dispone:

"La citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días de anticipación." (El subrayado no es del original).

Además, el artículo 319 inciso 1), establece, en lo que interesa, lo siguiente:

"Terminada la comparecencia el asunto quedará listo para dictar el acto final, lo cual deberá hacer el órgano competente dentro del plazo de quince días, contado a partir de la fecha de la comparecencia (...)" (El subrayado no es del original).

Y finalmente el artículo 262 dispone:

"Los actos de procedimiento deberán producirse dentro de los siguientes plazos:

a) Los de mero trámite y la decisión de peticiones de ese carácter, tres días;

b) Las notificaciones, tres días contados a partir del acto de que se trate o de producidos los hechos que deben darse a conocer;

c) Los dictámenes, peritajes, e informes técnicos similares, diez días después de solicitados;

d) Los meros informes administrativos no técnicos, tres días después de solicitados."(El subrayado no es del original)

Nótese además que, si bien la regla impone la improrrogabilidad de estos plazos, es lo cierto que igualmente, aunque de forma excepcional, se autoriza su ampliación hasta por la mitad del plazo. -artículo 258 Ley General de la Administración Pública-.

Claro lo anterior, es preciso realizar una nueva referencia a un artículo de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que:

"Artículo 256.-

1.- Los plazos por días, para la Administración incluyen los inhábiles.

2.- Los que son para los particulares serán siempre días hábiles.

3. Los plazos empezarán a partir del día siguiente a la última comunicación de los mismos o del acto impugnable, caso de recurso.

4. En el caso de publicaciones esa fecha inicial será la de la última publicación, excepto que el acto indique otra posterior."

Como se comprueba, en la ley antes citada es regla general que los plazos corran a partir del día siguiente de la notificación, en razón de lo cual, en el caso del artículo 311, el conteo de días hábiles, por ser un plazo para el particular, corre a partir de la notificación del acto preparatorio mediante el cual se señala hora y fecha para la realización de la audiencia oral y privada.

Esta situación refuerza la idea ya planteada en torno al momento del procedimiento en el cual da inicio el mismo, es decir, a partir del dictado del acto preparatorio por parte del Órgano Director, que establece el inicio del procedimiento, el cual normalmente incluye el señalamiento de la hora y fecha para la verificación de la audiencia oral y privada.

Se afirma lo anterior, dado que, en caso de correr el plazo a partir del nombramiento del órgano director del procedimiento, sería materialmente imposible lograr dictar el acto final dentro de los dos meses a los que hace alusión el artículo 261 ya citado en vista de la existencia de los ya aludidos plazos para la verificación de la audiencia oral y privada y demás actuaciones, los cuales, siguiendo la regla de días hábiles para los administrados, alcanzan a cubrir un plazo cercano a los dos meses calendario, máxime si, como lo prevé la Ley General de la Administración Pública, se dan prórrogas.

Finalmente, con fundamento en lo antes señalado, debe distinguirse entre el acto interno que dicta la Administración nombrando un órgano que dirija el procedimiento que se ha determinado necesario iniciar, en los casos en lo que se decide hacerlo de forma oficiosa y aquel acto externo que da formalmente inicio al procedimiento, cuyo dictado sólo compete al órgano director nombrado.

Así las cosas, no es posible concentrar en un solo momento ambas situaciones, dado que la competencia para el dictado de un acto y otro, no es compartida por los órganos a quienes se les ha reconocido la capacidad jurídica en un caso y otro.

III.- CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- Si el procedimiento administrativo se realiza a petición de un particular, el inicio del mismo se cuenta a partir de esa petición;

2.- Si la decisión de realizar el procedimiento administrativo es de oficio, el plazo se cuenta a partir del momento del dictado de la resolución administrativa por el Órgano Director que establece el inicio del procedimiento y que normalmente incluye el señalamiento de la hora y fecha para la verificación de la audiencia oral y privada.

Atentamente,

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

Profesional 4

MLE