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Dictamen : 048 - del 19/03/1998
C-048-98
San José, 19 de marzo de 1998
Señora
Angela
Obando Vega
Secretaria a.i.
JUNTA DE EDUCACION DE SAN JOSE
Estimado señora:
Por encargo y con la aprobación del señor
Procurador General de
I.-
CONSIDERACION PREVIA:
De conformidad con los artículos 1, 2, y 3
inciso b) de
En razón de lo expuesto, no puede este
Despacho dilucidar asuntos concretos, como el formulado en su Oficio, toda vez
que de hacerlo, se estaría sustituyendo en administración activa, y en
consecuencia, atribuyéndose una competencia al margen de lo que
En tales puntualizaciones, esta Procuraduría
se encuentra inhabilitada para conocer los extremos de su consulta; sin
embargo, y por esta vez, nos referiremos al caso planteado pero emitiendo un
criterio en forma general y abstracta.
II.-
ORDENAMIENTO JURIDICO QUE RIGE LA RELACION DE TRABAJO DE LOS FUNCIONARIOS DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
Para el estudio de lo consultado, es preciso
y necesario partir del carácter que tiene el ordenamiento jurídico que rige a la
relación de servicio entre el servidor y
"Si por disposición de los artículos 33 del Código de Educación y 41 de la Ley Fundamental de Educación, el nombramiento las Juntas de Educación corresponde a la Municipalidad del Cantón, la injerencia de la Municipalidad en el funcionamiento de éstas, de conformidad con el artículo 4º del Código Municipal se circunscribe a una labor de vigilancia y promoción de obras en los centros educativos que interesen al cantón, mientras que la competencia que ejerce el Ministerio de Educación sobre las Juntas de Educación es más amplia.
Según lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, la actuación de las Juntas de Educación debe sujetarse a la política educativa y al planeamiento de la enseñanza que señale el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública, y ello es así, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación como órgano del Poder Ejecutivo la función de administrar todos los elementos que integran el ramo de la educación y cultura de todo lo que corresponde a la ejecución de las disposiciones pertinentes del Título Sétimo de la Constitución Política y de la Ley Fundamental de Educación; y es un hecho, que al haber alcanzado la educación de un alto grado de expansión, no pueden sustraerse las Juntas de Educación del proceso educativo nacional, y consecuentemente del proceso de integración de la comunidad y la escuela.
Lo anterior permite afirmar, que
las Juntas de Educación como tales, forman parte de la Administración Pública
por los fines que persigue, pero subordinadas a la política educativa vigente y
a las directrices que emanen del Ministerio de Educación Pública y del Consejo
Superior de Educación.”
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Nota
(1): No. 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas
Nota
(2): No. 181 de 18 de agosto de 1944 y sus reformas
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Por consiguiente, queda patentizado el
sistema jurídico de empleo aplicable, entre los funcionarios y esa categoría de
entidades, ha de ser regido por principios propios, y diferentes de los que
rigen al régimen de empleo privado.
Lo anterior tiene fundamento en los mandatos
que contienen los artículos 191 y 192 de
El indicado cuerpo estatutario, viene a
gobernar y proteger el personal bajo su régimen, dándose a través de su
articulado, las directrices de empleo, derechos y deberes del servidor público.
De ahí que, en el supuesto de no existir en las demás entidades estatales, aún,
una similar legislación de la apuntada, que permita uniformar las
características del "empleo estatal " con los principios y garantías
que ordena
El razonamiento expuesto, tiene cabida
inmediata en lo que reiteradamente ha dicho
"VIII.- Por ello, ni las potestades de
gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración
que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al
libre albedrío de éstas últimas la política laboral y con ello constituir dos o
muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y
empleados de la administración central. Esta tesis fue el eje racional sobre el
cual fue dictada la sentencia de inconstitucionalidad # 1696-92 de las 15: 30
del 23 de agosto de 1992, que analizó la constitucionalidad de las sentencias o
laudos arbitrales dictados para el sector público, sentencia que en lo
conducente estableció:
"V.- Está claro, también, conforme lo
expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que
cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron
enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del
empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones
propias de sus servidores..."
"VIII.- No duda la Sala en señalar la
existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante
que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido
rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio
al artículo 140 inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las
discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no
simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la
administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales.
Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa
promulgar dentro del término del 8 de noviembre de 1950 al 1 de junio de 1953,
la Ley del Servicio Civil que tendría como característica principal su
aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la
Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad,
pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea
Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la
Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo
que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender,
que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el
servidor público."
"XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de
principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del
sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional
Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración
Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias
derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios,
ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado) , sino muchas
veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta
sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o
mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en
que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de
empleo, la solución debe ser diferente..." (Ver Considerando VIII, del Voto No. 3309-94 de
las 15: 00 horas del 5 de julio de 1994)
A la luz de lo explicado, hay que manifestar
que
En ese orden de ideas, y para lo que
interesa a la respuesta de lo aquí formulado, es importante destacar, en
consecuencia que, en materia salarial de los funcionarios del Poder Ejecutivo
debemos remitirnos a
"Artículo 1.- La presente ley se dicta para
garantizar la eficiencia de la Administración Pública y constituirá el sistema
oficial de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el
Manual Descriptivo de Puestos, conforme lo dispone el Capítulo X del Estatuto
de Servicio Civil."
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Nota
(3): No. 2166 de 7 de octubre de 1957 y sus reformas
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De lo recién transcrito, es claro que, en
tratándose de instituciones como la que nos ocupa en este estudio, todo lo que
tenga que ver con los aspectos salariales del personal público, hay que
referirse a la indicada normativa. Así, en el mismo fallo de cita,
III.-
ANALISIS DE LA CONSULTA A LA LUZ DEL ORDENAMIENTO JURIDICO CITADO:
Ha quedado determinado en forma clara y
precisa que, el ordenamiento jurídico que rige cualquier relación de servicio
entre un funcionario y
“Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace
referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al
aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las
siguientes normas;
a)...
b)…
c)...
d) A los servidores del Sector
Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los
aumentos anuales a que se
refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras
entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo." (Lo resaltado no es del texto
original)
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Nota
(4): Reformado por Ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982
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De ese texto legal, se extraen fácilmente
tres supuestos importantes que debemos considerar para el pago de los aumentos
anuales de los funcionarios públicos, a saber:
a.- El
reconocimiento de la antigüedad del trabajador, definido por la autorizada
doctrina (5) como un estímulo por la experiencia acumulada en
De manera que, en virtud de esa disposición
legal debe reconocerse al trabajador o trabajadora, en propiedad o interinos,
todo el tiempo laborado con el patrono- Estado, integrando en este concepto
todas las entidades previstas, fundamentalmente, en los artículos 1 de la Ley
General de la Administración Pública, y 1 inciso 4 de la vigente Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
b.- El
pago de ese reconocimiento se hace a partir del primer día del mes cercano al
aniversario del ingreso o reingreso del servidor a la Administración Pública.
c.- El
numeral copiado tiene vigencia a partir de su promulgación, y como tal no tiene
carácter retroactivo, en el eventual reconocimiento de la antigüedad en otras
instituciones del Estado antes de dicha fecha.
En esa línea de pensamiento, vale transcribir
parte de un fallo de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que en
forma atinada, explica lo siguiente:
"(...) como la última frase del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública señala que: " ...Esta disposición no tiene carácter retroactivo, se ha llegado a mal interpretar en el sentido de que la antigüedad en término generales, no debe ser reconocida en forma pretérita, sino futura, lo que es un error. Este es otro matiz de la reforma en estudio, que fue objeto de discusión la que vino a ser saldada con la resolución del Tribunal del Servicio Civil de las 15: 55 hrs. de 21 de agosto de 1986, cuando en lo conducente expuso: "(...)
Este Tribunal no comparte ni el
criterio (...). Las razones son las siguientes: Tal y como consignó el legislador
en la exposición de motivos de la Ley 6835-82, artículo 12 inciso d), esa
normativa se emitió para reparar una injusticia, dicho en las propias palabras
del legislador, "se pretende corregir una gran injusticia". Si esa
fue la pretensión, jamás podría
haber prohijado un criterio que precisamente hace que la justicia se mantenga.
El sentido que tiene la oración de la Ley que dispone :"Esta disposición
no tiene carácter retroactivo" es la de no permitir que el trabajador a
quien se le aplicara pretendiera el pago con efecto anterior a la ley ;...Se
observa de esta disposición normativa que precisamente el legislador quiso
evitar afectar al presupuesto vigente con obligaciones de períodos liquidados y
ese mismo sentido es el que tiene la norma invocada por el actor, porque de lo
contrario se haría ilusoria la reparación o corrección de la injusticia que fue
la causa que motivó su emisión..." En efecto, para lo correspondiente al
reconocimiento de la antigüedad claro que la norma tiene efectos hacia el
pasado pero, en relación con el pago del reconocimiento de la antigüedad para
los efectos de los aumentos anuales, únicamente rige hacia el futuro..."
(1989. Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 92 de las 15:30 horas
del 05 de julio. Ordinario laboral de O.E. S. contra I.C. del P.)
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Nota
(5): Younes Moreno (Diego) "Derecho
Administrativo Laboral", Quinta edición, actualizada, 1993, p.85. De la
Cueva (Mario) "El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo", Décima primera
edición actualizada, México, 1998. p.416-419.
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En efecto, mediante el inciso d) del citado
artículo 12, se logra plasmar el derecho del trabajador público al
reconocimiento de todo el tiempo laborado anteriormente, como una manera de
incentivar la experiencia del trabajo con el Estado, del cual resulta innegable
su otorgamiento en la vía administrativa, sin distinguir si ese funcionario se
encuentra o se ha encontrado ocupando un cargo en forma interina o en
propiedad.
por el funcionario o funcionaria en
otras entidades del Sector Público.
De lo expuesto hasta aquí, tenemos una
primera conclusión, cual es que, resulta procedente el reconocimiento del
tiempo anteriormente laborado por el funcionario o funcionaria en otras entidades
del Sector Público.
Ahora bien para determinar la procedencia
del pago por dicho concepto, debemos partir de dos hipótesis prácticas, sea, el
reconocimiento de los aumentos anuales al funcionario activo o bien cuando el
servidor, al cesar de su cargo realiza ese reclamo, siendo pertinente para
ello, transcribir, lo que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia ha expuesto sobre la figura extintiva de Derechos en materia de
“relación de trabajo”.
En los Votos 5969-93 de las quince horas con
veintiún minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres,
y 0078-I-96 de las catorce horas treinta minutos del 20 de febrero de mil
novecientos noventa y seis, en lo conducente y en su orden, señalan:
(No. 5969-93)
"Se declara con lugar la
acción y en consecuencia se anulan por inconstitucionales el párrafo último del
artículo 27 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social (Decreto número 19623-TSS publicado en "La Gaceta"
número 93 del 17 de mayo de 1990), en cuanto establece la prescripción de
derecho a las vacaciones por remisión al artículo 607 del Código de Trabajo, el
cual también se anula por inconstitucional en cuanto se aplique a los derechos
de los trabajadores únicamente, debiendo entenderse que para éstos todos sus
derechos laborales prescriben en los términos del artículo
(78-I-96)
"UNICO: En la resolución, cuya aclaración solicita el gestionante, se dispuso "...sin embargo, se
dimensionan sus efectos en el sentido de que se mantienen las prescripciones de
derechos acaecidas con anterioridad a la publicación del primer edicto de esta
acción, 14 de julio de 1992." , interpretando el Contralor General de la
República que al utilizarse el término "acaecidas" cuando se hace
referencia a la prescripción de derechos, aquéllos casos en que hubiera
transcurrido el término de ley vigente antes de la publicación de los avisos
referentes a esta acción de inconstitucionalidad, por el sólo transcurso del
tiempo están prescritos. Sin embargo, el fin de la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 607 del Código de Trabajo, como se expresa en
el texto de la sentencia (ver considerando tercero), fue el de evitar que
fenecieran los derechos laborales de quienes aún mantenían vigente su relación
de trabajo, por el especial vínculo de subordinación existente entre patrono y
empleado. Además, es de especial importancia recordar que la prescripción, es
una excepción procesal, renunciable, de modo que basta con que no se oponga
para que no exista. En otras palabras, la prescripción no opera o acaece
mientras no se alegue. En consecuencia, no es de recibo la tesis expuesta por
el gestionante, sino que con el objeto de evitar la
confusión generada en la aplicación del dimensionamiento de la resolución aquí
referida se opta por aclararla, señalando expresamente que dicho
dimensionamiento se refiere a las prescripciones operadas y formalmente
declaradas ; pero no a los derechos sobre los que no se ha hecho
pronunciamiento jurisdiccional o administrativo expreso, antes o después del 14
de julio de 1992, en cuyo caso la prescripción acaecerá una vez transcurridos
seis meses después de finalizada la relación laboral." (El subrayado no es del
original)
Vale también indicar que, recientemente
"...señalando expresamente que dicho
dimensionamiento se refiere a las prescripciones operadas y formalmente
declaradas; pero no a los derechos sobre los que no se ha hecho pronunciamiento
jurisdiccional o administrativo expreso, antes del 14 de julio de 1992,
en cuyo caso la prescripción acaecerá una vez transcurridos seis meses después
de finalizada la relación laboral." (El subrayado no es del original)
De los textos que se transcriben, observamos
que la única prescripción que le rige al trabajador en el actual ordenamiento
jurídico para la repercusión negativa de sus derechos laborales, es la prevista
en el artículo 602 del Código de Trabajo al finalizar la relación de trabajo
con la empresa o institución, estableciéndose y aclarándose a la vez, en los
fallos de mención, que aquellas prescripciones operadas formalmente antes
del 14 de julio de 1992, ya sea en el ámbito administrativo, o bien en el
judicial, se mantienen válidas, caso contrario, los derechos de los servidores
no prescriben o no han prescrito, mientras se encuentre vigente la contratación
de servicio con el patrono.
LA
PROCEDENCIA DEL PAGO DE LAS ANUALIDADES DURANTE LA VIGENCIA DE LA RELACIÓN DE
SERVICIO
Como ha quedado claramente establecido de la
lectura de los citados Votos Números 5969-93 , 78-I-96 y 0308-I-97, si antes
del 14 de julio de 1992, la Administración Pública o los Tribunales
Laborales no hubieren declarado formalmente la prescripción de las diferencias
del pago de las anualidades ante una gestión hecha por un funcionario o
funcionaria, en virtud del tiempo laborado anteriormente con el Estado, y aún
mantiene vigente su relación de empleo con este patrono, es procedente
jurídicamente reconocerle todo lo adeudado por el reconocimiento de la antigüedad.
Así, este Despacho, en una situación similar a la consultada, dijo lo
siguiente:
"Ahora bien, el derecho de los servidores públicos tutelado por la ley surge al momento de inicio de la relación de servicio con un organismo público, no con la vigencia de la ley. De modo que si la Administración ha denegado el disfrute del reconocimiento de la antigüedad a un funcionario activo, éste puede plantear el reclamo correspondiente en cualquier momento de su relación de servicio, independientemente del tiempo transcurrido e incluso hasta seis meses después del cese de esa relación. Conforme con el dimensionamiento de los efectos de la resolución No. 5969-93 de las 15:21 hras. del 16 de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional, no existe un plazo de prescripción para el reclamo de los derechos de los servidores activos, salvo que antes del 14 de julio de 1992, hubiere sido formalmente declarada, judicial o administrativamente, la prescripción de esos derechos. Pero si a esa fecha no hubiere sido declarada tal prescripción, el servidor - puede en cualquier momento- presentar el reclamo por los derechos que no le han sido reconocidos. Lo que es consecuencia de lo resuelto por la Sala, en Voto No. 0078-I-96 de las 14:30 horas del 20 de febrero de 1996:--“ (Ver, Dictamen C-085-97 de 30 de mayo de 1997)
LA
PROCEDENCIA DEL PAGO DE LAS ANUALIDADES DURANTE LA VIGENCIA DE LA RELACIÓN DE
SERVICIO
Igualmente ha quedado determinado tanto en
los Votos de referencia como en el Dictamen No. C-085-97 de cita que, la única
prescripción aplicable en los casos en que por inercia del interesado le ha
corrido el término para el reclamo de sus derechos laborales en tiempo, es la
establecida por el artículo 602 del Código de Trabajo, que a la letra dice:
"Salvo disposición especial en contrario todos
los derechos y acciones provenientes de contratos de trabajo prescribirán en
el término de seis meses, contados desde la fecha de extinción de dichos
contratos" (Lo resaltado no es de original)
De manera tal que, si la gestión de un
funcionario para el reconocimiento del pago de los aumentos anuales es por
tiempo laborado en una pasada relación de servicio con el Estado, en donde ha
superado el plazo de los seis meses establecidos en el ordinal recién
transcrito al cese de su cargo, es claro que esas diferencias se encuentran
prescritas, debiendo pagarse los aumentos anuales a partir del primer día
cercano al aniversario del reingreso a
IV.-
CONCLUSION:
De acuerdo con la interrogante formulada,
este Despacho concluye que, de conformidad con todo lo expuesto, es procedente
el pago de las anualidades a los funcionarios de
De usted, con toda consideración,
Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras Licda. Milena Alvarado Marín
PROCURADORA ADJUNTA Asistente
C-048-98
JUNTA DE EDUCACIÓN. ANUALIDAD.
RECONOCIMIENTO DE PLUS SALARIAL. PLUS SALARIAL ANTE TRASLADO INSTITUCIONAL.
PLUS SALARIAL POR TRABAJO EN DISTINTAS INSTITUCIONES. PRESCRIPCIÓN EN MATERIA
LABORAL.
La señora Ángela Obando Vega, Secretaria a.i. de
Mediante dictamen C-048-98 del 19 de marzo
de 1998, de