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Dictamen : 163 - del 12/07/1995
C-163-95
12 de julio de 1995
Señor
Eduardo Sibaja Arias
Ministro a.i.
Ministerio de Ciencia y
Tecnología
SU DESPACHO
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio N.º DVM-168-95 del 19 de mayo
del presente año (recibido en este Despacho el 23 del mismo mes), por el que
solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría en relación con
"los alcances de las funciones y competencias de la Comisión de Incentivos,
así como la competencia de CONICIT" en el procedimiento establecido en el
Título III de la Ley N.º 7169 de 26 de junio de 1990 ("papel del
administrador del Fondo de Incentivos, así como el encargado de la selección y
clasificación de los merecedores de los incentivos conforme la ley número
7169").
Para ello adjunta a su gestión el criterio
técnico de la Asesoría Legal del Ministerio de Ciencia y Tecnología, según
Memorándum de fecha 24 de abril del año en curso, suscrito por el Licenciado
Alessandro Piva, Asesor del Despacho y el Licenciado Esteban Villegas C.,
Asesor Legal.
Igualmente conviene precisar que mediante
Oficio N.º SE-503- 95 de 15 de mayo (recibido el 26 de mayo), el señor Alfredo
Vargas Rodríguez, Presidente del Consejo Director del Consejo Nacional para
Investigaciones Científicas y Tecnológicas CONICIT, solicitó a este Despacho
que se le diera audiencia al CONICIT, para referirse al asunto sometido a
consulta, lo cual se verificó por medio del Oficio del suscrito Nº
PA-GBG-058-95 de 29 de mayo pasado.
Tanto el señor Alfredo Vargas Rodríguez, en
su condición expresada, como el Lic. José Mario Rojas, Asesor Legal de
1.- Que tomando en consideración los antecedentes
legislativos de la Ley N.º 7169, el Ministerio de Ciencia y Tecnología fue
concebido como el órgano político concertador del ramo y al CONICIT como el
ente técnico, promotor y ejecutor de la Investigación y del Desarrollo
Científico y Tecnológico, de acuerdo con el Plan Nacional de Ciencia y
Tecnología;
2.- Que si bien
3.- Que el caso sometido a estudio no es un
problema de jerarquía de normas sino una diferencia en punto a la
interpretación de las normas aplicables, por cuanto según el CONICIT, la letra
de
4.- Que finalmente el Ministerio de Ciencia y
Tecnología MICIT "como órgano político formula... la Política Nacional de
Ciencia y Tecnología y debe velar por la coordinación y cumplimiento de los lineamientos
acordados.
Una vez cumplida la audiencia antes
concedida al CONICIT, se procede a rendir el dictamen solicitado en los
siguientes términos:
I.- PROBLEMA PLANTEADO
El asunto sometido a estudio versa
precisamente sobre dos aspectos puntuales que merecen ser identificados así:
1.-
Sobre la competencia legal de la Comisión de Incentivos para la Ciencia y la
Tecnología, en relación con las funciones que le son propias al Consejo
Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas CONICIT, ambas
circunscritas para el caso específico a la luz de la clasificación y selección
de las personas físicas o jurídicas merecedoras de los incentivos que establece
la Ley, según el Título III, Capítulo I de la Ley N.º 7169 de 26 de junio de
1990 Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico.
2.-
Sobre el procedimiento establecido en el Título III de la Ley N.º 7169 de 26 de
junio de 1990 y el papel del CONICIT como administrador del Fondo de Incentivos
para e Desarrollo Científico y Tecnológico.
Cabe advertir que en lo relativo al punto
segundo de la consulta, sea, el procedimiento a utilizar en la administración
del Fondo de Incentivos y el papel del CONICIT sobre este particular, según lo
establecen los numerales 39º y 42º de la referida Ley N.º 7169, la Procuraduría
General de la República está inhibida de dictaminar sobre el mismo, por cuanto
es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República
el conocer y pronunciarse sobre dicho procedimiento, por tratarse de materia
propia de su competencia y en la que están involucrados fondos públicos, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República N.º 7428 de 7 de setiembre de 1994, en relación con el control,
consideración y posterior aprobación a la que debe estar sometido el referido
procedimiento según rezan los numerales antes citados de la Ley N.º 7169.
Además, téngase presente que sobre este
mismo aspecto ya tuvo conocimiento y se pronunció anteriormente y de manera
expresa dicho órgano contralor, según aparece del Oficio N.º SE- 1242-94 de 25
de octubre de 1994 suscrito por el Secretario Ejecutivo a.i. del CONICIT Carlos
E. Rodríguez López y dirigido al Lic. Bernal Monge, Director Adjunto de la
Dirección General de Presupuestos Públicos de la Contraloría, así como Oficio
de éste último N.º 002888 de primero de marzo de 1995, en el que aclara que
"el convenio suministrado, debe ser refrendado por la Contraloría General,
de conformidad con la circular publicada en el Diario Oficial La Gaceta N.º 133
del 15 de julio de 1991, por este Despacho".
Procede entonces que este órgano superior
consultivo, técnico jurídico se limite al primer aspecto de la consulta, en los
términos que seguidamente se detallan.
II.- COMPETENCIA DE LA COMISION DE
INCENTIVOS PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA EN LA CLASIFICACION Y SELECCION DE
LAS PERSONAS FISICAS O JURIDICAS MERECEDORAS DE LOS INCENTIVOS ESTABLECIDOS POR
LA LEY N.º 7169
Los artículos 30º y 31º de la Ley N.º
7169 establecen lo siguiente:
"Artículo 30.-
Dentro del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, para facilitar el
cumplimiento de esta ley, se crea la Comisión de Incentivos para la Ciencia y
la Tecnología, adscrita al Ministerio de Ciencia y Tecnología, en adelante
denominada Comisión de Incentivos, como parte del marco institucional de
política económica del Poder Ejecutivo y como complemento de las políticas
sectoriales en industria, exportaciones, agricultura, actividades pecuarias y
de pesca.
Artículo 31.- El
objetivo de la Comisión de Incentivos es clasificar y seleccionar a
aquellas personas físicas o jurídicas merecedoras de los incentivos que
establece esta ley, con excepción de los incentivos otorgados por el
régimen de promoción del investigador, que los recomendará el Consejo Nacional
para Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT)." (el subrayado es nuestro).
Por su parte, es conveniente que se tengan
también presentes los siguientes artículos de la Ley N.º 7169, que en alguna
medida clarifican el punto sujeto a estudio:
"Artículo 36.- Créase
el contrato de incentivos para la promoción y el desarrollo de la ciencia y la
tecnología, en adelante denominado Contrato, como el instrumento para otorgar
los beneficios que esta ley dispone para las empresas productivas de bienes
y servicios, públicas o privadas, contratos que deberán suscribirse de acuerdo
con lo que disponen el artículo 38 de esta ley y su reglamento. Quedan
excluidos de este contrato los incentivos del régimen de promoción del
investigador, los que darán lugar a la suscripción de un contrato con el
Consejo Nacional para la Investigación Científica y Tecnológica (CONICIT),
conforme con el artículo 44 de esta ley y su reglamento.
Artículo 37.- En el contrato
se indicarán los incentivos y los estímulos que el Estado le otorga a la
persona física o jurídica que se haga merecedora de los beneficios que esta ley
establece. En él se definirán los derechos y las obligaciones de ambas partes,
de conformidad con lo que disponen esta ley, su reglamento y las
especificaciones de la Comisión de Incentivos, establecidos en el artículo 30 y
siguientes de esta ley.
Artículo 38.- El contrato
será autorizado por la Comisión de Incentivos, previa presentación de la
solicitud que califique dentro del Programa Nacional de Ciencia y Tecnología.
Deberá ser firmado por el Ministro de Ciencia y Tecnología, en representación
del Estado y por el beneficiario o su representante..." (lo resaltado no es de los originales).
Existe coincidencia en lo expuesto por la
Asesoría Legal del Ministerio de Ciencia y Tecnología y lo planteado por el
Consejo Nacional para las Investigaciones Científicas y Tecnológicas CONICIT,
en el sentido que efectivamente se está en presencia de un problema típico de
interpretación de normas.
Es por ello que lo procedente en la especie
es interpretar los alcances de dicha labor de clasificación, selección y
posterior autorización que se estableció como competencia legal de la Comisión
de Incentivos, al momento de determinar las personas físicas o jurídicas que
son merecedoras de los incentivos que la Ley Nº 7169 establece.
Tal y como reiteradamente este mismo
Despacho se ha pronunciado en otros dictámenes similares, debemos recordar que
"en esta tarea interpretativa, el mismo ordenamiento jurídico nos advierte
que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras,
en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la
realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo
fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del
Código Civil).
El propio don Alberto Brenes Córdoba,
nuestro tratadista costarricense, nos reafirma que:
"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador.
Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso, sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues, así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley." Dura lex, sed lex.
...De otro
lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más
racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades
y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el
propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial
Juricentro, San José, pp. 42-43).
En el ámbito de la Administración Pública,
se tiene el artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública, que
dispone:
"Artículo 10.- 1.
La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor
garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del
respeto debido a los derechos e intereses del particular.
2. Deberá interpretarse
e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor
de la conducta y hechos a que se refiere."
Por su parte téngase también presente lo que
reiteradamente se ha citado del autor Juan Santamaría Pastor en este punto:
"Como hemos visto,
los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones
complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para
un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable,
sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para
construirla... (tomado de: Juan Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho
Administrativo. Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988,
p. 390).
Ahora bien y siempre dentro de la labor
propia interpretativa de normas legales, se hace necesario esclarecer los
alcances de los términos que el legislador utilizó en el numeral 31º de la Ley N.º
Pese a que la Asesoría Legal del Ministerio
de Ciencia y Tecnología expone una serie de conceptos sobre dichos términos,
esta Procuraduría ha considerado conveniente retomar y ampliar algunos de
ellos, los cuales son dados para este propósito por el tratadista Guillermo
Cabanellas, en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual
(Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires,
"Clasificar:
Ordenar, distribuir, agrupar o disponer por clases. Efectuar una clasificación.
Clasificación:
Ordenación. Distribución sistemática. Agrupación homogénea. Separación
diferenciadora. Clases establecidas según principios, métodos o sistemas. Orden
de méritos. Examen y el consiguiente resultado, para determinar qué agentes se
encuentran en condiciones para un ascenso.
Seleccionar:
Elegir, escoger. Determinar lo superior en un conjunto. Utilizar a los mejores
de una clase o género. v. Selección).
Selección:
Elección entre varias personas o cosas. Preferencia. Lo mejor de una
colectividad o clase.
Escoger:
Elegir. Optar. Seleccionar.
Elegir:
Preferir o escoger una persona o cosa. Designar o nombrar por elección. para el
desempeño de un cargo u ocupar una dignidad".
Partiendo de los principios rectores de la
interpretación normativa (tanto de derecho común como dentro del ámbito del
derecho administrativo, utilizados reiteradamente en los pronunciamientos de la
Procuraduría), podemos llegar a afirmar que el artículo 31º, en relación y en
armonía con el contenido de los numerales 36º, 37º y 38º, todos de la Ley N.º
7169, es sumamente claro y determinante al establecer como objetivo legal de la
Comisión de Incentivos, precisamente el "clasificar" (entendida ésta
como acción de ordenar, distribuir, agrupar o disponer sistemáticamente en
clases de acuerdo con la metodología y elementos a considerar), para que una
vez realizada y verificada dicha labor de clasificación de personas físicas o
jurídicas, llegar posteriormente a "seleccionar" (utilizado en el
presente contexto como sinónimo de "escogencia" o
"elección") a los beneficiarios de los incentivos establecidos en la
Ley N.º 7169, llegándose incluso, finalmente, a autorizar por parte de la
propia Comisión de Incentivos, los respectivos contratos de incentivos para la
promoción y el desarrollo de la ciencia y la tecnología, que es el instrumento
formal para otorgar los beneficios que esta ley dispone.
No compartimos la tesis del representante
del CONICIT en el sentido de que la Ley N.º 7169 es omiso o compleja en este
punto, toda vez que, por el contrario, el legislador fue claro y meridiano al
enmarcar la labor que debe desplegar la Comisión de Incentivos: llevar a cabo
una labor previa de clasificación, para que del resultado de la misma se
verifique posteriormente la selección o escogencia de los beneficiarios.
Aceptar la tesis sustentada por el
representante del CONICIT en el sentido de que corresponde a este ente técnico
y especializado, en un tercer paso o momento del procedimiento, el designar
en definitiva a los beneficiarios, partiendo de la selección previamente
dispuesta por la Comisión, sería no sólo desvirtuar el fin u objetivo de la
disposición legal, sino asumir facultades o competencias que no le han sido
otorgadas por el ordenamiento jurídico.
Constituiría un contrasentido jurídico el
que se le haya dado a la Comisión de Incentivos la labor de clasificación y
selección de los beneficiarios de los incentivos, con potestades incluso de
autorizar los propios contratos, para que posteriormente otro ente, en este
caso el CONICIT, tenga a su vez la facultad de designar en específico a quienes
se les debe otorgar o no dichos beneficios.
Nótese que la competencia legal de la
Comisión de Incentivos de clasificar y sobre todo, seleccionar, escoger o
designar a las personas físicas o jurídicas merecedoras de los incentivos que
la citada ley establece, es mucho más patente y clara cuando en el párrafo
final del artículo 31º, en armonía con el 36º, establecen de manera expresa que
la única excepción que impone la ley en relación con dicha clasificación y
selección por parte de la Comisión de Incentivos, lo constituyen los incentivos
otorgados por el régimen de promoción del investigador (artículos 36, 43 y
siguientes de la Ley N.º 7169) y que son distintos y separados de los
incentivos de que habla el numeral 31º de cita, los cuales están reservados a
la recomendación que dicte sobre ellos el CONICIT.
Hay que recordar que la Comisión de
Incentivos es un órgano adscrito al Ministerio de Ciencia y Tecnología y su
relación con el CONICIT se circunscribe, para los efectos de llevar a cabo el
objetivo legal arriba descrito, sea, de clasificación y selección de los
merecedores de los incentivos, a la de tener al CONICIT como institución que le
permite contar con el asesoramiento de técnicos y expertos en la materia, sin
perjuicio de contar, además, con el asesoramiento de "las instituciones de
educación superior, de los centros privados y entes públicos especializados,
según el beneficio que se quiera otorgar y la competencia de cada uno de
ellos" (artículo 33º de la Ley N.º
7169).
Finalmente conviene recordar que tanto la
Comisión de Incentivos como el propio CONICIT, están sujetos al principio de
legalidad contenido en nuestro ordenamiento jurídico.
La
Constitución Política consagra dicho "principio de legalidad" en su
artículo 11º, el que indica que "los
funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden
arrogarse facultades que la ley no les concede"; el cual, a su vez, es desarrollado en el ámbito de la
Administración Pública en el numeral 11º de la Ley General de la Administración
Pública que advierte que la misma se encuentra necesariamente sometida al
bloque de legalidad, pudiendo realizar solo aquella actividad expresamente
autorizada por el ordenamiento jurídico, o sea, todo lo que no le está
autorizado a la Administración le está vedado.
La propia Sala Constitucional así lo ha
concebido al afirmar, mediante su resolución N.º 4310-92 de las 14:05 horas del
10 de noviembre de 1992, que el principio de legalidad contenido en los
artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la
Administración Pública debe entenderse de la siguiente forma:
"El principio de
legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y
se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública,
significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar
regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a
la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras
normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o
sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de
juridicidad de la Administración".
CONCLUSIONES
Una vez realizadas las anteriores
consideraciones jurídicas y partiendo precisamente de los principios que rigen
la interpretación normativa, este Despacho llega a la conclusión de que el
artículo 31º, en concordancia con los numerales 36º, 37º y 38º, todos de la Ley
N.º 7169 de 26 de junio de 1990, es claro y determinante al establecer como
objetivo legal de la Comisión de Incentivos para la Ciencia y la Tecnología, el
"clasificar" (entendida ésta como acción de ordenar, distribuir,
agrupar o disponer sistemáticamente en clases de acuerdo con la metodología y
elementos a considerar), a las personas físicas o jurídicas merecedoras de los
incentivos establecidos por la Ley N.º 7169, y que una vez realizada y
verificada dicha labor de clasificación, llegar posteriormente a
"seleccionar" (utilizado en el presente contexto como sinónimo de
"escogencia" o "elección") a los beneficiarios de dichos
incentivos. Ello se llega a plasmar, finalmente, en la autorización que la
propia Comisión de Incentivos da a los respectivos contratos de incentivos para
la promoción y el desarrollo de la ciencia y la tecnología, que es el
instrumento formal para otorgar los beneficios que esta ley dispone.
Sobre este particular se entiende que la
Comisión de Incentivos es un órgano adscrito al Ministerio de Ciencia y
Tecnología y su relación con el Consejo Nacional para Investigaciones
Científicas y Tecnológicas CONICIT se circunscribe, para los efectos de llevar
a cabo el objetivo legal arriba descrito, sea, el de clasificar y seleccionar a
los merecedores de los incentivos, a la de tenerlo como institución autónoma
que le permite contar con el asesoramiento de técnicos y expertos en la
materia, sin perjuicio de contar, además, con el asesoramiento de "las instituciones de educación
superior, de los centros privados y entes públicos especializados, según el
beneficio que se quiera otorgar y la competencia de cada uno de ellos"
(artículo 33º de la Ley N.º 7169).
Finalmente se advierte que en lo relativo
procedimiento a seguir en la administración del Fondo de Incentivos y el papel
del CONICIT, según lo establecen los numerales 39º y 42º de la referida Ley N.º
7169, la Procuraduría General de la República está inhibida de dictaminar sobre
el mismo, por cuanto es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría
General de la República el conocer y pronunciarse sobre dicho procedimiento,
por tratarse de materia propia de su competencia y en la que están involucrados
fondos públicos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República N.º 7428 de 7 de setiembre de 1994, en
relación con el control, consideración y posterior aprobación a la que debe
estar sometido el referido procedimiento según rezan los numerales antes
citados de la Ley N.º 7169.Además, se tiene conocimiento que sobre este mismo
aspecto ya se pronunció anteriormente y de manera expresa dicho órgano
contralor.
Reiterándole al señor Ministro las muestras
de mi mayor consideración,
Geovanni Bonilla Goldoni
PROCURADOR ADJUNTO
GBG/gbg
cc: Alfredo Vargas Rodríguez, Presidente Consejo
Director del
Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y
Tecnológicas CONICIT.-
Archivo.-
ARCHIVADO: CONS\163-CONI.MIC
C-163-95
CONSEJO NACIONAL PARA
INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS Y TECNOLÓGICAS. COMISIÓN DE INCENTIVOS PARA LA
CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA. INCENTIVOS ESTATALES ECONÓMICOS. OTORGAMIENTO DE
INCENTIVOS ECONÓMICOS.
Solicita criterio en relación con los alcances
de las funciones y competencias de la Comisión de Incentivos, así como la
competencia de CONICIT en el procedimiento establecido en el Título III de la
Ley N.º 7169.
Este Despacho contesta la consulta
manifestando que los artículos 31, 36, 37 y 38 de la Ley 7169, establecen como
objetivo legal de la Comisión de Incentivos para la Ciencia y Tecnología, el
"clasificar" a las personas físicas o jurídicas merecedoras de los
incentivos establecidos por la Ley N.º 7169, para llegar posteriormente a
"seleccionar" a los beneficiarios de dichos incentivos. Como órgano
adscrito al Ministerio de Ciencia y Tecnología, la relación entre