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Dictamen : 124 - del 23/06/1998
(Reconsiderado parcialmente)
C-124-98.
San José, 23 de Junio de 1998.
Señor:
Habib Succar
Guzmán
Gerencia General,
EDITORIAL COSTA RICA
San José.-
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General
de la República, doy respuesta a consulta por usted planteada en oficio
ECR-GG-183-98 del 2 de junio del año en curso, mediante la que solicita el
criterio de esta Procuraduría respecto a la naturaleza jurídica de la Editorial
Costa Rica.
I.-
Planteamiento de la consulta:
En los términos de la consulta, se solicita
criterio respecto a la naturaleza jurídica de la Editorial Costa Rica, pues no
es del todo claro si ésta es una institución autónoma, semiautónoma, o si está
adscrita al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, entre otras
posibilidades; ello en razón de que la ley Nº2366 del 10 de junio de 1959 que
es anterior a la Ley General de la Administración Pública, no definió este
concepto.
Delimitado así el tema planteado, procedemos
a responder la consulta con fundamento en el texto legal como primera fuente, y
en la jurisprudencia administrativa como segunda.
II.-
La definición legal:
La Editorial Costa Rica es un "un
organismo del Estado", según la definición hecha por el artículo 1º de
su Ley constitutiva, Nº2366 de 10 de junio de 1959; pero ello no resuelve el
problema de su correcta identificación como sujeto de derecho público. Por ello
debemos analizar otros rasgos de la institución.
a)
El fin público:
Uno de los elementos que nos permiten
definir la naturaleza jurídica de la Editorial es el fin o fines que el
legislador tuvo en cuenta para su creación. En este caso se trata de un fin
principal que es "el fomento de la cultura del país mediante la edición
de obras literarias, artísticas y científicas de costarricenses y de
extranjeros en casos de mérito especial." (Art. 2º); y que debe "anteponer...
las metas de divulgación cultural, a las de tipo comercial.", lo que
operaría como un gran principio rector de su actividad. De la misma manera
"sus publicaciones estén al alcance de los sectores de menores recursos
económicos y editar obras con ese propósito." (Art. 19.h).
Este objetivo es consecuente con las
cláusulas constitucionales sobre el fomento a las ciencias y a las artes (art.
121.19) la educación y la cultura (artículos
Como fines secundarios, el artículo 3º la
Ley permite que los autores y compositores costarricenses puedan publicar sus
obras; es decir, es un vehículo por el que se promueve y estimula una actividad
de interés individual de la que surge luego un interés colectivo como lo es la
difusión del mayor número posible de libros. Así, tenemos que la Editorial
desarrolla un fin de interés público, entendido como "La utilidad,
conveniencia o bien de los más ante los menos, de la sociedad ante los
particulares, del Estado sobre los súbditos..." (ver G. Cabanellas,
Diccionario Jurídico, T.II, página 412, 8ª edic.).
b)
La organización interna:
Otro elemento que nos permite definir la
naturaleza jurídica de la Editorial es su organización interna. Sobre esto la
Ley estableció dos órganos principales: 1) la Asamblea de Autores y 2) el
Consejo Directivo, que analizaremos por separado.
b.1
La Asamblea de Autores:
La primera es el máximo órgano de la
Editorial, que nombra y remueve a los miembros del Consejo Directivo, y conoce
el informe anual de labores, con lo que define las grandes líneas de la
política que seguirá la institución. Esta Asamblea está compuesta por todos los
miembros de la Asociación de autores de Obras Literarias, Artísticas y
Científicas que además hayan publicado al menos un libro, o expuesto en una
galería reconocida por el Consejo Directivo, o haber ejecutado una obra musical
propia en una sala de conciertos nacional o extranjera.
Aquí notamos un elemento poco común en el
diseño de las instituciones públicas, y es el reconocimiento de los integrantes
de un ente privado como parte un órgano público; puesto que esta Asociación
está organizada como una asociación privada sin fines de lucro, pero la Ley le
otorga a la totalidad de sus asociados que cumplan el requisito dicho, la
función de transformarse en la Asamblea de Autores de la Editorial Costa Rica.
Estos asociados, sin embargo no tienen la obligación de contribuir con los
gastos de la Editorial, de manera que no existe una relación de dominio o de
propiedad sobre esta como sí sobre la propia Asociación de Autores.
La Asamblea de Autores, tiene como principal
función nombrar a 3 de los 9 miembros del Consejo Directivo, y removerlos a
todos por justa causa. Sin embargo este vínculo entre los asociados y la
Editorial no es suficiente para concluir que se trata de un ente privado. En
este mismo sentido tampoco es un ente privado el Banco Popular y de Desarrollo
Comunal, aun cuando el art. 1º de su ley constitutiva, Nº4351 de 11 de julio de
1969 lo declara "propiedad de los trabajadores" y una asamblea de
Trabajadores cumple funciones similares a las de la Asamblea de Autores de la
Editorial Costa Rica.
De la misma manera los Colegios Profesionales
no son entes privados pese a que son los miembros los que contribuyen a su
manutención, eligen a su Junta Directiva y administran sus propios fondos.
b.2.
El Consejo Directivo:
El Consejo Directivo es el órgano ejecutor
de las políticas fijadas por la Asamblea de Autores. Ejerce la personería
jurídica y tiene las atribuciones de 1- decidir el número de obras que se
publicarán en un año (art. 19.b), 2- aprobar las obras que cumplen los
requisitos cualitativos para ser editada y el orden en que se hará, 3-
determina los derechos que se pagarán a cada autor y 4, dicta los reglamentos
internos necesarios para su funcionamiento.
Su conformación está dominada por entes
públicos, puesto que 2 directores son nombrados uno por la Universidad de Costa
Rica y uno por la Universidad Nacional, y los Ministerios de Cultura, Juventud
y Deportes y de Educación Pública nombran 2 cada uno. El Ministerio de Cultura
Juventud y Deportes reglamenta el procedimiento de elección de los
representantes a la Asamblea de Autores para garantizar que participen por lo
menos la mayoría simple de los miembros inscritos, ello según la última reforma
de febrero de 1998.
c)
Las finanzas:
En el campo financiero, el capital de la
Editorial se forma con una subvención del Estado prevista por le ley Nº5357 de
8 de octubre de 1973, reformada por Ley Nº6381 de 6 de setiembre de 1979, que
destina a la Editorial el 75% de los derechos de inscripción de marcas industriales;
subvención que será registrada como una partida independiente y es girada
"directamente a la Editorial Costa Rica sin ningún tipo de disminución"
(art. 5.a), aparte de las utilidades producto de las ventas, las donaciones de
terceros y por los intereses generados por sus inversiones transitorias. Ello
implica que el presupuesto de la Editorial se registra como propio frente al
del Gobierno de la República (Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes por
ejemplo), o del de otras instituciones del Estado. Además la Editorial goza de
exoneración de impuestos, sus bienes no son embargables (salvo por operaciones
con las instituciones estatales.), y de exención de cargas de registro (ver
art. 8º de la Ley constitutiva).
d)
La actividad ordinaria:
La actividad ordinaria de la Editorial Costa
Rica se desarrolla bajo las reglas del derecho privado porque la venta de los
libros no se diferencia de cualquier otra operación mercantil cumplida por un
comerciante dedicado al ramo de la edición, distribución y venta de libros.
Hasta los derechos de autor son pagados ordinariamente por la Editorial como lo
haría cualquier otro empresario.
e)
Las potestades de autogobierno:
La posibilidad de que la Asamblea de Autores
y el Consejo Directivo de la Editorial tomen decisiones sin tener que consultar
con otros entes u órganos, y sin que sus decisiones puedan ser revisadas por
los ministros o por otros funcionarios refuerza aún más la característica de
institución pública no estatal, no sujeta a fiscalización superior.
Ello implica que los acuerdos sobre los
libros que se publicarán y sobre otros temas agotan la vía administrativa. Esto
lo estipula claramente el art. 3º: "La Editorial ejercerá su función
artística, administrativa y técnica, ateniéndose a las decisiones de su Consejo
Directivo, que actuará conforme a la ley y los reglamentos que se
dicten..."
f)
La personalidad jurídica propia:
El hecho de que el legislador haya otorgado
a la Editorial Costa Rica una personalidad jurídica propia, es un rasgo de
distinción frente al Gobierno Central. En efecto el artículo 3 otorga al
Consejo Directivo la potestad de actuar con entera independencia de cualquier
otra institución pública o del Gobierno de la República, y el art. 20 permite
al Gerente General actuar como representante legal de la institución con
carácter de apoderado general lo que refuerza la tesis de que se trata de una
institución pública independiente.
Sobre la personalidad jurídica como elemento
característico de una institución del Estado ha dicho la Procuraduría en el
dictamen C-013-91, de 28 de enero de 1991:
"Entre
esas notas características: la personalidad jurídica, fin público, asignación
en forma exclusiva de competencias administrativa, la autonomía económica,
creación por ley, la primera constituye el elemento primordial de la
descentralización. No puede afirmarse la existencia de una descentralización si
no hay transferencia de competencias en favor de una persona jurídica distinta
del Estado. La atribución de la personalidad jurídica es, en efecto, un medio
de garantizar al ente la totalidad de los poderes necesarios para el ejercicio
de la competencia y de imputarse en forma última e independiente del Estado,
los actos y situaciones jurídicas en que participa. La importancia de la
atribución de la personalidad jurídica es señalada por el Lic. Ortiz Ortiz, al indicar:
"Una
vez otorgada la personalidad hay descentralización, sea cual sea el grado de
dirección o de control del ente menor, por el Estado. Es por ello indispensable
insistir en la necesidad de radicar el concepto de descentralización en el de
personalidad pública menor". E. ORTIZ ORTIZ: Los
sujetos del Derecho Administrativo. Texto mimeografiado, Depto. de
Publicaciones, Universidad de Costa Rica, 1971, p. 13.
En igual forma, este Organismo ha
señalado:
"Se
enfatiza en el carácter de persona jurídica porque resulta evidente que la
personalidad jurídica coloca al organismo en una posición diferente de quien,
por carecer de personalidad, constituye un órgano, aun cuando éste fuere desconcentrado.
La personalidad jurídica atribuye al ente una serie de derechos y deberes en
forma independiente. Los entes, en razón de su personalidad no están sometidos
a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de
tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica.
Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente que el ente no se
integre a la organización ministerial y posea, al contrario
autonomía orgánica". Dictamen Nº C-115-89 de 4
de julio de 1989."
Claro está el hecho de que 4 de los 9
miembros sean nombrados por el Poder Ejecutivo, reafirma la tesis de que este
no es un ente público dirigido por el Gobierno, sino que opera con
independencia.
Cumplimos así el análisis formal de la Ley
constitutiva de la Editorial Costa Rica.
III.-
La jurisprudencia administrativa:
A partir de las definiciones establecidas
por la Ley Constitutiva de la Editorial Costa Rica, la Procuraduría General de
la República rindió el dictamen C-174-92, con ocasión de otra consulta
planteada por esa Editorial el 27 de agosto de 1992. Dijo la Procuraduría:
"...
En razón de la actividad material que desarrolla, esto es, la edición y venta
de libros, la Editorial Costa Rica, pereciera no ser diferente en nada de cualquier
empresa privada organizada bajo alguna de las formas de sociedad mercantil
reguladas por el derecho costarricense. Sin embargo, por encima del afán de
lucro que priva y motiva en su funcionamiento y creación a una empresa editora
comercial, en el caso de la Editorial Costa Rica se encuentra presente, desde
su origen, un fin distinto, de interés público, esto aunado a su forma de
creación, a los privilegios y prerrogativas que por mandato del legislador se
le conceden y a la forma particular de integración de su máximo órgano
director, que acaban por configurar su naturaleza de ente público estatal, lo
que a su vez determina, en principio, su sujeción a las normas que constituyen
el ordenamiento jurídico que rige a la Administración Pública..." (El resaltado no es del original.)
Claro está en ese momento se definió la
naturaleza pública de la Editorial Costa Rica, frente a los entes privados o a
las empresas del Estado que se rigen por el derecho privado para el caso de
ciertos actos y contratos, por ello se empleó el concepto de institución
pública estatal, lo que se aclara de oficio con este dictamen.
Sobre el punto, debe resaltarse que ese
interés público que se le acredita a la Editorial lo desarrolla de manera
puntual el artículo segundo de la su Ley al disponer que el fin principal es el
fomento de la cultura del país mediante la edición de obras literarias,
artísticas y científicas de costarricenses y de extranjeros en casos de mérito
especial. Mas no fue resuelto en esa oportunidad, porque no era esa la cuestión
elevada a la Procuraduría, si la Editorial Costa Rica es una institución
autónoma, semiautónoma o un órgano desconcentrado "adscrito" al
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes que es lo que formalmente se
consulta hoy.
El término "adscrito" muy
frecuentemente empleado por el legislador, ha sido definido junto con otras
notas características, como referido a los órganos desconcentrados, que operan
sin una relación de jerarquía del superior último del Ministerio o del ente en
cuestión. Al respecto dijo la Procuraduría:
"Sobre
el significado del término adscrito en el campo de la desconcentración
administrativa, esta Procuraduría ha emitido los dictámenes C-117-78; C-055-87;
C-067-90; C-104-91; C-104-93; C-029- 94; C-015-95. De éste
último extraemos los siguientes conceptos:
"Lo
que sí es válido afirmar es que el término "adscrito" lo que le
permite al operador jurídico es señalar una particular o determinada relación
del órgano de que se trata con respecto al Poder Ejecutivo y al mismo órgano o
ente al que mantiene esa relación de dependencia o sujeción. En este mismo
orden de ideas conviene recordar lo expuesto en su oportunidad en el
pronunciamiento Nº C-013-91, en el que a su vez se
cita el planteamiento expuesto en otro dictamen anterior Nº
C-055-87 de 10 de marzo de 1987:
"Esa
desconcentración se ha pretendido deducir del empleo del término
"adscrito". Empero, ya la Procuraduría ha señalado que dicho término
no tiene un significado propio en Derecho Administrativo, aunque sí indica una
particular relación con el Poder Ejecutivo. Al efecto, la Procuraduría ha
señalado (refiriéndose a lo consignado en el dictamen Nº
C-055-87 de 10 de marzo de 1987):
"El
término "adscrito" ha sido utilizado por el legislador costarricense
en relación con órganos desconcentrados, -que son los únicos órganos que tienen
algún grado de independencia en relación con el órgano o ente al que
pertenecen, ya que los órganos centralizados están sujetos al control y
vigilancia del jerarca y del superior jerárquico inmediato tanto en la materia
administrativa propiamente dicha como en aquella propia de su competencia-, en
relación con entes públicos menores, que como tales tienen personalidad
jurídica, patrimonio y competencia propia y gozan de independencia administrativa.
Ahora finalmente lo vemos en la ley General de Presupuesto para el año en
curso, utilizado en relación con una empresa del Estado.
Como
tal término dentro del Derecho no acarrea características especiales al sujeto
a quien se le aplica, sino que aquel mantiene su propia estructura y naturaleza
jurídica, estima la Procuraduría General de la República que únicamente puede
servir de criterio interpretativo de las normas que rigen los órganos, entes o
empresas que aplica, sino que aquel mantiene su propia estructura y naturaleza
jurídica, estima la Procuraduría General de la República que únicamente puede
servir de criterio interpretativo de las normas que rigen los órganos, entes o
empresas que se "adscriben", para lo cual, por carecer de contenido propio
se deberá recurrir al significado del término tal como lo indica la Real
Academia Española ..."
Entonces, la editorial Costa Rica no es un órgano
desconcentrado del Ministerio de Cultura o de algún otro ente público.
Luego se nos consulta si la Editorial Costa
Rica es una Institución Autónoma o semiautónoma del Estado. En esta materia es
necesario que el legislador haya creado la institución autónoma conforme al
requisito de votación calificada (2/3) exigido por el artículo 189.3 de la
Constitución. Entonces, la Editorial Costa Rica no es una institución autónoma,
ni semiautónoma sino una institución pública no estatal.
CONCLUSIONES
Tomando en cuenta el hecho de que la
Editorial Costa Rica fue creada por ley, que sus fines son públicos, que su
capital esté formado por una subvención del Estado con cargo del Presupuesto
Ordinario Nacional y por los fondos que genere (que son públicos también), que
disfruta de ciertos beneficios fiscales, que opera con independencia del Poder
Ejecutivo o de otra institución, podemos concluir que es una institución
pública no estatal, entendido aquí el Estado como el Gobierno Central de la
República, tal y como lo define el artículo 1º de la Ley General de la
Administración Pública.
De
usted, se suscribe atentamente,
Fabián Volio Echeverría
Procurador Adjunto.-
FVE/mc.
C-124-98
EDITORIAL COSTA RICA. ASAMBLEA DE AUTORES.
CONSEJO DIRECTIVO
El señor Habib Succar
Guzmán, Gerente General de la Editorial Costa Rica, consulta la naturaleza
jurídica de la Editorial Costa Rica, pues no es del todo claro si ésta es una
institución autónoma, semiautónoma, o si está adscrita al Ministerio de Cultura
Juventud y Deportes, entre otras posibilidades; ello en razón de que la ley
Nº2366 del 10 de junio de 1959 que es anterior a la Ley General de la
Administración Pública, no definió este concepto.
La Procuraduría General de la República
dictaminó que la Editorial Costa Rica es una institución pública no estatal
considerando los siguientes elementos:
a- El
fin
b) La
organización interna:
1) la
Asamblea de Autores, el máximo órgano de la Editorial que nombra y remueve a
los miembros del Consejo Directivo con lo que define las políticas. y
b. El
Consejo Directivo que es el órgano ejecutor de las políticas fijadas por la
Asamblea de Autores. Su conformación está dominada por entes públicos.
c- Las finanzas. El capital de la Editorial se
forma con una subvención del Estado girada "directamente a la Editorial
Costa Rica.
d) La actividad ordinaria. se desarrolla bajo
las reglas del derecho privado.
e- Las
potestades de autogobierno. La posibilidad de que la Asamblea de Autores y el
Consejo Directivo de la Editorial tomen decisiones sin tener que consultar con
otros entes u órganos, y sin que sus decisiones puedan ser revisadas por los
ministros o por otros funcionarios.
f) La
personalidad jurídica propia. El Consejo Directivo puede actuar con entera
independencia de cualquier otra institución pública o del Gobierno de la
República. Se citan los dictámenes C-013-91 y de oficio se modifica
parcialmente el dictamen C-174-92 para aclarar que la Editorial Costa Rica es
una institución pública no estatal, C-117-78; C-055-87, C-067-90; C-104-91;
C-104-93; C-029-94, C-015-95. Entonces, la editorial Costa Rica no es un órgano
desconcentrado del Ministerio de Cultura o de algún otro ente público, y
tampoco es una Institución Autónoma o semiautónoma del Estado, porque no fue
creada conforme al artículo 189.3 de la Constitución. La Editorial Costa Rica
no es una Institución autónoma, ni semiautónoma sino una institución pública no
estatal.