Dictamen : 236 - del 20/11/1995

C-236-95

San José, 20 de noviembre de 1995

Señora

Melania Ortíz Volio

Directora General

Museo Nacional de Costa Rica

S.D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio D.G.244-95 de 18 de mayo de 1995, en el cual solicita determinar los alcances del numeral 2 de la Ley No. 7429 de 14 de setiembre de 1994 "Ley de donaciones al Museo Nacional", en cuanto a cuáles instituciones públicas se encuentran autorizadas para efectuar donaciones al Museo Nacional.

I.- ANALISIS

En primer término, es preciso transcribir la norma que se pretende interpretar, la cual indica:

"Artículo 2.- Autorizaciones

Se autoriza al Gobierno Central, la Asamblea Legislativa, los bancos comerciales del Estado, las instituciones de educación superior, las municipalidades y las demás instituciones públicas, para efectuar donaciones al Museo Nacional de Costa Rica, el cual queda autorizado para recibirlas, con el fin de que contribuyan a la expansión y la remodelación de sus instalaciones y cumplan mejor con sus objetivos.

Se otorga igual autorización a las entidades administradoras de museos públicos, ubicados en otros cantones del país, o de monumentos históricos declarados patrimonio nacional, siempre que posean capacidad jurídica para recibir las donaciones." (El subrayado no es del original).

De la anterior disposición se deberá realizar una interpretación a la luz de la Ley General de la Administración Pública, dado que el numeral 364 de dicha ley dispone que en caso de duda sus principios y normas prevalecerán sobre cualquier otra disposición de rango igual o menor y serán criterios de interpretación de todo el ordenamiento jurídico administrativo del país.

De seguido se analizarán los alcances del artículo 2 de la Ley No.7429 en estudio, el cual debemos relacionar en cuanto a los sujetos destinatarios de la norma, con el numeral 1 de la Ley General de la Administración Pública, al establecer este último el concepto de Administración Pública.

Es así como el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

"La Administración estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado."

A partir de ello, esta Procuraduría ha entendido como "Administración Pública" a los tres Poderes del Estado -en el ejercicio de la función administrativa-, las Municipalidades, instituciones autónomas y demás entidades de Derecho Público, - mismo concepto que establece el artículo 1, inciso 4) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa- (Procuraduría General de la República, VID entre otros dictamen, 2-69-78 de 16 de noviembre de 1978) dentro de los cuales se encuentran, entre otros los Colegios Profesionales. (Procuraduría General de la República, VID entre otros dictámenes C-278-86 del 2 de diciembre de 1986 y C-024-94 de 10 de febrero de 1994).

Así las cosas, en la anterior concepción no podemos excluir a ningún ente público que forme parte de la Administración Pública en su actividad administrativa.

Es así como los colegios profesionales, las municipalidades, las instituciones autónomas, las empresas públicas, entre otras más, son instituciones públicas que forman parte del esquema descentralizado del Estado.

De esa forma fue reconocido por la antigua Sala de Casación al señalar que:

" (...) en cuanto a la organización se refiere, la función administrativa, es decir, la gestión del interés público, sólo por dos regímenes la realiza el Estado, por si mismo: a) mediante el sistema de centralización, a cargo del Poder Ejecutivo -caracterizada por el órgano ministerial y por la jerarquía-, y excepción -en sistemas como el de Costa Rica que sigue el criterio material o sustancial de la Administración Pública, de los otros Poderes del Estado (artículo 1, párrafo 4 incisos a y b de la Ley de lo Contencioso Administrativo); o b) mediante el sistema de descentralización -en que se transfiere la función a entidades con personería y patrimonios propios, por lo general, no sometidas a jerarquía sino a tutela-, sistema este no constituido únicamente por las Municipalidades e Instituciones Autónomas (artículos 170 y 188 de la Constitución Política), sino también por otra gama de entes o personas jurídicas: como se ha dicho –lo cual rige asimismo para Costa Rica-: "...paralelamente al desarrollo y posterior estancamiento de la estructura ministerial, que configura el núcleo de la Administración Central del Estado, Venezuela tampoco ha escapado del fenómeno universal de crecimiento, generalmente inorgánico, de la administración descentralizada, es decir, de los establecimientos públicos, particularmente, de los institutos autónomos y de las empresas del Estado. (...) la forma organizativa que se adoptó en cada caso en la administración descentralizada, fue tan variada que, en la actualidad, lejos de existir una o dos fórmulas para su operación, existe un museo viviente de tipos diferentes de establecimientos públicos, institutos autónomos y empresas del Estado. (...) (Brewer Carias, Derecho Administrativo, tomo 1, páginas 362 y 363, Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1975). (...)" (El subrayado es del original) (Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia, No.45 de las 15:30 horas del 17 de mayo de 1978). (En igual sentido Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia, No.77 de las 15:30 horas del 6 de octubre de 1978 y No.106 de las 13 horas del 22 de diciembre de 1978).

Es así como la organización de la función administrativa, la realiza el Estado mediante el esquema de centralización y descentralización, que en el caso de Costa Rica tiene varias expresiones.

En el caso específico de la empresa pública se argumenta que es pública por que:

"(...) La sociedad que es propiedad de un ente público - en razón de ser éste el socio único o principal- es pública por esa sola razón, aunque el socio dominante no sea el Estado, sino otro ente público cualquiera. Lo decisivo para imprimir carácter público a un ente -sea o no sociedad mercantil- es la existencia de fines de ese sujeto impuesto a él por la ley o por la Administración. (...) la sociedad es pública porque se convierte en un instrumento de los fines legales, por ello mismo públicos, del ente público socio. Un fin o interés puede llamarse público cuando está impuesto a un sujeto por ley o por acto de la Administración, con base en la ley. Esto es tan decisivo que hay autores que sostienen que cuando una ley o la Administración, con base en ésta, imponen un fin a una entidad privada, la misma se convierte en pública. (...)" (El subrayado no es del original) (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La Empresa Pública como Ente Público, Revista IVSTITIA, No. 52, abril 1991, p. 8).

Según la cita anterior es claro que al establecerle un fin a una entidad privada por ley o por parte de la Administración, la misma se convierte en una entidad pública y por tanto parte de la organización descentralizada del Estado.

En igual sentido la Sala Constitucional en relación con los colegios profesionales ha manifestado:

"(...) V).- EL CRITERIO DE LA SALA CONSTITUCIONAL.- Expuestos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales, corresponde, ahora, que la Sala exprese su criterio sobre la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, siempre, desde luego, dentro de la cuestión de si son simples asociaciones privadas o si por el contrario, son corporaciones con personalidad jurídica pública. La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junta con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas. (...) Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de las Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad, se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.5483-95 de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995).

De la anterior cita se concluye que también los colegios profesionales forman parte de la organización descentralizada del Estado.

Por otra parte, el legislador ordinario, dentro del expediente legislativo de la ley de donaciones al Museo Nacional, entendió el término instituciones públicas en el sentido que se ha venido analizando, al manifestar:

"Para que se agregue un nuevo artículo que dirá: Las donaciones que efectúen las instituciones a que hará referencia el artículo 2 y 3, no podrán ser trasladadas como costos tarifarios por las instituciones donantes."

DIPUTADO BRAVO TREJOS:(...)

Siento que cuando se requiere de una ley para poder autorizar las donaciones, esto significa que los legisladores de este país, han sido lo suficientemente juicioso para darse cuenta del grave riesgo que implica abrir las arcas de las instituciones autónomas y de las empresas públicas a las donaciones, aunque éstas, inicialmente, llevan un buen fin. (...)

Por lo tanto, creo que es un artículo muy importante que se debe adicionar a la ley, a fin de evitar excesos, a fin de evitar que por medio del incremento en el costo de los servicios que prestan ciertas instituciones del Estado o empresas públicas del Estado, se pueden financiar, extra presupuesto, proyectos ajenos a las actividades de esas instituciones." (El subrayado no es del original) (Expediente Legislativo 11.567 de la "Ley de donaciones del Museo Nacional" Ley No.7429 de 14 de setiembre de 1994, p. 26 y 27).

De la cita transcrita se comprueba que en el entender del legislador las instituciones públicas a las que se refiere el artículo 2 de la ley de donaciones al Museo Nacional, son todas las formas de entidades públicas, sin distinción alguna.

II.- CONCLUSION

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que el numeral 2 de la Ley No. 7429 de 14 de setiembre de 1994 "Ley de donaciones al Museo Nacional", autoriza a todas las instituciones públicas para efectuar donaciones al Museo Nacional, entendidas éstas como toda forma de organización con fines públicos.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

PROCURADOR FISCAL

RSZ/MLE