Dictamen : 048 - del 25/03/1996

C-048-96

San José, 25 de marzo de 1996

Lic.

Juan Manuel Otárola Durán

Director General Servicio Civil

S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DG-531-95 del 4 de octubre de 1995, en el cual solicita determinar a quién corresponde la competencia para fijar la remuneración de los puestos en la Asamblea Legislativa, si a la Dirección General del Servicio Civil o a ese Poder de la República.

I.- CONSULTA PLANTEADA

El Despacho consultante indica que se solicita el pronunciamiento de este Órgano Asesor para que esa Institución pueda:

"(...) contar con un criterio vinculante en relación con los alcances del Voto No. 3461 de las diez horas cincuenta y un minutos del ocho de julio de 1994 de la Sala Constitucional, mediante el cual se anula el artículo 23, inciso 7) de la Ley No. 7108, cuyo texto modificó la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa.

La consulta se realiza en virtud de que mediante oficio S.G.2383-95 de 18 de setiembre en curso (que se adjunta), el Ing. Antonio Ayales Esna nos comunica la decisión del señor Presidente de la Asamblea Legislativa, Lic. Antonio Alvarez Desanti, de que la valoración de los puestos de ese Poder de la República es exclusiva del Departamento de Recursos Humanos. De esta forma se utilizaría un procedimiento distinto al aplicado al resto de funcionarios cubiertos por el Sistema de Méritos." (El subrayado no es del original).

De la anterior consulta se otorgó audiencia a la Asamblea Legislativa en fecha 30 de octubre de 1995, por considerar este Órgano Consultivo que lo que se resolviera en este tema podría afectar las competencias de ese Poder de la República.

Mediante Oficio No. As. Leg. 0943 de 2 de noviembre de 1995, se contestó la indicada audiencia en el siguiente sentido:

" 5.- (...) el artículo 7, inciso b) de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, faculta a la Dirección General de Servicio Civil a "Clasificar y valorar los puestos de los servidores comprendidos en la presente Ley", pero en el entendido de que el espíritu del legislador lo fue de que dicha facultad es para dar todo el apoyo técnico por parte de la Dirección General de Servicio Civil a la Asamblea Legislativa, dentro del marco legal especial que regula las relaciones de servicio entre la Asamblea y sus servidores, así como dentro de los parámetros de la escala salarial que los rige, según el artículo 22 de la citada Ley y de las disposiciones de los artículos 25 y 209 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, con rango constitucional de conformidad con el artículo 121, numeral 22) de la Constitución Política.(...)

6.- De lo expuesto en el punto anterior, es de meridiana claridad de que es al (sic) Directorio Legislativo el que tiene la potestad del nombramiento, remoción y retribución que a cada uno de los empleados corresponde según la clasificación de puestos que ocupe, siendo la Dirección General de Servicio Civil un asesor técnico para la selección, clasificación y valoración de los puestos del personal de la Asamblea Legislativa (...)"

(...) la Dirección General del Servicio Civil como órgano adscrito al Ministerio de la Presidencia, del Poder Ejecutivo, debe limitarse a ser un asesor técnico de la Asamblea Legislativa; asesoría que debe darse dentro de los parámetros legales especiales que regulan las diferentes relaciones existentes para el Poder Legislativo.

Para finalizar, hay que destacar que de la lectura del Expediente No.2861, queda claro que el impulso del legislador para la creación de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa lo fue con el fin de que el Primer Poder de la República pudiera escoger, nombrar y administrar su propio personal y no quedara un aspecto tan delicado en manos de un ente de otro Poder de la República." (El subrayado no es del original).

II.- ANALISIS

La discusión estriba en el hecho de que mediante Voto No. 3461 de las 10:51 horas del 8 de julio de 1994, fue anulado el artículo 23 inciso 7) de la Ley de Presupuesto Extraordinario No. 7108 que reformó el artículo 7 de la ley de personal de la Asamblea Legislativa. Dicha norma confería al Directorio de la Asamblea Legislativa la competencia para la elaboración y mantenimiento del manual descriptivo de clases de puestos, así como la clasificación y valoración de los puestos de los servidores comprendidos en esa ley. Con la anulación indicada, nuevamente entró en vigencia el artículo 7 anterior el cual establece que las funciones antes asignadas al Directorio le corresponden a la Dirección General del Servicio Civil.

Es importante advertir a los efectos de interpretar dicha norma, que las funciones ahí establecidas deben analizarse en relación con el resto de la normativa en la materia y en relación con la jurisprudencia establecida por la Sala Constitucional.

1.- EL SERVICIO PUBLICO

De seguido se indicarán algunos aspectos básicos del servicio público en nuestro país, como lo son los principios constitucionales que lo rigen, la pluralidad de normativas reguladoras del empleo público y la independencia entre los Poderes de la República.

a.- Principios constitucionales

A pesar de no existir una única normativa que regule el servicio público, es lo cierto que sí existen principios constitucionales que deben ser cumplidos por todas las leyes ordinarias que regulen la materia.

En ese sentido la Sala Constitucional ha manifestado que:

"No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló solo parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados." (El resaltado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.1119-90 de las 14 horas del 18 de setiembre de 1990).

De igual forma indicó que:

"XI. En lo que se refiere al argumento de que los artículos 191 y 192 sean simples "normas programáticas", solamente destinadas al legislador y, más aún, de que ello pudiera significar una especie de autorización en blanco para que aquél las desarrolle libremente, ciertamente, los dichos artículos contienen mandatos dirigidos principalmente al legislador, pero sólo en el sentido de imponerle el deber inmediato de desarrollarlos, siempre de conformidad con el bloque de la legalidad constitucional, es decir, con los valores, principios y normas de la Carta Fundamental, tanto tratándose de los referidos a la propia institución que se ordena desarrollar -el Régimen del Servicio Civil- como los implicados en el orden constitucional en su totalidad y orden constitucional (...)"(El resaltado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 1148-90 de las 17 horas del 21 de setiembre de 1990).

Finalmente, la Sala reitera la existencia de un régimen de empleo público con sus propios principios generales. En ese sentido argumenta:

"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos."(El resaltado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992).

De las tres sentencias de reciente cita, de manera clara se extrae que existe un régimen de empleo público el cual debe tener como norte los principios constitucionales contenidos en los artículos 191 y 192 de la Carta Fundamental.

b.- Pluralidad de normativas reguladoras del empleo público

El legislador ordinario al desarrollar los numerales 191 y 192 de la Constitución Política no lo hizo mediante una única ley, sino que promulgó una pluralidad. Ejemplo de ello es el Estatuto del Servicio Civil, el cual es una legislación parcial que se aplica únicamente a los servidores del Poder Ejecutivo. Así lo comprendió la Sala Constitucional al manifestar que el legislador:

"optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas." (El resaltado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.1119-90 de las 14 horas del 18 de setiembre de 1990).

Posteriormente en igual sentido expresó que:

"VII. Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que o no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente." (El resaltado no es del original)(Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992).

Admitida así la existencia de una pluralidad de normativas reguladoras del empleo público, es preciso analizar la aplicación de las mismas dentro de cada Poder Constitucional.

c.- Independencia de los Poderes Constitucionales

En relación con la remuneración al personal y demás facilidades de los cargos de los poderes de la República, la Sala ha expresado que:

"XVI. (...) Además, en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9 de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados." (El resaltado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.550-91 de las 18:50 horas del 15 de marzo de 1991).

Concluye así la Sala Constitucional que en virtud de la independencia garantizada por el artículo 9 constitucional y de las respectivas normativas orgánicas, son los jerarcas de los Supremos Poderes de la República quienes tendrán la atribución y consiguiente responsabilidad de fijar la remuneración de sus miembros y subalternos.

Por último, esa Sala ha manifestado en relación con el principio de separación de poderes que:

"Lo conveniente es hablar de una separación de funciones, es decir de la distribución de ellas entre los diferentes órganos estatales. Esta separación de funciones parte del problema técnico de la división del trabajo: el Estado debe cumplir ciertas funciones y éstas deben ser realizadas por el órgano estatal más competente." (El resaltado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.6829-93 de las 8:33 horas del 24 de diciembre de 1993).

Aplicado el anterior principio a la materia en estudio, es factible concluir que el órgano estatal competente en materia de empleo público es cada poder de la República, dado que son éstos los más capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particulares condiciones.

2.- COMPETENCIA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE ADMINISTRAR LAS RELACIONES DE SU EMPLEO PUBLICO

En relación con el caso particular de la Asamblea Legislativa, su reglamento establece como atribuciones del Directorio, las siguientes:

"Artículo 25.- Atribuciones del Directorio Son atribuciones del Directorio:

1. Cuidar del orden interior, económico y administrativo de la Asamblea Legislativa.

2. Nombrar a los funcionarios y empleados que se necesiten para el buen funcionamiento de la Asamblea y de la Secretaría, o removerlos de acuerdo con la ley." (El resaltado no es del original).

Además dispone el mismo reglamento que:

"Artículo 209. Retribución a los funcionarios de la Asamblea

El Directorio, al organizar el servicio de la Asamblea, propondrá a ésta, para su aprobación, la retribución que a cada uno de los empleados correspondiere, comunicando luego las asignaciones fijadas a la Oficina de Presupuesto para los efectos del artículo 177 de la Constitución Política." (El resaltado no es del original).

Es claro así, según lo dispuesto por el Reglamento citado, que el Directorio de la Asamblea Legislativa es el encargado del orden económico y administrativo de ese Poder de la República, siendo una de esas manifestaciones la elaboración de la propuesta a la Asamblea de la retribución de sus empleados.

3.- FUNCION ASESORA DE LA DIRECCION GENERAL DEL SERVICIO CIVIL EN RELACION CON EL SERVICIO PUBLICO EN LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

Por otra parte, es posible encontrar en la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa la asignación a la Dirección General del Servicio Civil de una función asesora cuando así se lo requiera ese Poder de la República y en el caso de los funcionarios de confianza. Es así como se indica textualmente:

"Artículo 23.-De acuerdo con la escala, cada categoría constará de un sueldo base y de las anualidades que le correspondan.

La Dirección General de Servicio Civil asesorará al Directorio de la Asamblea Legislativa, en la asignación de los puestos a cada categoría de salario, cuando así le sea solicitado y cuando se trate de los puestos de confianza." (El resaltado no es del original).

Por ello, a juicio de este Órgano Asesor, debe entenderse que las funciones que le son asignadas a la Dirección General del Servicio Civil en la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, deben ser comprendidas dentro de un marco de acción de asesoría a ese Poder Constitucional, según lo ordena una interpretación sistemática y conforme con la Constitución Política.

III.- CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que:

1.- La regulación de la relación de empleo público de los miembros y subalternos de la Asamblea Legislativa es competencia de ese Poder de la República.

2.- Para ejercer esa competencia, la Asamblea Legislativa contará con la asesoría de la Dirección General del Servicio Civil.

Con toda consideración se despide atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

PROCURADOR FISCAL

cc: Lic. Antonio Álvarez Desanti, Presidente de la Asamblea

Legislativa

RSZ/MLE