Dictamen : 252 - del 11/12/1995

C-252-95

11 de diciembre de 1995

Señor

Dr. Leonardo Garnier Rímolo

Ministro

Ministerio de Planificación Nacional

y Política Económica

S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a su atento oficio N.º DM-981-95, del 10 de octubre del presente año, mediante el cual acude ante esta instancia consultiva, en los siguientes términos:

"En atención de intereses públicos, bajo qué procedimientos procede reducir la jornada de trabajo de servidores estatutarios, transformándola de "tiempo completo" a «medio tiempo»; en tales supuestos, qué tipo de indemnización corresponde cancelar a favor del servidor afectado?".

De previo a dar respuesta al interrogante planteado, conviene informar que a través de oficio N.º PA-025-95, del pasado 29 de noviembre, se le confirió audiencia al Director General de Servicio Civil, a fin de que esa Dirección manifestara lo que estimara oportuno en relación con la presente consulta. Empero, dentro del plazo otorgado al efecto, no se recibió respuesta alguna de parte de esa dependencia gubernamental.

I. PRECISIONES PRELIMINARES:

Los términos relativamente indeterminados en que se formula la petición consultiva, deben ser precisados con vista del criterio legal que la acompaña. A la luz de este último, pareciera que las dudas surgen en torno a un eventual rebajo de jornada como producto de decisiones impuestas unilateralmente por la Administración, dentro del contexto de reorganizaciones por ella proyectadas.

Lo anterior supone excluir desde ya, para efectos analíticos, la hipótesis de posibles reducciones de jornada bajo el marco normativo de los artículos 25 a 28 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, por disciplinar éstos un régimen de retiro voluntario. De ahí que los acuerdos del Consejo de Gobierno que el informe legal de mérito erróneamente invoca, no pueden considerarse antecedente alguno en el ámbito en que nos ubicamos.

Igualmente, queda desechado todo examen de la figura de la "reasignación", que es aquella operación de cambio en la clasificación de un puesto, particularmente considerado, con motivo de una variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades. Esa variación debe haberse "consolidado debidamente", por lo que dicho cambio sólo puede darse cuando ésta se ha producido no menos de seis meses antes (art. 105.b y 111.a del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil). En razón de ello y a diferencia de lo que parece estimar la Asesoría Jurídica del consultante, se distorsionaría el sentido de la reasignación -que es un simple mecanismo ajuste clasificatorio- si la autoridad pública se sirve de tal figura para intentar justificar rebajos indebidos de jornada -que en sí mismos no involucran variaciones sustanciales y consolidadas de las características del respectivo puesto-, como posible instrumento dentro del marco de procesos generales de reorganización administrativa.

Ahora bien, la consulta del señor Ministro está formulada como pregunta compleja. Ello, en el sentido de que al interrogar sobre el procedimiento y la indemnización idóneos para reducir a medio tiempo plazas de tiempo completo, está suponiendo que ello es jurídicamente posible; suposición que, en principio, es incorrecta por lo que a continuación se explica.

II. LA POTESTAD DE TRASLADAR Y REMOVER FUNCIONARIOS PUBLICOS PARA CONSEGUIR UNA MEJOR ORGANIZACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS:

El Reglamento del Estatuto de Servicio Civil entiende por traslado"... el paso de un servidor de un puesto a otro de la misma clase y categoría o de diferente clase pero de la misma categoría", y por reubicación "... el desplazamiento de un servidor con su puesto dentro de un programa presupuestario, de uno a otro programa o de un ministerio a otro" (art. 3.u y 3.x). Dichos movimientos de personal pueden, en general, ser dispuestos unilateralmente por la Administración, "... siempre que no se cause grave perjuicio al servidor ..." (art. 22 bis).

Dichos traslados y reubicaciones, así como la remoción de los servidores públicos inclusive, pueden ser acordados con motivo de procesos de reestructuración administrativa emprendidos para alcanzar una organización más eficiente, al amparo del numeral 192 constitucional. Conforme se aprecia, el mismo reconoce el principio de estabilidad en el empleo público, sin perjuicio de dichas potestades administrativas; potestades que, desde luego, habrán de ejercitarse con riguroso apego al procedimiento arbitrado y las garantías establecidas en el numeral 47 y disposiciones concordantes del Estatuto de Servicio Civil.

Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado claramente que

"... la facultad de trasladar o reducir forzosamente a los funcionarios públicos es intrínseca del Estado, el cual podrá poner en práctica -siempre y cuando se respete el procedimiento establecido para acordar una reorganización-, las medidas necesarias a fin de organizar sus diferentes dependencias para conseguir un mejor funcionamiento de las mismas, posibilidad que se le otorga directamente por el texto constitucional en el numeral 192, del cual deriva lo dispuesto por el artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil" (voto N.º 330-I-95, de las 14:32 hrs. del pasado 27 de junio).

Sin embargo, la jurisdicción constitucional ha sido igualmente enfática al señalar límites consubstanciales a dichas facultades administrativas, en los siguientes términos:

"Io.- El artículo 192 de la Constitución faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual podrá ordenar no sólo la eliminación y recalificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios a cargos diversos, siempre y cuando se observe el debido proceso, en este caso conforme al Estatuto del Servicio Civil, toda vez que de los traslados no podrá derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario que corresponda a cada uno de los trabajadores -según sea el cargo que ocupen- o modifique sustancialmente los términos de la prestación del servicio, ya que no es constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración, categoría y consideración social, tiempo, lugar, o cualquier acto de variación sustancial de esos extremos" -el destacado no es del original- (voto N.º 7208-94 de 15:15 hrs. del 7 de diciembre de 1994).

Resulta así que, por vía jurisprudencial, se produce en este ámbito específico una recepción de la doctrina laboralista del ius variandi y sus límites:

"El trabajador está obligado a aceptar el cambio de tareas que el patrono determine, siempre que dicho cambio no implique modificación substancial o unilateral de las condiciones del contrato; o que con ello no se menoscabe el prestigio, el decoro o la dignidad del trabajador, en relación al servicio prestado, el grado que en la empresa ocupa, su posición social y categoría laboral y siempre que dicho cambio no signifique una disminución de categoría o un menoscabo económico. También debe aceptar el cambio de horario, siempre que tal facultad no se ejerza por el patrono arbitrariamente o cuando el cambio sea antijurídico, por las condiciones especiales del vínculo contractual; dado que en tal caso podría significar una alteración en las condiciones esenciales del vínculo. Está obligado, además, a aceptar el traslado dispuesto por la empresa, siempre que el mismo no constituya un quebrantamiento de las condiciones económicas del contrato de trabajo, un perjuicio moral o económico; porque el patrono tiene derecho a trasladar a sus trabajadores cuando las necesidades de su actividad lo exijan" (Guillermo Cabanellas, "Contrato de trabajo", Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1963, pp. 51-52).

Del comentado criterio jurisprudencial, sin mayor dificultad se colige que no sería jurídicamente viable que, con ocasión de un proceso de reestructuración administrativa y de los posibles traslados y reubicaciones que le puedan estar aparejados, se produzca un rebajo forzoso de la jornada laboral para un funcionario en particular.

Nótese que ello no sólo supondría una inaceptable afectación del ingreso salarial, contraria a la dignidad del servidor y sus dependientes como personas, sino que podría obligarlo o inducirlo a renunciar (dadas las dificultades lógicas de obtener colocaciones de media jornada), sin poder exigir plenamente la indemnización a que hace mención el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil.

III. CONCLUSION:

Si bien la Administración se encuentra normativamente habilitada para trasladar o reubicar funcionarios públicos, y hasta removerlos, con motivo de procesos de reestructuración administrativa desarrollados con la finalidad de lograr una prestación más eficiente del servicio público, es jurídicamente inadmisible que dicho traslado o reubicación signifique una reducción de la jornada de trabajo y, por esta vía, se afecte indebidamente la integridad de la remuneración salarial.

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Del señor Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

LAS

cc: Lic. Juan Manuel Otárola, Director General de Servicio Civil.