Dictamen : 161 - del 27/09/1996

C-161-96

27 de setiembre de 1996

Ingeniero

Francisco Chaves Arroyo

Presidente de la Comisión Preliquidadora

Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio FNCA 51-96, del 4 de junio de este año, complementado por el oficio FNCA 53-96 del 19 del mismo mes y año. En estos nos informan y adjuntan fotocopia de los acuerdos 1 y 2 de esa Comisión tomados en sesión No.5-96 y 6-96 del 23 y 28 de mayo de este año, respectivamente, que en lo conducente establecen:

"1... se dispone enviar consulta a la Procuraduría General de la República para que defina las atribuciones de esta Comisión, al amparo de lo dispuesto en la Ley de Liquidación del Fondo, No.7536, cuyo artículo II establece en lo que interesa: "Todos sus acreedores sin excepción deberán gestionar su pago ante el órgano liquidador aquí creado." refiriéndose a la Junta Liquidadora y no a la Comisión Pre-liquidadora que es nuestro caso.

2. En relación con la petición de pago de intereses que se formula, también se acuerda consultar a la Procuraduría General de la República, sobre la procedencia de este extremo..."

Adjunta a su consulta fotocopia del Oficio DCR-160 del 22 de mayo pasado, suscrito por el Lic. Didier Carranza Rodríguez en el cual reclama a esa Comisión en aplicación del artículo 2º de la Ley No. 7536, se le cancelen los montos indicados en el punto 1 no transcritas por innecesario, así como otras sumas igualmente por concepto de honorarios profesionales, que refiere es en deberle el Fondo, más los intereses de ley, según el Arancel de Honorarios, Decreto No.20307-J del 4 de abril de 1991, artículo 11.

Por fin, remite con su consulta oficio sin número del 30 de mayo pasado, por el cual el Lic. Eliecer Rojas Fonseca brinda su criterio legal sobre el punto 1. de la consulta. En éste, refiere que la Ley No.7536 en sus artículos 2,4 y transitorio, no faculta a esa Comisión para el pago a cualquier acreedor, agotar vía administrativa, contraer obligaciones, acoger o denegar peticiones, sino únicamente interrumpir las prescripciones de los créditos en favor del Fondo, lo que implica según su dicho cobrar los tributos a su favor. No se refiere el petente al punto 2., existiendo únicamente una referencia, en el acta de la sesión No.5-96 de esa Comisión, en que el mismo expresó en lo que interesa que en ninguna de las resoluciones existe condenatoria al pago de intereses.

Con base en lo anterior, retomamos el estudio de los puntos consultados. Respecto a lo cual, debemos aclarar que nuestro pronunciamiento no tiene por objeto en ningún momento, establecer una solución para el caso concreto del reclamo del señor Didier Carranza Rodríguez a que se hizo referencia y que origina su consulta. Ello corresponderá al Órgano de la Administración Pública activa competente. Esto para evitar que un pronunciamiento nuestro al respecto, por el carácter vinculante del mismo, pueda sustituir su decisión. (art.2 de la Ley No.6815 del 27 de setiembre de 1982)

Por este motivo, no nos pronunciaremos en relación a la procedencia o no del pago de intereses reclamado por el señor Didier Carranza Rodríguez. Sin perjuicio de lo anterior, tenga en cuenta el Órgano consultante la respuesta que se dará sobre la cuestión primera de su consulta, por la cual se define su competencia y la de la Junta Liquidadora.

No omito referirle que en este momento, la Administración no podría emitir ningún criterio en cuanto a la procedencia de los intereses reclamados, por cuanto resultaría de aplicación eventualmente el numeral 2 de la Ley No.7536 del 14 de agosto de 1995 ó Ley de Liquidación del Fondo de Contingencias Agrícolas, que el mismo señor Carranza Rodríguez invoca en su reclamo. Este numeral establece el cese de intereses legales a cargo del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas y fue impugnado por el señor Carranza Rodríguez ante la Sala Constitucional, en acciones que están pendientes de resolver. (expedientes Nos.5439-95, 6007-95 y 249-96 acumulados al primero) Por consiguiente, no es posible un pronunciamiento definitivo en sede administrativa. (artículo 81 de la Ley de Jurisdicción Constitucional)

En los términos expuestos, procedemos a contestar su interrogante número uno únicamente.

1. Atribuciones de la Comisión Pre-Liquidadora.

Por Ley No.6916 del 6 de noviembre de 1983, artículo 1º, se creó el Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, el cual sería administrado por una Junta Administrativa, según el numeral 6 de la misma ley. Años después, en consideración a que el Fondo se había entrabado, se estimó de urgente necesidad restablecer la normalidad administrativa, decretando su intervención, por Decreto No.19838- MAG-P del 24 de julio de 1990.

Consecuentemente, se declararon temporalmente suspendidas las funciones de la Junta Administrativa y en su lugar se creó una Comisión Interventora, cuyos objetivos primordiales eran el reordenamiento administrativo y buscar el cumplimiento de los compromisos adquiridos con los acreedores por el Fondo. Se estimó para ello necesario que la intervención se mantuviera hasta tanto aquel alcanzara viabilidad económica para el logro de sus objetivos. (artículos 1,2,5 y 6 del Decreto No.19838-MAG-P de cita)

Dicha intervención se mantuvo y por consiguiente suspendidas las funciones de la Junta Administrativa antes dicha, mediante Decreto No.23395-MAG de 9 de mayo de 1994, el cual derogó el de anterior cita, según sus numerales 1 y 8. En este nuevo Decreto, la Comisión Interventora ejercería las atribuciones de la Junta mencionada, además de continuar con las labores establecidas en el Decreto precedente. Pero, también debía definir una fecha tope para cesar las cargas adeudadas y congelar así las mismas a fin de llegar a un arreglo definitivo y finiquitar el fondo mismo. (artículos 5 y 7)

Así las cosas, las funciones de la Comisión Interventora, pasaron por diferentes etapas tales como el estudio inicial de la situación global del Fondo, acciones tendientes al mantenimiento de la estructura básica funcional del mismo, documentación de sus activos y pasivos y las respectivas acciones cobratorias, en medio de diferentes integraciones de aquella, hasta culminar en la renuncia irrevocable de la mayoría de sus miembros y una grave situación financiera.

Por lo que, en el Decreto No.24246-MAG del 3 de abril de 1995, se modificó la integración de la Comisión Interventora, denominada ahora Pre-Liquidadora, con las mismas funciones atribuidas a aquella anteriormente y con el objeto de:

"...que prepare y facilite el proceso de liquidación iniciado con el proyecto de ley que en ese sentido tramita la Asamblea Legislativa...en aras de que la misma se avoque a preparar y facilitar dicho proceso." (considerandos 5 y 6 ibídem)

Dicha Comisión Interventora llamada Pre-Liquidadora quedó integrada por Acuerdo No.23 del 6 de julio de 1995. En esas circunstancias se promulga la Ley No.7536 del 14 de agosto de 1995 o Ley de Liquidación del Fondo de Contingencias Agrícolas. Esta, en su artículo 1º decreta la liquidación del Fondo mencionado, que se llevaría a cabo por medio de la Junta Liquidadora que se crea en el artículo 4 de la misma ley, correspondiendo según este numeral, al Poder Ejecutivo integrarla dentro el mes siguiente a la vigencia de esta ley. Dicha Junta Liquidadora ejercerá las atribuciones previstas en los numerales 14 y siguientes de la ley de cita:

"ARTICULO 14.- Etapas.

La Junta Liquidadora realizará sus funciones en cinco etapas sucesivas:

1.- Verificación, cuantificación y valoración de activos y pasivos.

2.- Gestiones interruptoras de prescripción.

3.- Negociación con los deudores.

4.- Cesión y venta de activos.

5.- Pago a los acreedores."

Al mismo tiempo la Ley No.7536, deroga a partir del 7 de setiembre de 1995, la Ley No.6916 de anterior cita por la que se creó el Fondo. (artículo 25 de la Ley 7536 de cita y Gaceta No.170 de esta última fecha)

Por virtud de esta derogatoria resultaron derogados de forma tácita todos los decretos antecedentes mencionados, relativos a la intervención de que fue objeto el Fondo. Por consiguiente quedaron sin efecto las funciones de la Comisión Interventora o Preliquidadora, reguladas en dichos decretos, en cuanto derivados de la Ley No.6916 derogada.

Lo anterior, en aplicación de los principios de jerarquía de las fuentes y regularidad jurídica. (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública) El primero de ellos en cuanto establece la preferencia con que corresponde aplicar unas fuentes de derecho (llámese leyes, decretos o actos administrativos) respecto de otras, es decir, el mayor valor jurídico que puede asignarse a una respecto de otra. El segundo, al expresar la necesidad de que un grado inferior y uno superior del Ordenamiento Jurídico, guarden correspondencia.

En el presente caso, la ley 7536 es superior a los decretos precedentes, dada la jerarquía de las fuentes establecida en nuestro Ordenamiento Jurídico y por tanto aquella debe prevalecer. Luego, dichos decretos no guardan correspondencia con la nueva Ley, ya que esta prevé la liquidación del fondo y aquellos presuponen su existencia y continuidad según las regulaciones de la ley 6916 derogada. Sin embargo, la Ley No.7536 de cita, conserva la existencia de la Junta Interventora del Fondo, mientras los miembros de la Junta Liquidadora creada no tomen sus cargos. En efecto, establece el transitorio único a la Ley 7536 literalmente:

"TRANSITORIO UNICO. - Mientras los miembros de la Junta Liquidadora no tomen posesión de sus cargos, se mantendrá la Junta Interventora, actualmente encargada del Fondo, la cual deberá interrumpir las prescripciones de los créditos a favor del Fondo."

Con base en la norma transcrita, puede afirmarse que se mantiene la Comisión Interventora, encargada del Fondo, según vimos en los Decretos precedentes. Se trata de la denominada Junta Pre- liquidadora a que antes nos referimos y que fue integrada poco antes de la emisión de la Ley No.7536. Ahora bien, para determinar las funciones de dicha Junta Pre-liquidadora hay que estar a lo dispuesto en el Transitorio transcrito y al resto del articulado de la misma ley. Ello en aplicación de dicha ley y del principio de legalidad (artículo 11 de la Ley General de Administración Pública). Dicho principio expresa la necesidad de que toda actuación administrativa esté fundada en una norma para que pueda ser válida y eficaz.

En este sentido, estimamos que la ley 7536 de cita no autorizó a dicha Comisión o Junta Pre-Liquidadora a continuar con las funciones que venía desempeñando. Lo cual hubiera sido un contrasentido, siendo que la misma Ley establece la liquidación del Fondo. Tampoco autorizó dicha Ley a esa Comisión o Junta, para ejercer las funciones de la Junta Liquidadora, mientras ésta se integra. Entre dichas funciones de la Junta Liquidadora están según vimos supra, la verificación, cuantificación y valoración de activos y pasivos, o pago de los acreedores. Concretamente, la única función de la Comisión antes dicha es interrumpir las prescripciones de los créditos en favor del Fondo, según establece el transitorio transcrito.

2. Conclusión.

Consecuentemente, en respuesta a su primera interrogante, debe referirse que esa Junta Pre-liquidadora no tiene atribución para resolver de ninguna forma en relación con reclamos de los acreedores del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, por cuanto la atención de los mismos corresponde a la Junta Liquidadora. Asimismo, omitimos pronunciarnos sobre la procedencia del pago de intereses referidos en su consulta en el punto dos, no solo en virtud de lo resuelto en cuanto a la competencia de ese Órgano, sino por tratarse de un caso concreto, en el que nuestro criterio vinculante, podría sustituir la decisión a cargo del Órgano competente de la Administración Activa.

Atentamente,

Lic. Luis Diego Flores Zúñiga

Procurador Adjunto

fnca.161