Dictamen : 174 - del 07/08/1995

C-174-95

San José, 7 de agosto de 1994

Licenciado

Luis Antonio Monge Román

Director Ejecutivo

INSTITUTO NACIONAL DE FOMENTO COOPERATIVO

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su estimable oficio N.º D.E. 462-95, de 8 de junio del año en curso, en virtud del cual consulta a este Despacho sobre los alcances del párrafo final del Transitorio IV de la Ley N.º 6894, de 22 de setiembre de 1983, en cuanto a la vigencia de la representación del INFOCOOP en el Consejo de Administración y Comité de Vigilancia del BANCOOP, R. L., una vez que este último ejerza la opción de redimir los certificados de aportación; situación en la que los recursos aportados por el Estado dejan de ser certificados de aportación y se convierten en una obligación (pasivo) del Banco en favor del INFOCOOP que los incorpora "como patrimonio para reforzar sus programas de fomento".

Adjunta Ud. el dictamen de la Asesoría Legal de la Institución, para quien:

" ... conforme al espíritu (sic) del Transitorio IV de la Ley de Creación (sic) de Bancos Cooperativos, la participación (sic) de un representante del INCOFOOP ante el Consejo de Administracion (sic) y ante el Comité de Vigilancia de BANCOOP R. L. tiene la función (sic) de fiscalizar la utilización (sic) de los fondos P.L. 480. En ese sentido, mientras BANCOOP R. L. tenga en sus arcas Fondos del PL 480 (representados por certificados de aportación (sic)) el INFOCOOP debe seguir participando tanto en el Consejo de Administración (sic) como en el Comite (sic) de Vigilancia, lo cual subsistirá (sic) hasta que BANCOOP cancele en su totalidad el valor de la eventual recompra de los certificados de aportación (sic)".

Ahora bien, en virtud de los efectos que la Ley Orgánica atribuye a nuestros dictámenes, esta Procuraduría concedió audiencia al BANCOOP R. L., que, mediante oficio Nº GG/264-95 del 13 de junio último, contestó la audiencia conferida en los siguientes términos:

"... es de suma importancia hacer notar aquí, que en el tanto se mantuviera la aportación de dineros por parte del Estado al patrimonio social de BANCOOP, R. L., se justificaba la representación que el mismo Estado podría tener en el seno del Consejo de Administración y del Comité de Vigilancia, como una forma clara y expresa de ejercer su participación en aquella institución, donde había aportado capital, representación ésta que se delegó por Ley al Instituto de Fomento Cooperativo..."

Más adelante agrega que:

"... la representación del Estado delegada en INFOCOOP, tiene como requisito sine qua nom, la existencia de la aportación de los certificados dichos, pero es evidente que al ejercitar BANCOOP, R. L. su opción de redención a aquellos títulos, la naturaleza jurídica del aporte inicial, viene a modificarse sustancialmente, para convertirse en una compra-venta a largo plazo, pasando a ser de un activo propio del capital del Banco, a un pasivo, cuya forma de pago se estableció expresamente en la Ley. Esta modificación de la naturaleza jurídica, justifica la eliminación también de la representación Estatal en el Consejo de Administración y en el Comité de Vigilancia, la cuál quedaría sin asidero legal alguno, pues el estado (sic) dejaría de tener una aportación dineraria que resguardar, para convertirse en un simple acreedor...".

Concluye señalando:

"... que los representantes actuales que tiene el INFOCOOP en el Consejo de Administración y en el Comité de Vigilancia deben cesar de esos cargos, a partir del momento en que se ejercite la opción de redención permitida por la ley a favor de BANCOOP R. L. pues la premisa que autorizó su participación habría ya desaparecido junto con sus consecuencias jurídicas".

I-. UNA REGULACION TRANSITORIA DE LA SITUACION DEL BANCOOP

La correcta solución del problema planteado debe tomar en cuenta la naturaleza de la norma que contempla la situación, por lo que el intérprete no puede substraerse al carácter transitorio del acuerdo.

De allí que, de previo a entrar al análisis del punto consultado, resulta conveniente referirnos, aunque sea brevemente, tanto al tema de la interpretación jurídica como a la transitoriedad de las normas.

A-. LA INTERPRETACION JURIDICA

En relación con la labor interpretativa, debemos tener presente lo dispuesto por el artículo 10 del Código Civil:

"Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplica- das, atendiendo fundamentalmente el espíritu y finalidad de ellas".

Disposición que contiene un principio de Teoría General de Derecho. Correlativamente, en el ámbito de la Administración Pública, tenemos el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone:

"1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2.- Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

Ambas normas transcritas constituyen criterios de hermenéutica jurídica, por lo que son de aplicación general. Conforme lo cual, el operador debe considerar los fines de la disposición interpretada, a fin de captar su sentido jurídico.

Ahora bien, interpretar un texto legal es tratar de hallar una norma a partir de un contenido de significación que la expresa. En relación con la finalidad que persigue ese proceso racional de interpretación, Juan Santamaría Pastor señala:

"Como hemos visto, los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construirla..." J, SANTAMAR.A PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 390.

Por otra parte, es claro que, respecto al alcance de la interpretación, el límite está dado por la imposibilidad jurídica del interprete jurídico de desconocer el ordenamiento vigente. La interpretación no puede conducir a crear una norma jurídica distinta de la establecida por el legislador o la autoridad administrativa:

"... La interpretación es, pues, la actividad racional que, partiendo de las formas sensibles investiga el verdadero sentido de las mismas, es decir, la verdadera norma que exteriorizan" G, GARCIA VALDECASAS, Parte General del Derecho Civil Español, Editorial Civitas, Madrid, 1983, p. 108.

Agrega el autor que:

"El fin de la interpretación es conocer el derecho para aplicarlo y realizarlo en las concretas relaciones de la vida social. La interpretación debe tener siempre presente que el fin del Derecho es establecer un orden justo en dichas relaciones. Por consiguiente, respetando el texto legal y siempre que éste lo permita, debe atribuirle el sentido más justo entre los varios posibles, el más conforme a la finalidad del Derecho. Mas para alcanzar esta meta tiene que recorrer un camino más o menos complicado que se inicia siempre con la consideración del texto de la ley", IBID, p. 110.

B.- ALCANCES DE LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Dado que la consulta que nos ocupa se relaciona con la interpretación de una norma transitoria, resulta conveniente referirnos también a la naturaleza y alcances de este tipo de normas.

Según la doctrina, los preceptos de esta naturaleza tienen un contenido propio que presenta dos supuestos:

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211.

Como veremos seguidamente, la norma objeto de interpretación en este pronunciamiento encuentra cabida en el segundo supuesto antes enunciado. En efecto, no se está en presencia de un problema de Derecho Transitorio que obligue a regular, en un sentido u otro, la situación jurídica previa a la ley; no se establece un régimen transitorio, sino que, por el contrario, se regula una situación nueva: sea ante la creación, siempre por norma transitoria, del BANCOOP, el Estado es autorizado a aportar los recursos asignados al sistema cooperativo por la Ley N. 6751 de 23 de abril de 1982, posibilitando el financiamiento bancario al sector cooperativo. A cambio de ese aporte, el BANCOOP deviene obligado a emitir "certificados especiales de aportación", que generan ciertos derechos, uno de ellos es, precisamente, que el INFOCOOP mantenga representantes dentro del Banco. Pero, se reconoce al Banco una opción de recompra de los certificados emitidos y es a consecuencia de esa opción que se generan dudas en cuanto al derecho de representación del INFOCOOP.

II-. EL REDIMIR LOS TITULOS, MODIFICA LA SITUACION

Teniendo como parámetro las consideraciones doctrinales y legales anteriores, procedemos a la interpretación de la norma que interesa. Para una mejor comprensión del aspecto consultado nos permitimos transcribir el citado párrafo final del transitorio IV de la Ley 6894:

"IV: Si BANCOOP R. L., decide ejercer la opción de redimir los certificados de aportación, iniciará sus pagos a contar el onceavo año, en veinte cuotas anuales, iguales y sucesivas, según acuerde el Consejo de Administración de BANCOOP R. L. Al ejercer esta opción, BANCOOP, R. L., reconocerá un tres por ciento de interés de los certificados de aportación, a partir del período en que se inicien los pagos, interés que se calculará sobre el saldo de la deuda. Los recursos provenientes de la redención de estos certificados de aportación serán entregados al INFOCOOP como patrimonio para reforzar sus programas de fomento. Durante el período en que se mantengan los certificados de aportación en manos del Estado, a través de INFOCOOP, éste tendrá derecho a tener un representante nombrado por su junta directiva en el Consejo de Administración de BANCOOP, R. L. y a ser representado en la presidencia del Comité de Vigilancia" (lo subrayado no es del original).

En razón de la consulta formulada, dos aspectos deben ser tomados en cuenta: la naturaleza del aporte dado por el Estado y la condición en el ejercicio del derecho de representación.

A-. LA COMPRA DE LOS CERTIFICADOS ENTRAÑA UNA OBLIGACION A CARGO DE BANCOOP

Recordemos que en virtud de la ley N. 6894 de 22 de setiembre de 1983, el Estado costarricense aportó a dicho Banco doscientos millones de colones provenientes del Programa PL-480, dispuestos para el financiamiento del sector cooperativo. Ese aporte del Estado es de naturaleza patrimonial. Como ha indicado la Contraloría, en oficio N. 13749 de 19 de noviembre de 1993, esa naturaleza:

"es la misma que posee todo certificado de aportación según los términos del artículo 68 de la Ley 6756 de 5 de mayo de 1982 y sus reformas".

Y, en efecto, la sola diferencia que podría establecerse es en razón de su origen: no se trata del aporte de un asociado a una cooperativa (carácter del que carece el Estado), sino de una aportación impuesta legalmente. En tanto que "aportación", esos recursos forman "parte del patrimonio social del BANCOOP", como lo ha indicado la Contraloría.

No obstante, en el momento en que el BANCOOP ejerza la opción y redima los títulos de aportación del Estado, adquiere estos títulos y contrae una obligación con el Estado, que se analiza contablemente como un pasivo. Todo lo cual implica una modificación de la naturaleza de los citados aportes. Así como de la titularidad de los certificados correspondientes.

B-. UNA REPRESENTACION CONDICIONADA

De la lectura de la norma objeto de consulta, se desprende claramente que el derecho del INFOCOOP de tener un representante en el Consejo de Administración de BANCOOP, R. L., y a ser representado en la presidencia del Comité de Vigilancia, existe mientras mantenga los certificados especiales de aportación, emitidos por el Banco en contraprestación de los aportes del Estado. Este hizo un aporte en capital y se asegura su participación a través del INFOCOOP. Pero, al redimir los títulos, ese aporte pasa a ser un pasivo del BANCOOP, por lo que no se justifica que los títulos continúen en manos del INFOCOOP.

Consecuentemente, este Instituto pierde su derecho de tener representantes en los órganos del BANCO. En este sentido compartimos el criterio jurídico del BANCOOP R.L.

Apoya esta conclusión, el carácter condicional de esa representación del INFOCOOP en el BANCOOP presente en la norma transitoria: la representación existe "durante el período en que se mantengan los certificados de aportación en manos del Estado a través de INFOCOOP". Una vez que los certificados son comprados por BANCOOP, ya no están más en manos del INFOCOOP, por lo que la condición deja de existir y, por consiguiente, el derecho de representación del INFOCOOP.

La anterior interpretación de la norma, es congruente no solo con su naturaleza transitoria, sino también con la finalidad o espíritu del legislador. En este sentido es importante tener presente los antecedentes legislativos, particularmente en lo referente a la participación de representantes del INFOCOOP en los órganos del BANCOOP R. L. Al respecto, el Diputado NAVAS ALVARADO, proponente de la moción para que se incluyera dicha norma transitoria, en la sesión ordinaria celebrada el 26 de abril de 1983 por la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa, manifestó:

"... Se establece aquí también en este transitorio, que mientras el Estado de esos recursos, los 200 millones, el INFOCOOP tendrá un representante en la Junta Directiva del Banco, para garantizar que se obtengan los recursos de la mejor manera posible".

Si bien la cita no es muy clara, es congruente con la interpretación anteriormente dada, en el sentido de que se le confiere al INFOCOOP el derecho de tener un representante en la Junta Directiva del Banco, durante el tiempo que el Estado, a través del INFOCOOP, mantenga en sus manos los certificados especiales de aportación emitidos por el BANCOOP. Puesto que al ejercer BANCOOP R. L. la opción de redimir los certificados especiales de aportación, éstos dejan de estar en manos de el Estado y se constituyen en un pasivo del Banco, el INFOCOOP pierde el derecho de mantener un representante en el Consejo de Administración de BANCOOP R. L. y a ser representado en la presidencia del Comité de Vigilancia.

CONCLUSION:

Partiendo del contenido de la consulta formulada y de acuerdo con la letra y alcances del párrafo final del Transitorio IV de la Ley N.º 6894, de 22 de setiembre de 1983, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. El redimir los certificados de aportación implica una modificación de la naturaleza jurídica y contable de la operación, ya que la compra de los títulos implica una obligación a cargo del BANCOOP R. L. y a favor del Estado.

2-. En caso de ejercer la opción, los citados títulos dejan de estar en manos del Estado a través del INFOCOOP.

3-. Consecuentemente, si se ejerce la opción, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo perdería el derecho de tener un representante nombrado por su Junta Directiva en el Consejo de Administración de BANCOOP R. L. y en la presidencia del Comité de Vigilancia. Derecho que es de naturaleza condicional, según el texto de la Disposición Transitoria.

Sin otro particular, se suscriben muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADORA ASESORA ABOGADO-ASISTENTE

cc. Gerencia General

BANCOOP