Dictamen : 097 - del 27/05/1998

C-097-98

27 de mayo, 1998

Señora

Lorena Vázquez

Viceministra de la Presidencia

SU DESPACHO

Estimada señora Viceministra:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me permito responder al oficio DV-112-98, por medio del cual el anterior Viceministro, Señor Jorge Araya, consultó acerca de la competencia de las Gobernaciones de Provincia, en vista de que el voto 6469-97 de la Sala Constitucional dejó sin efecto una serie de facultades que venían ejerciendo al amparo de una normativa acusada de ser contraria a la Carta Fundamental. Por lo anterior, solicita determinar las competencias que, con vista en esa sentencia, preservan los Gobernadores de Provincia.

En el transcurso del estudio de la presente consulta, se promulgó la Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998, Código Municipal, cuya entrada en vigencia ha quedado definida para el día 18 de julio del año en curso. Por lo que de seguido se dirá, la existencia de esa normativa transforma radicalmente el ámbito de análisis de su inquietud, al punto de poder afirmar que los Gobernadores de Provincia, como órganos de la Administración Pública, han dejado de existir por expresa disposición del legislador. Por ello, y atendiendo a que transcurrirá un determinado período de tiempo para que la Ley Nº 7794 entre en vigencia, es necesario distinguir la situación con anterioridad y posterioridad al día 18 de julio.

I. PROMULGACION DE LA LEY Nº 7794 Y SUPRESION DE LAS GOBERNACIONES DE PROVINCIA.

El artículo 174 del nuevo Código Municipal dispone:

"Artículo 174. Deróganse las siguientes leyes:

a. Código Municipal, Nº 4574 del 4 de mayo de 1974,

b. Ordenanzas Municipales, Nº 20 del 24 de julio de 1867.”

Mucha de la discusión que se generó a raíz de las atribuciones de las Gobernaciones de Provincia y sus competencias en orden a la autorización de permisos de funcionamiento y materias conexas se derivaba de la existencia de las citadas Ordenanzas Municipales. Sin embargo, no sólo a nivel de competencias se establecían regulaciones de estos órganos. Los numerales 47 y 48 de dichas Ordenanzas establecían:

"ARTICULO 47. La Gobernación de cada Provincia reside en un funcionario con la denominación de Gobernador, agente del Poder Ejecutivo y de nombramiento de este, y con quien se entiende por medio del Secretario de Estado respectivo."

"ARTICULO 48. Para ser Gobernador se requiere: 1º Ser Costarricense en ejercicio de los derechos de ciudadano; 2º Ser mayor de veinticinco años; 3º Tener un capital propio que no baje de dos mil pesos; 4º Tener capacidades a juicio del Poder Ejecutivo; y 5º Ser del estado seglar."

Como se desprende con claridad, la existencia del órgano administrativo y los requisitos para el nombramiento de su titular igualmente han sido eliminados del Ordenamiento Jurídico. Ello nos lleva a concluir que, con la promulgación del nuevo Código Municipal, se ha dispuesto la supresión del órgano de la Administración Pública denominado "Gobernador de Provincia", siendo dicho proceder consecuente con el reforzamiento que, tanto a nivel jurisprudencial como legal, han venido recibiendo las Municipalidades del país.

Consecuencia de lo dicho, es importante establecer la suerte de las competencias que otros cuerpos normativos del Ordenamiento Jurídico atribuyen a las Gobernaciones de Provincia. Estas disposiciones, que específicamente serán enlistadas más adelante, sufren una caducidad normativa en virtud de que el titular que las podía ejercitar desaparece como órgano permanente de la Administración. En otras palabras, nótese que la definición de qué es un Gobernador de Provincia -creación del órgano- y los requisitos para el nombramiento de los titulares del mismo son normas que dejarán de tener vigencia a partir del 18 de julio.

De ello que no sea posible sustentar que las Gobernaciones, como tales, subsistan únicamente porque estén comprendidas en otras disposiciones de rango legal ya que el Ejecutivo no tendría una norma a la cual remitirse para nombrar a una persona en un cargo que precisamente desaparece. En conclusión, la eliminación del sustento legal que crea el órgano impide que las disposiciones del Ordenamiento Jurídico que le habían atribuido competencias adicionales sigan teniendo vigencia.

Lo que de seguido se analiza sobre las competencias vigentes de las Gobernaciones de Provincia se entiende como un régimen temporal que se mantendrá hasta el día 18 de julio del año en curso. A partir de esa data, no existe sustento normativo alguno para hablar de las Gobernaciones como un órgano de la Administración Pública costarricense.

II. COMPETENCIAS DE LAS GOBERNACIONES DE PROVINCIA A CONSECUENCIA DE LA EMISION DEL VOTO Nº 6469-97 DE LA SALA CONSTITUCIONAL.

Habiendo aclarado que el análisis que de seguido se realiza tiene efectos únicamente para el período que resta para que entre en vigencia el nuevo Código Municipal, pasamos a establecer las principales consecuencias que implicó el pluricitado pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre las Gobernaciones de Provincia.

Tal y como lo señala la autoridad consultante, mediante voto # 6469-97 de la Sala Constitucional de las 16:20 horas del 8 de octubre de 1997, se declararon inconstitucionales sendas disposiciones de las Ordenanzas Municipales y de los reglamentos a la Ley de Licores (DE Nº 17757-G del 28 de setiembre de 1987); sobre la Organización, Funcionamiento y Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales (DE Nº 17858-G del 13 de octubre de 1987 ) y de Concesión de Permisos por Gobernaciones de Provincia (DE N 24422-G del 8 de junio de 1995 ).

En aquella ocasión, se alegó, entre otros aspectos, que los numerales impugnados de los anteriores cuerpos normativos - relacionados sobretodo con el otorgamiento de patentes y permisos - eran contrarios a la Constitución Política, entre otras razones, por violar la competencia y la autonomía municipal, consagradas respectivamente en los artículos 169 y 170.

Así, en los considerandos de la resolución de comentario, se dijo que:

"Al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses " locales ", se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. [...]

Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local." (el resaltado no es del original)

Más adelante, agrega el Tribunal Constitucional que:

"Y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto. Este orden de ideas es el marco general necesario para afirmar, junto con las normas jurídicas vigentes (Código Municipal y Ley de Licores entre otros) que es materia exclusivamente municipal todo lo que se refiere al otorgamiento de las licencias para el ejercicio del comercio en su más variada gama de actividades, y su natural consecuencia que es percibir el llamado impuesto de patente." (el resaltado no es del original)

La jurisprudencia posterior de la Sala ha venido reiterando esta posición. Encontramos, a modo de ejemplo, la Sentencia Nº 7605-97 del 14 de noviembre de 1997:

"Así se infiere del análisis de los artículos 96, 97, 98, 99, 100, 101 y 102 del Código Municipal, en especial el artículo 98, al señalar que "Nadie podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas sin contar con la respectiva licencia municipal " contenido que con toda nitidez atribuye al gobierno local, en el sentido más amplio posible, pero con exclusión de toda otra injerencia que no sea constitucionalmente razonable, otorgar las licencias necesarias para el ejercicio de todas las actividades lucrativas. Consecuentemente, no solo por norma legal expresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más importante, por contenido constitucional expreso (artículo 169); no pueden subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local." (el destacado no forma parte del texto original )

En el plano de las leyes, este criterio ha sido plasmado en los artículos 79, 80, 81 82 y 83 del nuevo Código Municipal, ley # 7794 del 18 de mayo de 1998:

"Artículo 79. Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo en que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado.

Artículo 80. La municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad.

Artículo 81. La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.

Artículo 82. Los traspasos de licencias municipales deberán obtener la aprobación municipal.

Artículo 83. El impuesto de patentes municipales y la licencia para venta de licores al menudeo, se regularán por una ley especial. "

Según se desprende de los párrafos jurisprudenciales reproducidos, el punto de debate ha sido la definición de los límites de las competencias de las Corporaciones Municipales y de las Gobernaciones, líites que en materia de otorgamiento de licencias para el ejercicio del comercio se fijaron en forma exclusiva a favor de los Municipios, a partir de la interpretación de los numerales 169 y 170 de la Carta Magna (interpretación de lo "local" que esta Procuraduría no comparte, pero que en virtud de la aplicación del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional debe servir como parámetro de interpretación de las normas en estudio). Pero algo que debe quedar claro es que la Sala ha dicho que las Gobernaciones no presentan vicios de inconstitucionalidad, en tanto cumplan funciones distintas a las que el Código Político y la ley ordinaria le encomienda a los Municipios.

Dado que la Sala Constitucional ha avalado la existencia de las Gobernaciones, corresponde ahora, a la luz de la legislación vigente, entrar en el análisis de su esfera de potestades y atribuciones.

En primera instancia, las ya derogadas Ordenanzas Municipales, Ley # 20 del 24 de julio de 1867, hablaban en su artículo 50 de los Gobernadores:

"Artículo 50. El Gobernador cuidará especialmente de la tranquilidad, del buen orden y de la seguridad de las personas, bienes y derechos de los ciudadanos y habitantes, del cumplimiento de la Constitución y de las leyes, de los decretos, órdenes y resoluciones del Poder Ejecutivo, de los mandamientos y sentencias de los Tribunales y Juzgados, y de todo aquello que pertenezca a la policía, seguridad y propiedad de la provincia a su mando."

Mientras tanto, el artículo 140 inciso 6) de la Constitución establece que el Poder Ejecutivo habrá de mantener el orden y la tranquilidad de la Nación y tomará las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas.

Haciendo una concordancia de ambos artículos, podemos indicar que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado, sobre la base del 140 de anterior cita, el siguiente razonamiento:

"Dentro de las competencias del Poder Ejecutivo está la de salvaguardar el orden y la tranquilidad pública, la cual debe ejercer con los recursos con que cuente la Administración." (Sala Constitucional, voto # 5484-94)

El Gobernador es un funcionario representante y subordinado del Poder Ejecutivo en cada provincia, de acuerdo con los artículos 1 y 4 del Decreto Ejecutivo # 17858-G del 13 de octubre de 1987, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales:

"Artículo 1. Las Gobernaciones de Provincia residen en un funcionario denominado Gobernador, de nombramiento del Poder Ejecutivo y dependiente del Ministerio de la Presidencia. Su competencia se limita en razón del territorio a la respectiva provincia donde ejerzan sus funciones de acuerdo con los lineamientos de la División Territorial Administrativa de Costa Rica y por razón de la materia con las funciones que les señalen competencia."

"Artículo 4. En su provincia respectiva son los Gobernadores representantes oficiales del Ministro de la Presidencia y órgano de enlace con su Despacho para los asuntos propios de su Ministerio y no asignados a otras dependencias de la Administración."

La concordancia del artículo 140 inciso 6) de la Constitución y de estos dos últimos del Reglamento de marras confirman que el Gobernador es un representante del Poder Ejecutivo, y por tanto, su competencia se limita a velar por el orden público y la tranquilidad, tesis que ha sostenido la Sala Constitucional:

"Mantener el orden y la tranquilidad de la Nación le corresponde al Poder Ejecutivo ( artículo 140 inciso 6 constitucional ),lo que significa que el poder de policía está expresamente atribuido como potestad del Ejecutivo y si los Gobernadores de Provincia son delegados, o mejor aún, simples funcionarios adscritos a ese mismo Poder, cuya función principal es actuar como órgano encargado de cuidar de la tranquilidad y del buen orden, entonces el artículo 50 referido no quedó derogado ni modificado con la entrada en vigencia de la actual Constitución Política y por ello, la norma no es inconstitucional, en tanto se limite su contenido y propósitos a lo ahora dicho. Es decir, no es inconstitucional el artículo en lo que atañe al ejercicio del poder de policía [...]

Concretamente, lo que se debate es si los gobernadores de provincia tienen o no competencia para regular la apertura de los establecimientos dedicados al expendio de bebidas alcohólicas al menudeo, concediendo permisos de funcionamiento y si puede o no aplicar libremente el poder de policía que le corresponde al Poder Ejecutivo, en tanto actúa como su agente.[...] El texto actual de la Ley sobre la Venta de Licores, como régimen especial que regula la actividad lucrativa para el expendio de bebidas alcohólicas al menudeo (art. 102 del Código Municipal), está inmersa dentro del contenido constitucional de lo local y consecuentemente ,corresponde a los gobiernos locales administrar ese sistema, de manera que una Ley que regule esa materia solo será compatible con el Derecho de la Constitución, si se entiende que la única autoridad encargada de administrar, controlar, fiscalizar y sancionar las infracciones de la actividad que tiene que ver con la concesión de licencias para el funcionamiento, es el gobierno de cada cantón de la República." (Sala Constitucional, voto # 6469-97 del 8 de octubre de 1997)

"Es claro que las gobernaciones de provincia pueden ejercer control sobre los negocios que se dedican a la venta de bebidas alcohólicas al menudeo, para vigilar por el orden y la tranquilidad, y que en caso de comprobar actos irregulares, podrá luego levantar las actas o partes policiales del caso, hacer las denuncias ante los organismos municipales competentes o las autoridades jurisdiccionales de turno, según sea el caso, pero nunca para exigir su aprobación en el trámite administrativo de autorización de apertura y funcionamiento del negocio, porque ello está implícito dentro de las competencias municipales y su actuar no podría ser legítimo, sino violatorio de la autonomía de gobierno local, como ya ha quedado dicho ." (Sala Constitucional, fallo Nº 7158-97 del 29 de octubre de 1997)

Tómese en cuenta también el contenido del inciso i) del artículo 6 del Reglamento sobre Organización, Funcionamiento y Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales:

i) Independientemente de si se ha obtenido o no autorización previa del gobernador provincial para su funcionamiento, cuando en un establecimiento mercantil se produzcan escándalos, alteraciones del orden y la seguridad pública, o cualquier otra forma de violación del ordenamiento jurídico, los gobernadores están facultados para intervenir y controlar dicha situación a través de los procedimientos y sanciones que prevén las leyes y reglamentos.

Análogamente, el artículo 7 del mismo Reglamento estipula que:

"Artículo 7. Los gobernadores deben cuidar especialmente de la tranquilidad, del buen orden y de la seguridad de las personas, bienes y derechos de los ciudadanos y habitantes, del cumplimiento de la Constitución y las leyes, decretos, órdenes y resoluciones del Poder Ejecutivo, de los mandamientos y sentencias que pusieren en su conocimiento los órganos del Poder Judicial y de todo aquello que pertenezca a la policía, seguridad y propiedad de la provincia a su mando."

Debe aclararse, del mismo modo que lo hacen las sentencias transcritas, que el poder de policía no ha sido otorgado de forma irrestricta a los Gobernadores; más bien se trata de una potestad de imponer medidas cautelares de cierre de negocios:

"De modo que, ello pone en descubierto que la actuación de la autoridad recurrida ha sido extralimitada e ilegal, pues el poder de policía en el cual fundamentó el cierre del " Bar Kavas " rebasó sus límites e invadió la competencia municipal, debido a que es la propia Municipalidad, por medio de su policía administrativa, la que puede cerrar, como medida cautelar o en definitiva, ese tipo de negocios cuando se trate de funcionamiento ilegal o por denuncias por escándalos y alteraciones del orden público, la moral y las buenas costumbres, llevando a cabo, como también se indicó en la misma sentencia, el procedimiento administrativo establecido en la Ley General de la Administración Pública, ya sea por medio de un procedimiento ordinario, o de uno abreviado o sumario. Cabe aclarar a la autoridad accionada que, diferente a como él lo entendió ese procedimiento solo puede ser llevado a cabo por las municipalidades, no así por las Gobernaciones.

El único supuesto en que una Gobernación podría cerrar, como medida cautelar que no pase de veinticuatro horas, un negocio, sería en el caso de flagrancia, es decir, cuando el Gobernador y su cuerpo policial encontrasen in fraganti alteraciones del orden público, la moral y las buenas costumbres, que provinieren del ámbito interno del propio lugar, siempre en el entendido de que pasarán el asunto a la Municipalidad respectiva, para lo procedente..." (Sala Constitucional, voto # 0884-98 de las 16:36 horas del 11 de febrero de 1998)

En síntesis, la jurisprudencia constitucional ha restringido las facultades de los Gobernadores al cierre de establecimientos hasta por un día cuando se constaten violaciones flagrantes a la tranquilidad y al orden público, sustrayendo de su competencia el otorgamiento y la renovación de permisos, dado que se trata de asuntos propios de las Municipalidades, según queda enunciado el nuevo Código Municipal y en el siguiente extracto del voto # 6891-97:

"Las actuaciones del Gobernador de la Provincia de San José, en procura de obligar a los negocios comerciales a obtener permisos suyos de funcionamiento como requisito previo para abrir al público los establecimientos comerciales, o bien a obtener la renovación anual de esos permisos de funcionamiento resulta ilegítima por la invasión que tal proceder hace de las competencias municipales y consecuentemente, se tiene por comprobada la infracción de los derechos fundamentales de la parte recurrente, lo que conduce a que este amparo deba ser declarado con lugar."

Partiendo de lo expuesto hasta aquí, se entrará a analizar la vigencia de las normas que regulan competencias de las Gobernaciones de Provincia.

La parte resolutiva del fallo # 6469-97 de la Sala Constitucional presenta la siguiente redacción:

"Se declaran con lugar las acciones acumuladas y se anulan por inconstitucionales: a) el artículo 55 de las Ordenanzas Municipales, Ley Nº 20 de 24 de julio de 1867; b) los artículos 1, 3 y 5 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo 17757-G de 28 de setiembre de 1987; c) del artículo 5, el inciso a) del Reglamento sobre organización, funcionamiento y atribuciones de los Gobernadores provinciales, Decreto Ejecutivo 17858-G de 13 de octubre de 1987; d) del artículo 4, los incisos 1), 7), 8), 10), 11), 12), 13), 14), 15) del Decreto Ejecutivo 24411-G de 17 de julio de 1987; e) por conexidad o consecuencia, del inciso d) las palabras finales " o privados "; los incisos f), h), j) y k) del artículo 5 y el inciso f) del artículo 6 del Decreto Ejecutivo 17858-G de 24 de noviembre de 1987. Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas que se anulan, salvo los derechos adquiridos de buena fe. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Reséñese en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese."

Los incisos de los artículos 5 y 6 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales, Decreto Ejecutivo # 17858-G del 13 de octubre de 1987, enumeran funciones y deberes de dichos entes. De modo tal que se requiere de una ulterior profundización para establecer si pueden ser inconstitucionales por conexidad con las normas así declaradas por la Sala, si están amparados a leyes vigentes, o si han sido tácitamente derogados por leyes posteriores.

El artículo 5 tipifica las actividades para las que se requiere autorización previa de los gobernadores. Pero, según se ha venido exponiendo y sin querer caer en la reiteración, los antecedentes constitucionales son claros en el sentido de que toda actividad lucrativa requiere de permisos municipales, sobre la base del numeral 169 de la Constitución, que da la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón al Concejo correspondiente:

"Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución Política significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él - no el legislador - los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o por el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio ( elemento territorial ), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes ( población ) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local ( gobierno ), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales - locales - y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto.

Este orden de ideas es el marco legal necesario para afirmar, junto con las normas jurídicas vigentes (Código Municipal y Ley Licores entre otros ) que es materia exclusivamente municipal todo lo que se refiere al otorgamiento de las licencias para el ejercicio del comercio en su más variada gama de actividades, y su natural consecuencia que es percibir el llamado impuesto de patente." (Voto 6469-97 del 8 de octubre de 1997)

A continuación, se hará un análisis de cada una de las atribuciones que confiere el artículo 5 citado a efecto de determinar cuáles de las competencias se mantienen:

"Artículo 5. Corresponde exclusivamente a los gobernadores de provincia conceder autorización previa para:

a) Anulado por Resolución de la Sala Constitucional # 6469-97.

b) Poner en funcionamiento sistemas sorteables de venta de bienes y servicios, regulando tanto su formación como su posterior control.”

Sobre este, y otro aspecto que posteriormente se señalará, existe un pronunciamiento reciente de esta Procuraduría que analiza el tema.

Por ello, nos permitiremos transcribirlo.

"I.- LA AUTORIZACION Y CONTROL DE LA VENTA DE BIENES Y SERVICIOS BAJO SISTEMAS SORTEABLES

Haciendo una referencia normativa desde 1987 hasta la fecha, es preciso señalar que el artículo 5 inciso b) del Decreto Ejecutivo Nº 17858-G del 13 de octubre de 1987 disponía:

"Corresponde exclusivamente a los gobernadores de provincia conceder la autorización previa para: a) (...) b) Poner en funcionamiento sistemas sorteables de venta de bienes y servicios, regulando tanto su formación como su posterior control. (...)"

Por su parte el Reglamento para la Formación y Control del Sistema Sorteable de Venta de Bienes y Servicios, Decreto Nº 18495 del 26 de agosto de 1988 disponía en su artículo 1: "(...) corresponde al Gobernador de la respectiva provincia, otorgar autorización previa para el funcionamiento de sistemas sorteables, para la venta de bienes y servicios que posean empresas privadas (...)".

Hasta ese momento era claro que eran las Gobernaciones de Provincia las encargadas de dar la autorización y controlar la venta de bienes y servicios sorteables.

Ahora bien, con la promulgación de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley Nº 7472 de 20 de diciembre de 1994, se regulan las ventas a plazos en detrimento de lo establecido por la normativa antes citada.

Dispone el artículo 41 de la citada Ley, lo siguiente:

"ARTICULO 41.- Ventas a plazo.

Las ventas a plazo de bienes tales como bienes inmuebles, apartamentos y casas, la prestación futura de servicios, tales como las ventas de clubes de viaje, acciones, títulos y derechos que den participación a los consumidores como dueños, socios o asociados y los proyectos futuros de desarrollo, como centros sociales y turísticos, urbanizaciones, explotación de actividades industriales, agropecuarias y comerciales, deben cumplir con lo establecido en este artículo siempre que concurran las siguientes condiciones:

a) Que se ofrezcan públicamente o de manera generalizada a los consumidores.

b) Que la entrega del bien, la prestación del servicio o la ejecución del proyecto constituya una obligación cuya prestación, en los términos ofrecidos o pactados, esté condicionada a un hecho futuro.

c) Que la realización de ese hecho futuro, en los términos ofrecidos y pactados, dependa de la persona física o de la entidad, de hecho o de derecho, según el caso, que debe entregar el bien, prestar el servicio o colocar a los consumidores en ejercicio del derecho en el proyecto futuro.

Antes de su ofrecimiento público o generalizado, los planes de las ventas a plazo, en los términos y condiciones indicados en el párrafo anterior, deben ser autorizados, de acuerdo con la materia de que se trate, por la oficina o la entidad competente que se señale en el Reglamento de esta Ley, según los usos, las costumbres mercantiles y, en particular, la necesidad de proteger al consumidor.”

Antes de autorizar la ejecución del plan de ventas a plazo, en los términos expresados en este artículo, aquel debe inscribirse ante las oficinas o las entidades competentes, cumpliendo con los siguientes requisitos:

a) Descripción detallada de las calidades ofrecidas, los plazos de cumplimiento, la naturaleza, la extensión y los beneficios, todo en los términos que se definan en el Reglamento de esta Ley, según los bienes y servicios de que se trate.

b) Comprobación fehaciente de los responsables del cumplimiento de lo ofrecido y lo pactado.

c) Demostración de la solvencia económica de los responsables del plan. Si no se comprueba satisfactoriamente esta solvencia, debe rendirse garantía o caución suficiente para responder, si se incumplen los términos que se expresen en el Reglamento de esta Ley, a juicio de la oficina o ente que inscriba el plan. Las oficinas o los entes mencionados en los párrafos anteriores deben enviar una copia de los planes autorizados a la Comisión nacional del consumidor.

Las personas o las entidades que se dedican habitualmente a las actividades indicadas en el primer párrafo de este artículo, quedan facultadas para inscribirse, por una sola vez, ante la oficina o la entidad competente. En este caso, deben describir su giro y los planes de venta generales que ejecutan; además, cumplir con lo estipulado en el párrafo tercero de este artículo. La Administración Pública puede acreditar a organismos privados para inscribir y autorizar diferentes planes futuros, de conformidad con el artículo 8 de esta Ley y las disposiciones que establezca su Reglamento."

Finalmente, el Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Nº 25234-MEIC del 25 de enero de 1996, publicado en la Gaceta Nº 124, Alcance Nº 38 del 1 de julio de 1996, regula en su Sección Tercera las ventas a plazo y prestaciones futuras de servicios en sus numerales 54 a 57.

El artículo 55 del Reglamento citado dispone:

"Antes de todo ofrecimiento público o generalizado, los planes de las ventas a plazo o prestación futura de servicios, en los términos y condiciones indicadas en el artículo anterior, deben ser autorizadas por el ACAC (Área de Comercio y Apoyo al Consumidor del Ministerio de Economía, Industria y Comercio) (...)"

Teniendo como base de análisis dichos cambios normativos, en su oportunidad esta Procuraduría concluyó que la competencia sobre el control de la venta de bienes y servicios bajo el sistema sorteable antes conferida a las Gobernaciones fue trasladada al Área de Comercio y Apoyo al Consumidor del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

En ese sentido se indicó lo siguiente:

"De toda la normativa expuesta, resulta claro concluir que el órgano competente para autorizar y controlar la venta de bienes y servicios bajo sistemas sorteables, actualmente, es el Área de Comercio y Apoyo al Consumidor del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Es así como con la promulgación de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, la competencia antes conferida a las Gobernaciones de Provincia fue trasladada al Ministerio indicado." (Dictamen C-107-96 de 1 de julio de 1996). (Pronunciamiento C-074-98 de 23 de abril de 1998)

Así, en el citado dictamen sobre este punto se concluye:

"I. Con la promulgación de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, se deroga la anterior competencia que tenían las Gobernaciones para autorizar la venta de bienes y servicios bajo el sistema sorteable, y esta actividad pasa a ser competencia del Área de Comercio y Apoyo al Consumidor, que es parte del Ministerio de Economía, Industria y Comercio." (Pronunciamiento C-074-98 de 23 de abril de 1998)

c) Instalar y poner en funcionamiento casas de compra y venta y casas de préstamo.

Esta potestad le venía conferida originalmente a los Gobernadores por el artículo 1 de Ley sobre Casas de Préstamos # 40 del 16 de julio de 1887:

"Artículo 1º.- Todo el que pretenda abrir una casa de préstamos sobre prendas, deberá presentarse por escrito al Gobernador de la provincia o comarca donde haya de establecerse, a fin de obtener la matrícula correspondiente. La matrícula no se concederá en ningún caso, y si hubiere sido concedida el Gobernador la retirará, a aquellas personas que hubieren sido condenadas o que estén procesadas por delitos contra la propiedad o contra la fe pública. Al solicitar la matrícula, el patente deberá expresar el lugar y casa donde va a abrir operaciones, el capital que va a poner en giro y las condiciones especiales en que hará sus negocios."

Posteriormente, la Ley # 6122 del 17 de noviembre de 1977, Ley para garantizar al país mayor seguridad y orden, derogó tácitamente la norma, pero incluyó una de igual contenido en su artículo 17:

"Artículo 17.- Toda persona que pretende establecer un negocio de compra y venta de artículos usados o de préstamos sobre prenda con custodia del bien a cargo del acreedor, deberá solicitar y obtener, previamente, autorización de la Gobernación de la Provincia, además de la respectiva patente municipal."

El artículo reúne tanto la autorización municipal como la del Gobernador. No sería posible, a la luz de ello, que la casa de préstamos inicie sus operaciones con el permiso del Concejo local, pero sin el del Gobernador o viceversa.(1)

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NOTA (1):

Igualmente debe mencionarse el contenido del artículo 5 de esta "Ley sobre casas de Préstamos", al indicar que "El remate de las prendas se hará en casa del prestamista con intervención de un Notario y de la autoridad de policía que designe el respectivo Gobernador, ..." Esta competencia, por lo que viene dicho, igualmente se preserva a favor de los gobernadores.

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d) Realizar reuniones públicas, turnos, ferias, fiestas cívicas, patronales o religiosas, desfiles y otras actividades de este género ya sea que se realicen en lugares públicos o privados.

Hubo anulación parcial a través de la resolución de la Sala Constitucional # 6469-97 en cuanto a las palabras " o privados".

No obstante, el resto del inciso, según nuestro punto de vista, adolece de los mismos vicios de inconstitucionalidad alegados con respecto a la transgresión de la autonomía municipal, ya que en todos los casos hay actividades que involucran el lucro (considérese asimismo lo dispuesto en el artículo 79 del nuevo Código Municipal).

e) Realizar corridas de toros con motivo de la celebración de fiestas cívicas, patronales y populares, independientemente de que se vayan a realizar tales corridas en lugares públicos o privados.

El presente inciso se encuentra tácitamente derogado por la Ley General de Espectáculos Públicos, Materiales Audiovisuales e Impresos Nº 7440 del 11 de octubre de 1994, por cuanto el artículo 2 de dicha ley define como espectáculo público toda función, representación, transmisión o captación pública que congregue, en cualquier lugar, a personas para presenciarla o escucharla y el artículo 4 ibid encarga para su ejecución al Consejo Nacional de Espectáculos Públicos y a la Comisión Nacional de Control y Calificación, ambos creados por la misma ley.

Es verdad que de los artículos citados no se desprende que la atribución de autorizar previamente las mencionadas actividades le haya sido conferida a otro ente diferente a la Gobernación Provincial, pero al hablar de las sanciones administrativas, el artículo 21 menciona como un hecho reprimido con multa equivalente a siete veces el salario base de Oficinista 1 establecido en el Presupuesto Nacional y con el doble, en caso de reincidencia, por cada unidad distribuida o exhibida, el distribuir o exhibir, en forma comercial o gratuita, material regulado en esta Ley, sin la calificación ni la autorización previa de la Comisión.

Prevalece la tesis de que la autorización previa es, por extensión, necesaria para cualquier espectáculo público y no sólo para la exhibición y distribución de trabajos audiovisuales, con lo que se extrae que dicha potestad le corresponde ahora al Consejo y a la Comisión.

e) Anulado por Resolución de la Sala Constitucional # 6469-97.

f) Realizar rifas, las cuales cuando su producto bruto sea mayor de mil colones, debe contar también con la autorización previa del Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social.

En el mismo pronunciamiento anteriormente citado, C-074-98 de 23 de abril del año en curso, se estableció:

"II. LA AUTORIZACION DE RIFAS Y LOTERIAS

La Ley de Rifas y Loterías, Nº 1387 del 21 de noviembre de 1951, regula la materia a que su nombre hace alusión.

En sus artículos 1 y 2 expresa:

"Artículo 1.- Se entiende por lotería toda operación destinada a procurar ganancias por medio de la suerte entre personas que han pagado o convenido pagar su parte en el azar.

Quedan prohibidas las loterías, con excepción de la Lotería Nacional a la que se refiere la ley Nº 1152 (37), de 13 de abril de 1950, cuya administración la tendrá exclusivamente la Junta de Protección Social de San José.

En las mismas condiciones, y para los mismos fines que aquí se expresan ven cuanto a rifas, serán permitidas las loterías mediante el sistema de cartones, sin que sea necesaria la consulta al Consejo Técnico de Asistencia Médico Social."

"Artículo 2.- Se entiende por "rifa" el sorteo o juego de azar de una cosa, con ánimo de lucro, que se hace generalmente por medio de billetes, acciones, títulos u otras formas similares. Las rifas serán permitidas únicamente cuando se realicen con ocasión de turnos, autorizados por el Poder Ejecutivo, o cuando las permitan expresamente los Gobernadores de cada provincia, siempre y cuando, en ambos casos, su producto íntegro se destine a fines culturales, de beneficencia, asistencia social, culto o a beneficio de la Cruz Roja Costarricense.

Los Gobernadores deberán oír el parecer de la Junta de Protección Social de San José, en el caso de que el bien objeto de la rifa tenga un valor real mayor de cien mil colones (c 100.000).

Cuando el producto bruto de la rifa sea mayor de mil colones (c 1.000) los Gobernadores no podrán cancelar el permiso sin la previa autorización del Consejo Técnico de Asistencia Médico Social.

Los Gobernadores informarán la Consejo, dentro de las veinticuatro horas siguientes, las autorizaciones dadas al respecto.

Los libros o talonarios que se usen para las rifas autorizadas deberán llevar el sello de la Gobernación respectiva.

La Cruz Roja Costarricense, por medio de sus comités auxiliares, podrá autorizar la realización de rifas con premios hasta por un monto de diez mil colones (c 10.000). Para este efecto, se le venderán al solicitante los talonarios respectivos."

El Decreto Ejecutivo Nº 5819 P del 8 de marzo de 1976, publicado en La Gaceta Nº 54 del 18 de marzo de 1976, reglamenta dicha disposición legal.

Así, se establece que corresponde a las Gobernaciones dar las autorizaciones para efectuar rifas siempre que su producto íntegro se destine a fines culturales de beneficencia, asistencia social, culto, o beneficencia de la Cruz Roja Costarricense.

Para conceder los permisos, el Gobernador deberá obtener la comprobación de la identidad de los promotores, el valor de los objetos, la finalidad que se persigue y velar porque los productos sean destinados a los fines indicados. Estos, los juegos de bingos y las loterías generalmente se realizan en virtud de la celebración de fiestas cívicas, turnos y otros similares, todos ellos sujetos a la autorización que de la Gobernación respectiva para su realización.

Como se ve, existe todo un marco normativo que regula la actividad relativa a loterías y rifas. Inclusive, se ocupó el Legislador de definir lo que entiende por estas últimas, como se vio en el artículo 2 antes transcrito."

Concluyéndose que:

"2. En cuanto a la realización de rifas, la ley es muy clara respecto al órgano competente para autorizarlas, que es la Gobernación de Provincia según los supuestos enunciados en los artículos de la Ley de Rifas y Loterías ya citados."

g) Anulado por Resolución de la Sala Constitucional # 6469-97.

h) Realizar manifestaciones políticas o reuniones de todo tipo, sobre las vías públicas.

El artículo 80 del Código Electoral señalaba que, "... las reuniones o mitines políticos no pueden celebrarse por diferentes partidos en una misma población el mismo día. Corresponde a los Gobernadores y Jefes Políticos conceder los respectivos permisos en su territorio, lo cual harán en estricta rotación y en el orden en que se soliciten, y fijarán la sucesión en que los diferentes partidos pueden reunirse en una localidad. La solicitud de permiso deberá presentarse por escrito justificando el petente que el partido está inscrito o, al menos, debidamente organizado conforme al artículo 57. La autoridad respectiva hará constar en la solicitud la hora y fecha de su presentación, y cuando se conceda el permiso, deberá notificarse en seguida a los personeros de los demás partidos de la localidad, y obtendrá constancia de tal comunicación. "

Dicho numeral fue reformado, siendo su lectura actual la siguiente:

"ARTICULO 80. Los miembros de los partidos políticos no podrán celebrar reuniones o mitines en zonas públicas, en un mismo distrito electoral, el mismo día. Asimismo, no podrán reunirse en puentes, intersecciones de vías públicas ni frene a templos religiosos, estaciones de bomberos o de la Cruz Roja o a menos de 200 metros de hospitales o dependencias de la Autoridad de Policía ni de centros educativos cuyas funciones normales puedan resultar perjudicadas.

Corresponderá a la oficina o al funcionario designado por el Tribunal Supremo de Elecciones conceder los permisos para reuniones. Los otorgará en estricta rotación de partidos y en orden en que los solicitan. Para ello, fijará la sucesión en que los partidos podrán reunirse en una localidad.

La solicitud de permiso deberá presentarse por escrito, dentro de los dos meses anteriores a la convocatoria a elecciones y, en ella, el petente justificará que el partido está inscrito o, por lo menos, organizado de conformidad con el artículo 57. No obstante, dentro de los dos meses anteriores a las elecciones, sólo los partidos con candidaturas inscritas para participar en cualquiera de las diferentes elecciones podrán realizar reuniones o mitines en zonas públicas.

La oficina o el funcionario respectivo hará constar en la solicitud la hora y fecha de la presentación. Enseguida, deberá notificar la concesión del permiso a los personeros de los demás partidos y obtener constancia de tal comunicación. En su despacho, fijará una copia de los permisos concedidos.

El funcionario designado por el Tribunal Supremo de Elecciones para conceder los permisos, tendrá la facultad de denegarlos si, a su juicio, la celebración del mitín o la reunión puede resultar peligrosa, ya sea por cercanía a la población donde otro partido político realizará una actividad de esta naturaleza, previamente autorizada, por el uso de las mismas vías de comunicación o por otro motivo justificado. Contra l resolución que tome el funcionario, podrá interponerse recurso de revocatoria y, subsidiariamente, de apelación ante este Tribunal (...) " (Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 7653 de 10 de diciembre de 1996)

Como fácilmente se desprende de la lectura de los anteriores numerales, actualmente le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones el otorgar los permisos para la realización de reuniones en sitios públicos de los partidos políticos, y es a éste al que le corresponde designar el funcionario encargado de esta función.

Por lo tanto, en tratándose de manifestaciones políticas, la competencia para otorgar la autorización le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones.

i) Instalar salones de baile, discoteques, clubes nocturnos, gimnasios privados, salones relacionados con el fortalecimiento físico y similares, independientemente de si en ellos se explotan patentes de licores o no.

Este inciso, en razón del principio ubi idem ratio, idem iuris dispositio, presenta fundados motivos para ser atacado por inconstitucional, pues la Sala ha reiterado que los permisos para instalar establecimientos en los que se efectúen actividades lucrativas son propios de las Municipalidades.

j) Anulado por resolución de la Sala Constitucional # 6469-97.

k) Otorgar los permisos que dispone la ley para garantizar al país mayor seguridad y orden.

Resulta innecesario comentar el citado numeral por lo ya expuesto al inicio de este estudio y lo que posteriormente se expresará.

Por otra parte, el artículo 6 se analiza así:

"Artículo 6. Corresponde a los gobernadores de provincia:

a) Aplicar el régimen de la declaración con respecto a los impuestos que operarán en su provincia y llevar los registros correspondientes de acuerdo con la Ley de Imprenta.

Este numeral tiene su fundamento en el artículo 55 de las Ordenanzas Municipales que establecía:

"Artículo 55. Celarán los Gobernadores la buena administración, recaudación e inversión legal de las rentas y bienes nacionales situados en la respectiva Provincia, así como o de cualesquiera otros fondos públicos dentro de su jurisdicción, sean cuales fuesen sus denominaciones."

Sobre esta norma, la Sala Constitucional indicó que "... quedó implícitamente derogada con la entrada en vigencia de la actual Constitución Política, no sólo porque contradice la autonomía municipal (artículo 170), sino también porque su contenido es incompatible con el régimen de fiscalización y control de la hacienda pública, que se puso en manos de la Contraloría General de la República (Voto 6764-97 de 17 de octubre de 1997)

Por lo tanto, a raíz de la citada resolución la atribución conferida en este inciso queda sin fundamento legal.

b) Realizar matrimonios civiles de conformidad con el Código de Familia.

A tenor de lo dispuesto por el artículo 24 del Código de Familia, Ley # 5476 de 21 de diciembre de 1973, el matrimonio se celebrará ante una autoridad de la jurisdicción en donde haya residido durante los últimos tres meses cualquiera de los contrayentes.

Tales autoridades pueden ser un Juez Civil o un Alcalde Civil, o bien el Gobernador de la Provincia.

c) Autenticar firmas de los vecinos de las cabeceras de provincia para los trámites de emisión y renovación de cédulas de identidad.

Esta potestad se sustentaba en un principio en el artículo 75 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil, ley # 3504 del 10 de mayo de 1965:

"La solicitud de cédula de identidad firmada por el interesado, y si no supiere o no pudiere hacerlo, a su ruego por otra persona, ha de ser autenticada, con su firma y sello, por un abogado, por la autoridad política del lugar o por el Jefe de la Oficina Regional del domicilio del peticionario. Tanto la autoridad política como el Jefe de la Oficina Regional están obligados a extender la autenticación si conocen al solicitante, o si lo identifican dos testigos del mismo domicilio del interesado que firmen la solicitud y exhiban sus cédulas para que se deje razón del número de ellas. En este último caso la autenticación comprenderá también, las firmas de los testigos.

Si la persona a quien se le expida cédula no estuviere inscrita en las listas electorales, el Registro incluirá su nombre de oficio, en el domicilio que indique la solicitud, si procede tal inclusión.

El elector inscrito que cambie de domicilio, podrá solicitar al Registro, directamente o por medio de la Oficina Regional o autoridad política del lugar, en el formulario especial y sólo para " Solicitud o Cambio de Domicilio ", suministrado por el Registro, que se traslade la inscripción electoral al nuevo domicilio, para lo cual deberá indicar su nombre y número de cédula de identidad, el distrito electoral de su inscripción y a cuál desea ser trasladado. La autenticación en este caso deberá ser hecha por la autoridad política, el Síndico Municipal, el Jefe de la Oficina Regional, todos del nuevo domicilio del solicitante, o por un abogado, con la firma y sello de quien autentica. Para obtener la autenticación el interesado deberá identificarse con su cédula o, mediante dos testigos de su mismo nuevo domicilio electoral que firmen con él y exhiban sus cédulas de cuyo número se dejará razón en la solicitud misma.

Para los efectos de este artículo la autoridad política reside en los Gobernadores en las cabeceras de provincia, en los Jefes Políticos en las cabeceras de cantón y en los Agentes de Policía en los distritos. La autenticación de la firma implica su certeza y conocimiento de la identidad de la persona a quien corresponde, así como su domicilio y, en su caso, que se ha presenciado su solicitud a otra persona para que firme por ella. En los casos de traslado implica, además, que se da fe de que el solicitante ha adquirido el nuevo domicilio."

En 1996, el artículo se vio afectado por una reforma introducida por la Ley Nº 7653 del 10 de diciembre de ese año y quedó con la siguiente redacción:

"Artículo 75.- Establécense los siguientes trámites para las solicitudes y renovaciones de cédulas y traslados de domicilio:

a) La identidad de quien solicite cédula por primera vez deberá ser corroborada por sus padres, abuelos, hermanos o por dos testigos, identificados con su cédula de identidad, quienes deberán ser apercibidos de que, en caso de falsedad de identificación, incurrirán en el delito de falsificación de documento público, tipificado en el artículo 357 del Código Penal.Si la persona que pide cédula de identidad no estuviere inscrita en las listas electorales, el Registro incluirá de oficio su nombre en el domicilio que indique la solicitud.

b) La cédula de identidad deberá solicitarse personalmente, en los formularios o por los medios que disponga el Tribunal Supremo de Elecciones. La solicitud será firmada por el interesado quien, además, deberá imprimir la huella dactilar por lo menos de un dedo de cualquiera de sus manos, salvo imposibilidad física absoluta que se hará constar. La firma no requerirá autenticación si el solicitante se identificare con su cédula de identidad anterior, aunque esté caduca; tampoco si el funcionario encargado de recibir la solicitud pudiere verificar la identidad con datos o información del Registro Civil. En caso contrario, la firma deberá ser autenticada con la firma y sello de un abogado o de un funcionario público autorizado por el Tribunal. El solicitante será responsable por la veracidad de los datos consignados en la solicitud. La inexactitud total o parcial de elementos esenciales para identificarlo, aparte de causar la nulidad absoluta de la cédula de identidad que se extienda con base en esa información, hará incurrir al solicitante en el delito de falsedad ideológica, previsto y sancionado por el artículo 358 del Código Penal.

c) En un formulario especial o por lo medios disponibles, el elector inscrito que cambie de domicilio deberá solicitar ante el Registro Civil, el traslado de su inscripción electoral al nuevo domicilio; para ello, deberá indicar su nombre y número de cédula de identidad, el distrito electoral de su inscripción y a cuál distrito desea ser trasladado. En esa solicitud deberán constar, además, la huella dactilar y la firma del interesado, debidamente autenticada por un abogado o por un funcionario público autorizado.

Las oficinas regionales y los ceduladores ambulantes estarán obligados a recibir todas las solicitudes de cédula o de traslado de electores y enviarlas inmediatamente al Registro Civil.

Deberán extender el recibo donde consten la hora y fecha de recepción, en los formularios que el Tribunal les suministrará."

Con la modificación que sufrió el citado numeral se derogó la competencia que anteriormente se les atribuía en esa Ley.

d) Juramentar las juntas administrativas de los colegios estatales conforme lo señala el Código de Educación.

El artículo 401 del Código de Educación, ley # 181 del 18 de agosto de 1944, ordena que los miembros de las juntas serán juramentados por el Gobernador de la Provincia, ante el cual igualmente tomarán posesión de su cargo. El inciso sigue vigente.

e) Representar en su provincia respectiva, al Presidente de la República y al Ministro de la Presidencia, en aquellos actos oficiales en que fuere designado.

El inciso viene reforzado por la disposición del artículo 1 del mismo Reglamento de Organización, Funcionamiento, Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales, DE # 17858-G. En él, se habla del Gobernador como un funcionario nombrado por el Poder Ejecutivo que depende jerárquicamente del Ministerio de la Presidencia.

Como tal, una de sus funciones es precisamente la representación del Ejecutivo en la provincia a su cargo, cuando así se disponga.

f) Anulado por resolución de la Sala Constitucional # 6469-97.

g) Llevar a cabo programas de desarrollo provincial en los campos económicos, social y de seguridad pública y con incidencia en las materias que afecten el desenvolvimiento normal de su provincia.

Como un funcionario dependiente del Ministerio de la Presidencia, ha de colegirse que dichos programas de desarrollo provincial se encuentran debidamente aprobados por el Poder Ejecutivo y, para ser más precisos aún, que forman parte del esquema de gobierno de la administración de turno, de forma que la Gobernación se aboque a darles cumplimiento, con el objetivo de que haya una buena marcha de los asuntos públicos. Eso sí, debe tenerse presente que de conformidad con el principio contenido en el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública, la competencia debe estar regulada por ley, salvo que su ejercicio no implique la atribución de potestades de imperio.

h) Juramentar a los miembros de las juntas electorales a que se refiere el Código Electoral.

El artículo 50 del Código Electoral dice:

"Artículo 50. Inmediatamente después de integradas las Juntas Receptoras de Votos, las Juntas Cantonales comunicarán esa integración al Tribunal Supremo de Elecciones para que la apruebe y la haga del conocimiento del Gobernador o Autoridad de Policía correspondiente, según el caso. Dentro del término de tres días recibida la comunicación, esta autoridad señalará hora, fecha y lugar para que concurran los miembros de las Juntas Receptoras a prestar juramento; además, fijará la hora y el local de trabajo de la Junta. Cuando, por razón de la distancia u otra causa, los miembros de las Juntas no se apersonaren ante las autoridades mencionadas, podrán juramentarse y fijar hora y local de trabajo, ante el respectivo Delegado Distrital o el Delegado que el Tribunal designe. Las Presidencias y Secretarías de las Juntas Receptoras de Votos serán distribuidas por el Tribunal Supremo de Elecciones alternativamente entre los partidos políticos con candidaturas inscritas que hubieren propuesto delegados, de manera que la Presidencia y la Secretaria de una Junta no correspondan a un mismo partido.

La distribución realizada por el Tribunal se comunicará inmediatamente a los partidos políticos, las Juntas Cantonales, el Registro Civil y la autoridad policial del lugar donde actuará la Junta. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 7563 de 10 de diciembre de 1996)

Cuando el Tribunal Supremo de Elecciones así lo disponga, los Gobernadores deben cumplir con la obligación de realizar el juramento respectivo.

Lo anterior debe entenderse con las limitaciones que la jurisprudencia constitucional le ha impuesto y que ha sido señalada en las páginas precedentes.

Quiere esto decir que no podrían imponer ningún tipo de sanción directamente, salvo el cierre precautorio de 24 horas a un establecimiento, pero sí contarían con legitimación para denunciar ante las autoridades municipales a fin de que sean éstas las que inicien el procedimiento administrativo que corresponda. Lo mismo cabe decir de las denuncias contravencionales o penales procedentes, cuando acontezcan hechos tipificados en la legislación represiva. Sobre este tema, también puede consultarse el pronunciamiento C-131-97 de 18 de julio de 1997.

j) Todo tipo de acto de acuerdo con las normas legales vigentes deba realizar la Gobernación de Provincia.

Esos actos, por los motivos ya expuestos, no deben invadir la esfera de competencia conferida a otros entes administrativos, en especial a los gobiernos autónomos municipales.

Asimismo, debe señalarse que en el tantas veces citado Voto 6764-97 de 17 de octubre de 1997, la Sala precisó que "... en todo el texto de la Ley sobre Venta de Licores, cuando se habla de autoridad superior de policía, de gobernadores y de jefes políticos, se está refiriendo a la Municipalidad de la jurisdicción." . Por lo tanto es claro que a la luz de esa resolución, ninguna atribución puede derivarse para las Gobernaciones en la Ley de Licores.

En resumen, y hasta el día 18 de julio del año en curso, los Gobernadores únicamente quedarán con las competencias que les asignen otras leyes. Así las cosas, de la investigación que se realizó, hay competencias específicas para dichos funcionarios en las siguientes normas:

* Código de Educación (artículo 401)

* Código de Familia (artículo 24)

* Ley para garantizar al país mayor seguridad (artículo 17)

* Ley sobre Casos de Préstamos (artículo 5)

* Código Electoral (artículo 50)

* Ley del Ambiente (artículo 9)

* Ley de Rifas y Loterías (artículo 2)

* Ley de Juegos (artículos 19, 22 y 23)

* Creación de la Región de Heredia (artículo 4)

Con el objeto de lograr una mayor claridad a continuación se transcribirán los numerales a los que se ha hecho referencia.

En el Código de Educación (Ley Nº 181 de 18 de agosto de 1944) se establece:

"Artículo 401. Los miembros de las Juntas serán juramentados por el Gobernador de la Provincia, ante el cual tomarán posesión de su cargo."

En el Código de Familia, se encuentra la siguiente atribución:

"Artículo 24. El matrimonio se celebrará ante la autoridad de la jurisdicción en donde haya residido durante los últimos tres meses cualquiera de los contrayentes. Tales autoridades serán, un Juez Civil o un Alcalde Civil, o el Gobernador de la Provincia (...)"

Competencia establecida en el Código Electoral:

La disposición que se encuentra en la Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554 de 4 de octubre de 1995 es la siguiente:

"Artículo 9. Los Consejos Regionales Ambientales están integrados de la siguiente manera:

a) Uno de los gobernadores provinciales que atienden la región, quien lo presidirá (...)"

La Ley de Rifas y Loterías dispone lo siguiente:

Los Gobernadores deberán oír el parecer de la Junta de Protección Social de San José, en el caso de que el bien objeto de la rifa tenga un valor real mayor de cien mil colones (c 100.000).

Cuando el producto bruto de la rifa sea mayor de mil colones (c 1.000) los Gobernadores no podrán cancelar el permiso sin la previa autorización del Consejo Técnico de Asistencia Médico Social.

Los Gobernadores informarán la Consejo, dentro de las veinticuatro horas siguientes, las autorizaciones dadas al respecto.

Los libros o talonarios que se usen para las rifas autorizadas deberán llevar el sello de la Gobernación respectiva.

En la Ley para Garantizar al País Mayor Seguridad (Nº 6122 de 17 de noviembre de 1977) se indica:

De la Ley sobre Casas de Préstamos (Decreto Ley Nº 40 de 16 de julio de 1887, el artículo quinto prescribe:

"Artículo 5. El remate de las prendas se hará en casa del prestamista con intervención de un Notario y de la autoridad de Policía que designe el respectivo Gobernador, la cual autoridad (sic) firmará el acta luego que el remate haya concluido y expedirá las certificaciones que de lo conducente del acta solicitaren los rematarios para comprobar la propiedad de la prenda que se les hubiere adjudicado, las cuales se extenderán en el papel correspondiente. Los honorarios del Notario son a cargo del prestamista." (así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 49 de 18 de agosto de 1904)

La Ley de Juegos establece.

"Artículo 19. Los billares y demás establecimientos públicos no pueden tener comunicación con el interior de las casas en que se encuentran o con otra contigua. Los Gobernadores y Jefes Políticos harán cerrar el establecimiento de quien desobedezca e impondrán a éste multa de diez a cincuenta colones."

"Artículo 22. Siempre que por los medios establecidos por esta ley se justificare que en un establecimiento público se ha jugado por dos veces juegos prohibidos, deben los Gobernadores o Jefes Políticos ordenar su clausura."

"Artículo 23. En cada una de las Gobernaciones, Jefaturas Políticas y Agencias Principales de Policía, se anotarán en un libro, que al efecto se llevará, los nombres de las jugadores condenados, la fecha de la condena y la cuantía de ésta."

En el caso del Gobernador de la Provincia de Heredia, mediante Ley Nº 7775 de 29 de abril de 1998, Ley de Creación de la Región de Heredia, se le designa como miembro del Consejo Regional de Desarrollo de Heredia. Se dispone:

"Artículo 4. El Consejo Regional de Desarrollo de Heredia estará integrado por los siguientes miembros:

El Gobernador de la provincia, quien lo presidirá (...)"

III. CONCLUSION.

En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría General concluye:

a. Con la promulgación de la Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998 - Código Municipal- se eliminó el sustento normativo que regulaba a las Gobernaciones de Provincia como un órgano de la Administración Pública. En virtud de que no existe otra norma de rango legal que defina el órgano y los requisitos para la elección de los titulares del mismo, se concluye que dicha figura ha sido eliminada del Ordenamiento Jurídico costarricense.

b. En virtud de que la vigencia de la Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998 ha sido diferida al día 18 de julio del año en curso, las Gobernaciones de Provincia podrán desempeñar las competencias que legalmente les han sido atribuidas por normas específicas hasta dicha data.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROFESIONAL III