Opinión Jurídica : 075 - del 27/11/1996

OJ-075-96

San José, 27 de noviembre de 1996

Lic.

Rodrigo Gutiérrez Schwanhäuser

Diputado

Asamblea Legislativa

S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio RGS 2059-07-96 de fecha 31 de julio de 1996, recibido el 13 de agosto del presente año, en el cual consulta "si las instituciones autónomas o descentralizadas pueden decretar amnistía para morosos, condonándoles los intereses de sus deudas, específicamente me refiero al caso de la Caja Costarricense de Seguro Social que en meses pasados realizó una campaña publicitaria para que los patronos se pusieran al día en sus pagos y una de las fórmulas que se utilizaron fue la condonación de multas e intereses."

De la anterior consulta se otorgó audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual respondió mediante oficio No. 20080 de 13 de setiembre de 1996 en el cual cita el oficio D.J. 1191-95 del 25 de agosto de 1995, que indicó lo siguiente:

"El principio de no derogación particular del reglamento, en realidad es una consecuencia lógica del principio de igualdad, puesto que la derogatoria en beneficio de una determinada persona colocada en una posición de igualdad respecto de otras, implicaría una injusticia y una violación también al principio de igualdad en la distribución de las cargas públicas.

Ahora bien, si la ley prohíbe derogar o desaplicar la norma para casos concretos, es enteramente dable entender "contrario sensu" que la norma en cuanto establece un gravamen puede ser desaplicada en el tanto el acto esté debidamente motivado y respaldado por el elemento de la razonabilidad, para la generalidad de los casos. Incluso podría uno pensar que la desaplicación esté referida a determinadas áreas geográficas, en consideración a particularidades de esa área, pero siempre y cuando, desde luego, sea de aplicación pareja a todos aquellos que se encuentren colocados en la misma situación.

Ya la Institución, como usted bien lo conoce, desarrolló una expectativa de esta naturaleza en el año 1980, oportunidad en que contó con el criterio favorable del entonces Jefe de la Sección de Fiscalía, Lic. Marco Antonio Jiménez Madriz. El período de gracia cubrió del 1 al 30 de setiembre de ese mismo año.

En resumen, es mi opinión que sí es posible, desde el punto de vista jurídico, disponer de un período de gracia en el momento actual para dar oportunidad a que los patronos se pongan al día eximidos de los recargos y de las multas previstas en los reglamentos, siempre y cuando el acto esté debidamente motivado y obedezca a clarísimos criterios de razonabilidad."

Además, en la indicada respuesta se cita el oficio D. J. 1243-95 del 28 de agosto de 1995 el cual textualmente señaló:

"Conoce el Consejo del Oficio No.83127 procedente de la Gerencia de División Financiera en el que solicita el criterio legal que le permita determinar si procede declarar un período de gracia en favor de los patronos morosos a efecto de que se pongan al día en sus obligaciones para con la Caja, sin los recargos no las multas que prevén los artículos 12 y 65 de los Reglamentos de Enfermedad y Maternidad e invalidez, Vejez y Muerte.

Se desprende de los documentos aportados que el propósito que se persigue es la recuperación de adeudos por concepto de planillas, que de utilizarse otros procedimientos, se tardaría más en el recobro de esos montos, en razón de la crisis económica- financiera porque atraviesa una mayoría de empresas.

Deliberado el asunto es opinión del Consejo que ya la Caja en otras oportunidades, tomando en cuenta para ello períodos de crisis y situaciones de oportunidad y conveniencia, ha declarado períodos de gracia en favor de patronos que por motivos ya mencionados no han podido honrar sus obligaciones con la Caja derivadas del aseguramiento obligatorio. Se ha querido con ello atenuar el impacto de la crisis en las empresas y a la vez recuperar con relativa oportunidad el principal adeudado.

El consejo, tomando muy en cuenta el espíritu del acuerdo que al respecto podría tomarse, opina que no tendría rozamiento alguno con el bloque de legalidad por lo que considerar viable, siempre y cuando el período de gracia se concede en todo el país y para todos los patronos."

Señala el señor Álvaro Salas Chaves, Presidente Ejecutivo de la institución consultante, que con base en la Asesoría dada mediante los indicados oficios se adoptó el siguiente acuerdo:

"La Junta Directiva, con fundamento en las consideraciones, teniendo a la vista el estudio realizado por la Dirección de Inspección y Cobro, una copia del cual se deja constando en forma anexa al borrador original de esta acta, acuerda aprobar el programa temporal para la recuperación de adeudos mediante la exoneración de recargos y multas a patronos morosos en cuotas obreras y patronales, que se aplicará en las siguientes condiciones:

a) Los patronos que se encuentren atrasados en el pago de sus planillas, se les exonerará del 100% de los recargos y multas, que establecen los artículos 12 y 38 de los Reglamentos de Enfermedad y Maternidad, e Invalidez, Vejez y Muerte, respectivamente, si cancelan en efectivo las deudas acumuladas al 30 de noviembre de 1995.

El período de gracia será del 1 de enero al 15 de marzo de 1996.

b) Aquellos patronos con deudas en cobro judicial que opten por beneficiarse con el programa, deberán cancelar previamente las costas procesales y personales correspondientes.

Las unidades encargadas del cobro serán responsables de aplicar los procedimientos y mecanismos de control interno necesarios para salvaguardar los intereses de la Institución, en la ejecución del programa." (El subrayado no es del original).

Finalmente señala la respuesta de la Caja Costarricense de Seguro Social a la audiencia otorgada por este Despacho que:

"Cabe marginalmente señalar que las multas y recargos, en el caso concreto de esta institución, son de rango reglamentario y fueron establecidos con anterioridad a la puesta en vigencia de la Ley General de la Administración Pública. Dado el contenido del artículo 124 de dicha ley, se consideró prudente en su momento, mantener vigentes las multas y recargos en cuestión por vía de un Decreto Ejecutivo, que se formalizó bajo el número 10944-P del 3 de diciembre de 1979, publicado en La Gaceta 234 del 12 del mismo mes y año.

Aunque la imposición de multas y recargos evidentemente no es una cuestión de procedimiento, se basó dicho Decreto en el artículo 368 de la Ley General de la Administración Pública."

I.- ACLARACION PRELIMINAR

Es importante señalar que a tenor de lo dispuesto por los artículos 1, 2, 3 inciso b) de la ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, dirigidos a los componentes de la Administración Pública, son vinculantes. No obstante, ha sido práctica institucional asesorar a los señores Diputados cuando así lo soliciten en ejercicio de su función política. En tal circunstancia lo resuelto por la Procuraduría no tiene naturaleza vinculante por lo que la asesoría constituye una mera opinión jurídica.

II.-SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE HACIENDA PUBLICA

La Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública.

El artículo 183 de la Constitución Política dispone que: "La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (...)".

Además, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dispone:

"Artículo 1.- NATURALEZA JURIDICA Y ATRIBUCION GENERAL

La Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla esta Ley.".

El legislador ha establecido que los pronunciamientos en relación con la competencia de la Contraloría General de la República son vinculantes.

Así el numeral 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República prescribe:

"La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta ley.

Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (...)" (El subrayado no es del original).

Queda claro así que la Contraloría General de la República, al tener la competencia para conocer de las consultas relativas a la materia de la Hacienda Pública, es la indicada para evacuar la consulta formulada.

En vista de lo anterior, esta es otra razón para que la respuesta que de seguido emite este órgano asesor, se haga sin los efectos vinculantes de sus dictámenes previstos en el numeral 2 de la Ley Orgánica de esta Procuraduría y sin perjuicio de lo que la Contraloría General de la República manifieste en este aspecto.

III.- SOBRE LA SUSPENSION DE LA VIGENCIA DE LAS NORMAS REGLAMENTARIAS

De seguido se examinará la posibilidad de suspender la vigencia de las normas de rango reglamentario de la Caja Costarricense de Seguro Social, que establecen los intereses por concepto de mora en el pago de las cuotas obrero patronales.

En primer término es preciso indicar que la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, No. 17 de 22 de octubre de 1943, en su artículo 14 dispone como unas de las atribuciones de la Junta Directiva "(...) b) Dirigir la Caja, fiscalizar sus operaciones, autorizar el implantamiento de los seguros y resolver las peticiones de los asegurados en último término, cuando sea del caso; d) Aceptar transacciones judiciales o extrajudiciales con acuerdo, por lo menos, de cuatro de sus miembros; f) Dictar los reglamentos para el funcionamiento de la Institución;" (El subrayado no es del original).

Es así como el artículo 12 del Reglamento de Enfermedad y Maternidad y el artículo 38 -antes artículo 65- del de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, reformados en julio 1974 y en febrero de 1995 respectivamente, establecen lo siguiente:

"Artículo 12.- Los patronos que no presenten o cancelen sus planillas dentro de los plazos reglamentarios y omitan en las planillas los datos de sus trabajadores, estarán sujetos al pago de recargo sobre el monto de cuotas, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Constitutiva de la Caja. Dicho recargo se aplicará en la siguiente forma:

a) Por la presentación tardía un 2% del monto total de las cuotas sin que la suma sea menor a ¢10.00.;

b) Por presentación de las planillas con omisión de los datos identificativos de los trabajadores, un 1% del salario en cada caso que se omita esa información; y

c) Por mora una multa del 2% progresivo, sobre las cuotas, por cada mes o fracción hasta un máximo de 24%.

Estos cobros se harán sin perjuicio de las sanciones establecidas en los artículos 44 y siguientes de la Ley Constitutiva del Caja." (El subrayado no es del original).

"Artículo 38.-

Las planillas del mes vencido anterior deben presentarse durante los cinco primeros días hábiles del mes siguiente y su pago de hará como máximo el día señalado para ese fin en el "Aviso de cobro y comprobante de pago", pasada esa fecha, deberá cancelar adicionalmente el recargo establecido por mora.

Cuando al final de determinados meses se presenten días feriados o de asueto, como puede ocurrir en las celebraciones de Semana Santa, fin de año y festividades oficiales, toda vez que en efecto tales feriados o asuetos interfieren en el proceso normal establecido para la emisión y cancelación de planillas, se faculta a la Gerencia de la División Financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social para extender el plazo hasta por la cantidad de días concedidos como asueto o feriados, a objeto de recibir los pagos de la planilla mensual que corresponda, sin cobro de recargo moratorios. Esta norma se aplicará para todos los patronos inscritos en la dependencia de la Caja del área afectada. La aplicación de esta norma será en forma general y no discrecionalmente.

En ningún caso se aceptará el pago global de una o más cotizaciones mensuales vencidas con el propósito de revalidar o adquirir derechos dentro de este seguro.

Es entendido que los patronos responderán íntegramente por todas las prestaciones que esta Ley y este Reglamento otorgan a los asegurados, cuando por su culpa, dolo u omisión no los hayan afiliado al régimen oportunamente o no hayan pagado el número de cotizaciones para adquirir el derecho respectivo, tal como se establece en el artículo No. 44 de la Ley Constitutiva de la Caja.

Los patronos que no presenten o no cancelen sus planillas dentro del plazo reglamentarios, estarán sujetos al pago de recargos sobre el monto de las cuotas, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Constitutiva de la Caja. Dichos recargos se aplicarán en la siguiente forma:

a) Por atraso en el pago durante los primeros quince días calendario o fracción, se aplicará el 1% (uno por ciento), sin que la suma pueda ser menor a 100 colones.

b) Transcurrido el plazo señalado en el inciso anterior, por mes o fracción de atraso, se aplicará el 2% (dos por ciento) mensual progresivo hasta un máximo de 24% (veinticuatro por ciento).

Estos cobros se harán sin perjuicio de las sanciones establecidas en los artículos 44 y siguientes de la Ley Constitutiva del Caja." (El subrayado no es del original).

En doctrina se admite la posibilidad de la suspensión de la vigencia de una norma por la autoridad competente para dictarla, con base en razones de conveniencia; es así como se indica que:

"La suspensión de la vigencia

El tercero y último supuesto de excepción al principio de vigencia indefinida de las normas hasta su derogación está constituido por la técnica de la interrupción temporal de la vigencia de una norma: esto es, por su suspensión, que la priva transitoriamente de efectividad.

En nuestro derecho positivo, la suspensión de la vigencia de una norma puede tener lugar en dos hipótesis básicas: primero, la suspensión puede efectuarse por propia decisión de la autoridad competente para dictar la norma, en base a puras razones de conveniencia, previstas o no en aquélla; una potestad ésta que ninguna norma reconoce, pero que deriva de la propia potestad de derogación (a maiore ad minus: quien puede derogar o privar de validez para siempre a una norma, puede también, con mayor razón, hacerlo para un período concreto de tiempo).

Lógicamente, la suspensión puede acordarse mediante una norma de superior rango jerárquico al de la suspendida, pero nunca por otra de rango inferior, salvo que aquélla lo autorice expresamente (p.ej., la suspensión por el Gobierno de los derechos arancelarios sobre determinados productos, autorizada por la propia Ley Arancelaria). Y segundo, la suspensión puede efectuarse como medida cautelar, en el seno de un proceso judicial o en la vía previa a éste." (El subrayado no es del original) (SANTAMARIA PASTOR, Juan, Fundamentos de Derecho Administrativo, El Sistema Normativo, Parte II, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, p.386).

De lo expuesto resulta técnicamente posible la suspensión general de la vigencia de una norma por la autoridad competente para dictarla con base en razones de conveniencia. Dicha posibilidad deriva, como señala el autor citado, de la potestad de derogación, es decir, quien puede derogar o privar de validez una norma, puede también, con mayor razón, hacerlo para un período concreto de tiempo.

En el caso en estudio se argumentan razones de conveniencia al interés público; en ese sentido el Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social señaló:

"(...) Durante el período de gracia, las unidades de cobro y recaudación de esta Institución, obtuvieron - bajo el programa en cuestión- la suma col. 1.520 millones, suma que ya está totalmente disponible para que la Institución la ponga a incrementar las reservas del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, o a la atención de necesidades perentorias en el Seguro de Enfermedad y Maternidad, para una exoneración total de col. 180 millones. El acuerdo estuvo basado en dictámenes técnicos, tanto de orden jurídico como del área financiera.

En el supuesto de que esa suma hubiere tenido que someterse a los procedimientos de cobro administrativo y judicial, y estimando con optimismo un tiempo promedio de 12 meses, se recuperaría el monto exonerado, mientras que, si la suma recaudada en el programa se invierte en el mercado financiero, se obtendría col. 363 millones, con una diferencia positiva de col. 183 millones." (El subrayado no es del original).

De lo expuesto son claras las razones de interés público que orientan a la administración consultante a tomar la decisión de suspender la vigencia de las normas reglamentarias que disponen el cobro de intereses moratorios en las cuotas obrero patronales.

Además, se debe indicar que la suspensión general deberá cumplir con los requisitos de publicidad propios de los actos de aplicación general, según lo dispuesto por los numerales 121 y 140 de la Ley General de la Administración Pública.

IV.- CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- La Contraloría General de la República es la competente para conocer de las consultas relativas a la materia de la Hacienda Pública, por lo que es la indicada para evacuar la consulta formulada. En tal circunstancia lo resuelto por la Procuraduría no tiene naturaleza vinculante y la asesoría constituye una mera opinión jurídica.

2.- Es posible la suspensión general de la vigencia de una norma por la autoridad competente para dictarla con base en razones de conveniencia. Dicha posibilidad deriva de la potestad de derogación, es decir, quien puede derogar o privar de validez una norma, puede también, con mayor razón, hacerlo para un período concreto de tiempo. La suspensión general deberá cumplir con los requisitos de publicidad propios de los actos de aplicación general.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

PROCURADOR FISCAL

RSZ/MLE