Dictamen : 188 - del 13/11/1996

C-188-96

13 de noviembre, 1996

 

Licenciado

Luis Rojas Bolaños

Director del Sistema Nacional

de Áreas de Conservación

Ministerio del Ambiente y Energía

S.D.

 

Estimado señor:

   Con aprobación del señor Procurador General Adjunto me refiero a Oficio No. SNAC-297-96 en el que se nos consulta, vista la vigencia de la nueva Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, publicada en el Alcance No. 21 a La Gaceta No. 72, de 16 de abril de 1996, cuál es el trámite a seguir con las solicitudes para obtener permisos de aprovechamiento forestal que fueron recibidas antes de la publicación de dicha Ley, si a la fecha no han sido resueltas; y qué acciones tomar ante la ausencia de normativa reglamentaria para desarrollar los contenidos de la nueva legislación.

I.- SOLICITUDES DE APROVECHAMIENTO FORESTAL PREVIAS A LA LEY NO. 7575

   Antes de entrar a analizar cuál es la situación jurídica de las solicitudes para aprovechamiento de bosque presentadas de forma previa a la entrada en vigencia de la nueva Ley Forestal, es de rigor referirnos al tema de la aplicación de la ley en el tiempo y a su tratamiento constitucional.

   Establece el artículo 129 de nuestra Constitución Política:

"Artículo 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen: a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario."

   De acuerdo con este numeral, las leyes que se promulgan sólo surten efectos hacia el futuro, ya sea a partir de la fecha que ellas designen, o bien, en caso de omisión, diez días después de ser publicada en La Gaceta:

"La eficacia de las normas jurídicas en el tiempo puede estudiarse bajo el punto de vista de su influencia sobre las relaciones vigentes al momento de su entrada en vigor. Este principio postula que las normas surten efectos ex nunc, es decir, que sólo son capaces de surtir efectos hacia el futuro, de tal suerte que no son aplicables a las relaciones nacidas con anterioridad a su promulgación." (Hernández Valle, Rubén. "El Derecho de la Constitución". Volumen I. San José, Editorial Juricentro, 1993, p. 531).

   Esta afirmación nos lleva inexorablemente al artículo 34 constitucional que consagra el principio de irretroactividad de las leyes:

"Artículo 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas."

    En desarrollo de esta norma ha expresado nuestra Sala Constitucional:

"... el principio de irretroactividad, al igual que los demás relativos a los derechos o libertades fundamentales, no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra." (Voto No. 1147-90 de 16 horas del 21 de setiembre de 1990).

   Debe entenderse, entonces, que, si a la luz de una normativa determinada se han adquirido derechos o se han consolidado situaciones jurídicas, éstos deben seguir prevaleciendo, por vía de principio, aún si una ley posterior vino a dejar sin efecto a aquella. Así, en una resolución de Corte Plena, actuando en ese entonces como contralor de constitucionalidad, se indicó:

"La derogatoria de una ley no hace desaparecer totalmente su eficacia normativa, pues si al amparo de ella se adquirieron derechos o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá rigiendo en cuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley -en que se deroga la anterior- no tiene fuerza retroactiva "en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas", según lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política, todo lo cual da lugar a la doctrina de la "supervivencia del derecho abolido"..."(Resolución de Corte Plena de las 15:00 horas del 14 de julio de 1982, sesión extraordinaria No. 36 del 8 de julio de 1982).

   En el asunto que nos ocupa, resulta evidente que todas aquellas personas que hubieran tramitado solicitudes para aprovechamiento forestal, y cumplido todos los requisitos propios de tal gestión, tienen a su favor como mínimo un interés legítimo en que se les otorgara el permiso conforme a las condiciones prefijadas en la anterior Ley Forestal (No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, reformada integralmente por la No. 7174 de 28 de junio de 1990) y su Reglamento (Decreto No. 19886-MIRENEM de 27 de agosto de 1990 y sus reformas).

   En tal medida, el artículo 34 constitucional les ampararía frente a una nueva legislación que viniese a estipular nuevas regulaciones:

"La cuestión planteada es, entonces, la de si puede resolverse con reglas constitucionales nuevas, situaciones jurídicas que nacieron y se gestionaron al amparo de reglas, constitucionales también anteriores. Con fundamento en unas reglas o en las otras, la actuación del órgano público tiene que ser reglada; para constatar si se dan o no en la especie los supuestos de aplicación de las normas (...) Pero ¿cuáles normas? A la luz de lo que viene dicho, las que estaban vigentes cuando se invocó o instó la actuación del órgano legitimado para conocer de la respectiva solicitud, que por lo demás deja ver claramente la voluntad del gestionante en el sentido de acogerse al ordenamiento que por entonces estaba vigente.

No al que en el futuro pudiera sobrevenir, porque al serle desconocido, mal podría determinar su voluntad. El aspecto de si con la solicitud se perfila una expectativa de derecho, sujeta a la suerte de lo que más tarde se resolviera por vía de consulta, se relaciona con la naturaleza constitutiva o declarativa del pronunciamiento sobre naturalización. (...) En todo caso, el análisis de dicho aspecto no contribuye a la solución, porque aceptando que hay una expectativa de derecho o un interés legítimo en el gestionante, habría que concluir que también merece protección constitucional. Protección que debe serlo con el contenido y los límites dispensados por las normas que estaban vigentes cuando se expresó la voluntad en tal sentido." (Recursos de Amparo, Boletines Judiciales Nos. 53, 54, 55, 56 de 15, 16, 17 y 20 de marzo de 1989).

   También, en un asunto similar al consultado, la Procuraduría General de la República, mediante dictamen No. C-149-92 de 10 de setiembre de 1992, señaló:

"Esta afirmación está sustentada en el propio texto del artículo 34 de la Constitución Política, dado que, como se vio supra, tanto la Jurisprudencia como la Doctrina, determinan que la irretroactividad de las leyes cubre a la persona, los derechos patrimoniales adquiridos o las situaciones jurídicas consolidadas, por lo que deben ser respetados aún en presencia de una disposición normativa que venga a derogar el régimen legal precedente.

(...) Las empresas que ya habían presentado sus solicitudes en el momento de la entrada en vigencia de la Ley No. 7293, les asiste una posición diferenciada frente a los demás administrados; esta posición, ya sea como interesados legítimos o derechohabientes debe cobijarla el Principio de Irretroactividad."

   Por supuesto, siempre debe tenerse presente la potestad valorativa de la Administración que, aún en el caso del cumplimiento de requisitos por el particular, podría denegar autorizaciones o condicionarlas, si mediando cuestionamiento suficiente y fundado de elementos técnicos o de conveniencia, se llegare a considerar que su llana aprobación conllevaría un perjuicio al interés público:

"De modo que puede afirmarse que la presentación de los requisitos establecidos por el reglamento no origina un derecho para el administrado. (...) Sería como afirmar que toda persona simplemente por realizar la actividad de que se trate tiene un derecho adquirido a que el Estado le otorgue los beneficios en cuestión, sin que importe al efecto la apreciación administrativa sobre la conformidad entre el interés personal y el interés público, (...). No puede, entonces, concluirse que la simple presentación de la solicitud origina en el solicitante un derecho subjetivo al otorgamiento de las exoneraciones previstas por el orden jurídico." (dictamen No. C-165-92 de 14 de octubre de 1992).

   En resumen, las solicitudes para aprovechamiento forestal que hayan sido presentadas antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 7575, y en las que se hayan cumplido con todos los requisitos dispuestos en la Ley No. 7174 y su Reglamento, sí seguirán rigiendo para efectos de otorgar el respectivo permiso por esta normativa anterior.

   Asimismo, es menester apuntar, conforme lo ha resuelto nuestra Sala Constitucional, que en materia de solicitudes para aprovechamiento forestal no rige el principio de silencio positivo, a fin de amparar los bienes jurídicos involucrados:

"Contrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que imposibilita la eficacia del silencio positivo que se alega a su favor pues la aprobación solicitada, según se desprende del propio libelo de interposición, lo es para la explotación de "bosque naturales", los que se encuentran protegidos por nuestra legislación, habida cuenta de la importancia que ellos tienen para la colectividad. En efecto, la explotación irracional de tales recursos naturales implica un perjuicio irreparable para los vecinos del lugar, sino también para toda la ciudadanía, en razón del impacto ambiental negativo que una explotación no controlada de ellos puede ocasionar, de manera que no es posible que la aprobación pretendida haya operado positivamente, aun cuando los recurrentes estimen que el plan propuesto cumplía con los requisitos legales exigidos, ..." (Voto No. 2954- 94 de 9 horas 9 minutos del 17 de junio de 1994.Véase igualmente el Voto No. 4671-94 de 9 horas 42 minutos del 23 de setiembre de 1994).

II.- APLICACION DE LA LEY ANTE AUSENCIA REGLAMENTARIA

   Las leyes, entendidas en su sentido estricto, por tratarse de cuerpos normativos generales, requieren en ocasiones que su contenido sea especificado mediante normas de rango inferior para una mejor Administración de los intereses públicos.

   Esta posibilidad se concreta a través de la llamada "potestad reglamentaria", definida en términos simples como el poder que ostenta la Administración de dictar reglamentos. Se ha dicho que es tal vez su potestad más intensa, por cuanto implica participar en la formación del ordenamiento jurídico.

   La potestad reglamentaria la encontramos consagrada en el artículo 140, incisos 3 y 18, de nuestra Ley Fundamental:

"Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: (...)

3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su cumplimiento; (...)

18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos, y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes; ..."

   Esta potestad halla su razón de ser en el casuismo propio que detallan los reglamentos, donde se requiere de precisión técnica, ajena de ordinario al legislador, que es más dado a fijar los principios y lineamientos generales. Por otra parte, es indispensable que exista este sistema flexible para adaptar la normativa específica, sin perder su referencia legal, a las necesidades sociales, y así no pasar por un trámite legislativo, de suyo más engorroso y lento.

   Ahora, la potestad reglamentaria no debe entenderse como ilimitada, sino que se supedita a la propia ley. En esa medida, no puede dejar sin efecto disposiciones legales, sustituirlas o contradecirlas, debiéndose circunscribir a normar aquellos aspectos que la ley le deja a ese propósito.

   Estas reglas son especialmente ciertas para los denominados reglamentos ejecutivos, cuyo fin único es la ejecución concreta de las leyes. Son normas complementarias, y no originarias, que buscan simplemente especificar el contenido propio de las leyes, para hacer posible su cumplimiento y asegurarlo. En su adecuación a la ley, deben no solo respetar su letra, sino también su espíritu.

   Sobre esta clase de reglamentos, nos dice Eduardo García de Enterría:

"Ahora bien, todo Reglamento que se dicte "en ejecución de una Ley" supone, por hipótesis un complemento en las regulaciones de esta Ley: la aplicación de la Ley queda enmarcada y condicionada en un cúmulo de preceptos reglamentarios que necesariamente implican un novum normativo mayor o menor (si el novum no existiese, el Reglamento sería ocioso, como se comprende). Este enmarcamiento y condicionamiento de la aplicación de los preceptos de una Ley en preceptos reglamentarios no sería jurídicamente posible si no existiese una habilitación legal para dictar dichos preceptos reglamentarios e integrarlos, a través del fenómeno de la remisión en la propia regulación material que la Ley contiene." ("Legislación Delegada, Potestad Reglamentaria y Control Judicial". Segunda Edición. Madrid, Editorial Tecnos, 1981, p. 159).

   De más está recordar la primacía formal de la ley sobre el reglamento, que por el principio de jerarquía de normas le es absolutamente subordinado en rango.

   En ese orden de cosas, la Ley Forestal No. 7575 remite en varias disposiciones a su reglamento (artículos 3, 5, 6, 16, 18, 19, 20, 22, 23, 29, 30, 33, 35 37, 46 y Transitorio III) el que necesariamente, por ser de carácter ejecutivo, debe entenderse como un cuerpo normativo integral, sistemático y coherente:

"El caso más ilustre de las remisiones normativas efectuadas por las Leyes en favor de los Reglamentos es el de los llamados Reglamentos Ejecutivos de las leyes ... Aquí el fenómeno de remisión se produce, curiosamente, no referido a una regulación concreta de la Ley, sino a la totalidad de su contenido. La Ley contrae su regulación a enunciar unos principios básicos, que luego el Reglamento se encarga de particularizar y de precisar, ofreciendo un texto orgánico paralelo al de la Ley, como éste total y completo, aunque mucho más desarrollado, que es luego virtualmente el que se aplica. De este modo, el Reglamento se interpone entre la Ley y a su aplicación, a través de la complementación de sus regulaciones que la técnica de la remisión legitima." (Ibíd, p. 162).

   No obstante, la completez del reglamento debe entenderse dentro del espectro normativo que requiere la ley para ser integrada. En otras palabras, debe circunscribirse a regular los aspectos estrictamente necesarios para que aquella pueda llegar a ser aplicada eficazmente, omitiendo repetir, por superfluo, textos de la propia ley o reglamentar en exceso, a fin de que no se pierda de vista el carácter secundario del reglamento.

   Además, ha de recordarse que la Ley Forestal es aplicable por sí misma en una buena parte de su articulado (organización, régimen de control, infracciones, sistema impositivo, prohibiciones, etc.), sin requerir norma reglamentaria ulterior, por lo que la Administración se encuentra en plena capacidad de ejecutarla directamente en estos campos, aún desde el mismo momento de su publicación.

   En su artículo 74, la Ley Forestal vigente estipuló la obligación del Poder Ejecutivo de reglamentarla dentro de un plazo de ciento veinte días. Al efecto, nuestra Sala Constitucional ha declarado que si no se emite un reglamento dentro del plazo establecido para ello en la ley, dicho omisión deviene en inconstitucional:

"Por las omisiones base de este proceso, asimismo, existe una infracción a lo dispuesto por el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, pues el Poder Ejecutivo en forma indebida se negó a reglamentar la ley No. 6955 en su totalidad. (...) Ahora bien, el Ejecutivo debe velar por ello cuando las leyes imponen obligaciones o normas de conducta a terceros, más cuando esas obligaciones legales se dirigen al mismo gobierno, la norma de comentario debe entenderse en el sentido de que éste está obligado a "darle" a las leyes exacto cumplimiento." (Voto No. 1463-90 de 14 horas 30 minutos del 30 de octubre de 1990).

   Por consiguiente, resultaba ineludible para el Poder Ejecutivo reglamentar la Ley Forestal dentro del plazo concedido, si no se quería que su conducta fuera inconstitucional e ilegal por omisión. Ahora, la falta de cumplimiento del deber jurídico, que se mantiene aún hoy en día, no obsta para que el reglamento sea emitido a la mayor brevedad, con el propósito de no lesionar derechos de los administrados y derivar responsabilidades consiguientes para la Administración.

   Independientemente de lo expuesto, conviene analizar de seguido cuál es la situación jurídica durante el período comprendido por los ciento veinte días que el Congreso dispuso para que el Poder Ejecutivo reglamentara la nueva Ley Forestal respecto de los artículos de este cuerpo normativo que remiten directamente al reglamento por dictar.

   Es claro que nos encontramos ante un vacío jurídico que el legislador no previó y que debe ser completado a partir de una correcta interpretación del ordenamiento jurídico como un todo integral.

   Primero que todo, es difícil creer que fuera voluntad de la Asamblea Legislativa dejar de aplicar las disposiciones recién promulgadas por faltar su reglamentación, ya que ello, lejos de beneficiar el recurso forestal y la actividad económica que de él depende, generaría una dislocación en detrimento suyo. Tómese en cuenta que el lapso para emitir el reglamento es bastante amplio, con lo que se estaría bloqueando durante ese período prolongado el fin que se persigue: la protección y debido aprovechamiento forestal. (Nuestra Sala Constitucional dictaminó que el bien jurídico recurso forestal tiene carácter de valor constitucional o derecho fundamental en el Voto No. 2233-93 de 9 horas 36 minutos del 28 de mayo de 1993).

   La solución viene a ser dada por el artículo 15, apartado primero, de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 3 de mayo de 1978, que a la letra dice:

"Artículo 15.-

1.- La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable."

   En efecto, la discrecionalidad administrativa puede ser usada ante vacío legal para impedir que esta circunstancia afecte los fines, intereses y servicios públicos:

"..., las autoridades administrativas pueden contar y cuentan, con toda normalidad, con poderes discrecionales, pero no para el cumplimiento de cualquier finalidad, sino precisamente de la finalidad considerada por la Ley, y en todo caso de la finalidad pública, de la utilidad o interés general." (García de Enterría, Eduardo. "La lucha contra las inmunidades del poder". Tercera edición. Madrid, Editorial Civitas, 1989. p. 27).

   En ese tanto, la discrecionalidad administrativa no puede ser indeterminada, sino que debe someterse siempre a ciertos elementos reglados. Dentro del caso que nos ocupa, el primero de ellos es la propia Ley Forestal.

   Las actuaciones discrecionales siempre deberán tener como marco de referencia esta Ley, siéndoles aplicables, de alguna manera, lo que ya dijimos sobre la potestad reglamentaria; es decir, nunca podrán contradecir, sustituir o eliminar la Ley o parte de ella, sea en su texto o su espíritu. Tampoco podrán ampliar su contenido a tal punto que impliquen en el fondo nuevas disposiciones:

"De los anteriores textos transcritos se desprende que el Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su límite y no pudiendo exceder estos, de manera que si lo hicieren se estaría en presencia de una violación a los límites de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140, inciso 3) de la Carta Fundamental, ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar "ex novo", es decir, crear por vía reglamentaria regulaciones que no están previstas en la ley que desarrollan." (Sala Constitucional, Voto No. 7335- 94 de 15 horas 12 minutos del 14 de diciembre de 1994).

   Otro límite importante a tomar en cuenta para este caso es que, si se trata de materias que solamente el propio reglamento puede regular de conformidad con la Ley, no podría la Administración venir a fijarlas discrecionalmente.

   Además, de conformidad con el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, "en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia". En complemento de esta disposición, cito de seguido las palabras del Dr. Eduardo Ortíz Ortíz en la Comisión legislativa que conoció de esta Ley en su fase de proyecto:

"... pero hay casos en donde hay que observar una regla técnica, científica que es la que indica qué debe hacerse en el caso concreto, (...). Entonces, por reglas técnicas o científicas unívocas se alude a aquellas reglas que en la circunstancia del caso administrativo que se está decidiendo o sobre el cual se está resolviendo, tenga un sentido claro, inequívoco y preciso, incluso se puede eliminar la palabra "unívoco" y sustituirla por "reglas exactas de la ciencia o de la técnica". El punto es que dentro de la vía normal de la administración hay reglas técnicas que son mucho más exactas que otras. (...) Entonces nosotros estamos estableciendo que en los casos en que la administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser en ese caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (Comisión Permanente de Gobierno y Administración. Sesión extraordinaria de 14 horas 10 minutos del 12 de marzo de 1970. Acta No. 94, p. 2).

   Este punto es de interés, por cuanto, en tratándose de aprovechamiento de bosque, debe de recurrirse siempre a parámetros técnicos de sostenibilidad para la adecuada explotación, que permitan mantener y recuperar el ecosistema. A eso se refiere el artículo 20 de la nueva Ley Forestal cuando habla de "criterios de sostenibilidad" para aprobar planes de manejo.

   Nuestra Sala Constitucional también comparte este aspecto, y lo vemos en las siguientes citas de jurisprudencia, que -por emanar de ese Alto Tribunal- son vinculantes erga omnes (artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional), y, además, de acuerdo al artículo 7º de la Ley General de la Administración Pública, son norma no escrita que interpreta, integra y delimita el ordenamiento escrito, y que en caso de ausencia de disposiciones tendría rango de ley:

"La Ley Forestal señala que es función esencial y primordial del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables (...). De manera que la explotación del recurso natural forestal, debe hacerse, tomando en cuenta, primordialmente, la protección y preservación del medio ambiente." (Voto No. 0846-95 de 15 horas 54 minutos del 14 de febrero de 1995).

"La importancia del referido "Plan" provienen de que conforman valores fundamentales la conservación, protección y preservación del medio ambiente natural y la explotación racional de los recursos naturales. En ese sentido, la Sala entiende que la Ley Forestal consigna mecanismos o instrumentos para la conservación, el desarrollo y el mejoramiento dichos. Esos mecanismos son los medios legislativos de defensa y protección de los valores constitucionales dichos. Uno de esos instrumentos es la planeación forestal, como medio técnico y objetivo, que tiene además como parámetro, el principio del uso racional de los recursos naturales renovables. Es decir, los planes forestales, vistos desde la perspectiva de la jurisdicción constitucional, son instrumentos para hacer efectivos y resguardar los principios fundamentales consignados. En síntesis, el Estado podrá disponer de su patrimonio forestal, o autorizar el aprovechamiento por parte de los administrados -en la forma y medida en que la ley lo faculta- con base en planes de manejo ..." (Voto No. 2233-93 de 9 horas 36 minutos del 28 de mayo de 1993).

   Debe tomarse en consideración, igualmente, que el Juez ejerce "contralor de legalidad" sobre los aspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de sus límites, así como si lo ejerciera respecto de la conformidad con las reglas no jurídicas que se acaban de enunciar (artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública).

   En suma, ante la ausencia de reglamento ejecutivo durante el período de los ciento veinte días, la Administración podría haber determinado norma por norma cuáles preceptos de la Ley pudieron ser aplicados sin la necesaria promulgación de aquel, por considerarlos suficientes en sí mismos, o complementarlos acudiendo a la figura de la discrecionalidad administrativa y manteniéndose dentro de los límites propios de ésta. Es claro que en esta última hipótesis, tal facultad sólo habría de ser usada para aquellos supuestos en que, si no se actuase así, el interés público o los derechos de los particulares se verían seriamente lesionados. Todo sin perjuicio de las responsabilidades que por desviación o abuso de poder se llegasen a determinar. Valga apuntar, asimismo, que mediante Decreto No. 25339-MINAE de 20 de mayo de 1996 se "reglamentaron" los artículos 5, 20, 21 y 27 de la Ley Forestal No. 7575. Esta medida, aunque útil para solventar el momentáneo vacío normativo, no es de recibo como instrumento permanente, al sentenciar nuestro Tribunal Constitucional que la obligación de reglamentar las Leyes que así lo dispongan no se subsana mediante la promulgación de Decretos con regulaciones parciales:

"De lo expuesto queda claro que la falta de una reglamentación comprensiva obedece a que el Poder Ejecutivo siguió una conducta distinta a la mandada por el legislador, y prefirió reglamentar parcialmente o proponer nueva legislación con el fin de satisfacer parecidos propósitos a los de la ley No. 6955 de repetida cita. Y, por ahí, la disyuntiva es si hay un cumplimiento distinto al previsto, pero cumplimiento al fin, o si por el contrario el incumplimiento se mantiene a pesar de los decretos e iniciativas de ley que se indican como excusa para no haber actuado conforme al mandato concreto del legislador. En opinión de esta Sala, el Poder Ejecutivo no puede negarse a cumplir un mandato contenido en una ley debidamente promulgada, ya que, si no estaba de acuerdo con su texto, pudo ejercer el veto que le reserva la misma Constitución Política como una atribución propia y específica al caso en estudio.

   Además, el asumir funciones, y obligarse a cumplir las leyes, por el juramento constitucional (artículo 194) el Presidente de la República y el Ministro respectivo no pueden, posteriormente, bajo argumentos de ninguna especie, desaplicarlas sin que haya posibilidad de enmienda, lo que se prevé en la actual Ley de la Jurisdicción Constitucional, con la acción de inconstitucionalidad." (Voto No. 1463-90 de 14 horas 30 minutos del 30 de octubre de 1990)

   Así las cosas, y sin perjuicio de la subsistencia del Decreto No. 25339-MINAE como medida puramente transitoria, se impone todavía al Poder Ejecutivo el deber jurídico de reglamentar cuanto antes en un cuerpo íntegro la Ley Forestal, aún si el plazo estipulado para ello ya hubiese vencido. Se insiste, de nuevo, en la obvia aplicación de la Ley en toda aquella materia en que no se requiera de modo ineludible su reglamentación.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR ADJUNTO

VBC/

c.c. Ing. Raúl Solórzano Soto

Director Superior de Recursos Naturales

Ministerio del Ambiente y Energía

C-188-96

 

APROVECHAMIENTO FORESTAL. APLICACION DE LA LEY. POTESTAD REGLAMENTARIA

   La Dirección del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía consulta a la Procuraduría General cuál es el trámite a seguir con las solicitudes para obtener permisos de aprovechamiento forestal que fueron recibidas antes de la publicación de la Ley 7575 y qué acciones tomar ante la ausencia de normativa reglamentaria para desarrollar los contenidos de la nueva legislación.

   El Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes, Procurador Adjunto, en dictamen C-188-96 de 13 de noviembre de 1995, señala de haberse adquirido derechos, de acuerdo con los artículos 129 y 34 constitucionales, éstos deben seguir prevaleciendo, aún si una ley posterior vino a dejar sin efecto a aquella, por lo que todas aquellas personas que hubieran tramitado solicitudes para aprovechamiento forestal, y cumplido todos los requisitos propios de tal gestión, tienen a su favor como mínimo un interés legítimo en que se les otorgara el permiso conforme a las condiciones prefijadas en la anterior Ley Forestal y su Reglamento.

   Por otra parte, señala que en materia de solicitudes de aprovechamiento forestal no rige el silencio positivo con el fin de amparar los bienes jurídicos involucrados de rango constitucional (Sala Constitucional, Nos. 2954-94, 4671-94 y 2233-93).

  Agrega que la Ley Forestal es aplicable por sí misma en una buena parte de su articulado, sin requerir norma reglamentaria ulterior, por lo que la Administración se encuentra en plena capacidad de ejecutarla directamente en estos campos, aún desde el miso momento de su publicación, y que resultaba ineludible el deber del Estado de reglamentarla oportunamente si no quería incurrir en una conducta inconstitucional e ilegal.

   En todo caso, señala que en ausencia de ley, la discrecionalidad administrativa puede ser usada ante el vacío legal de acuerdo con el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública, pero dichas actuaciones siempre deberán tener como marco de referencia la Ley Forestal y no podrá aplicarse para el caso de materias que solamente el propio reglamento puede regular, y únicamente es válido su ejercicio durante el período de los ciento veinte días que otorgó la Asamblea Legislativa al Poder Ejecutivo para reglamentar la Ley Forestal.