Dictamen : 039 - del 06/03/1996

C-039-96

6 de marzo, 1996

Señor

Freddy A. Chinchilla Múñoz

Secretario - Junta Administrativa

Centro Nacional de Educación Especial

Fernando Centeno Güell

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su nota de fecha 31 de octubre del año próximo pasado, mediante la cual solicita nuestro criterio en torno a los siguientes aspectos relacionados con ese Centro Educativo:

"a. Forma de integración de la Junta Administrativa.

b. Período de duración de la misma."

Cabe indicar que de la anterior consulta se confirió audiencia al Ministerio de Educación Pública, la cual fue evacuada mediante oficioDM-183-96, de fecha 9 de febrero de 1996.

I. Normativa Aplicable.

De importancia para los efectos de la presente consulta, conviene tener presente los siguientes preceptos del ordenamiento jurídico nacional:

En primer término, de la Ley Nº 61 de 15 de marzo de 1944 (Ley Constitutiva de la Escuela de Enseñanza Especial) se encuentra la definición de la naturaleza y fines de la institución que se crea mediante este cuerpo normativo en los siguientes términos:

"Artículo 2º.- Créase, bajo la supervigilancia de la Secretaría de Estado en el Despacho de Educación Pública, una institución educacional compuesta de cuatro secciones que coexistirán mancomunadamente, guardando la debida separación que imponga la naturaleza de cada una de ellas, que llevará el nombre de Escuela de Enseñanza Especial y cuya misión será la de llenar idóneamente los fines que indica el artículo anterior.

Estas Secciones serán:

a) De retrasados mentales;

b) De sordomudos y defectivos del lenguaje;

c) De ciegos y amblíopes profundos, y

d) De niños físicamente impedidos."

Más adelante, se define la "autonomía técnica" de la Escuela de Enseñanza Especial:

"Artículo 3º.- La Escuela de Enseñanza Especial gozará de autonomía técnica y, al efecto, podrá dictarse por medio de su Director, sus propios métodos y programas, y adoptar las medidas conducentes a ese propósito.

La Secretaría de Estado en el Despacho de Educación Pública vigilará por que dichos métodos y programas sean implantados."

En lo que atañe a la organización del centro educativo, merecen ser destacados los siguientes artículos:

"Artículo 6º.- La Escuela de Enseñanza Especial tendrá un Director, que deberá ser un técnico especializado en la educación de niños física y psíquicamente anormales, y cuyo nombramiento se hará mediante el sistema de libre oposición que calificará en definitiva- y en los términos del Reglamento respectivo-un Tribunal compuesto por el Secretario de Estado en el Despacho de Educación Pública, quien lo presidirá, por el Jefe Técnico de Educación Primaria, por un delegado de la Secretaría de Estado en el Despacho de Salubridad Pública y Protección Social que deberá ser médico experto en higiene mental, por el profesor que tenga más tiempo de servicio continuo en la Institución y por un representante de la Secretaría de Estado en el Despacho de Trabajo y Previsión Social.

El Director gozará de las facultades y cumplirá las obligaciones que le atribuyan o impongan esta ley y sus reglamentos, y sólo podrá ser removido a juicio de tres miembros del Tribunal que se menciona en el párrafo anterior, si incurre en falta grave a los deberes propios de su cargo. Para este último efecto, dicho Tribunal se reunirá siempre que el Secretario de Estado en el Despacho de Educación Pública crea prudente convocarlo."

Por último, se define la figura de la Junta de ese Centro Educativo bajo los siguientes supuestos:

"Artículo 16.- Las rentas a que se refiere el artículo 15(1) podrán ser invertidas total o parcialmente y, en general, administradas por una Junta compuesta por el secretario de Estado en el Despacho de Educación Pública y por el Presidente y Secretario, respectivamente, del Patronato de la Institución. Dicha Junta consultará en todo momento sus gestiones con el Director de la Escuela.

Los miembros de la mencionada Junta desempeñarán su cometido ad-honorem e invertirán los fondos con sujeción estricta a las necesidades administrativas, técnicas, económicas y sociales de la Escuela de Enseñanza Especial.

Corresponderá al Director de la Institución hacer efectivos los acuerdos firmes de dicha Junta, para lo cual tendrá la personería legal correspondiente."

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(1) "Artículo 15.- Para el sostenimiento de la Escuela de Enseñanza Especial, créanse las rentas que luego se dirán, cuyo producto ingresará directamente a la Administración Principal de Rentas. El Presupuesto General de Costos consignará una partida mensual, no menor de dos mil seiscientos cincuenta colones (¢ 2,650.00), que se girará a la orden de la Junta de la Escuela, para sufragar los gastos del establecimiento. Ampliase en la suma de mil quinientos colones (¢ 1,500.00), la partida correspondiente del presupuesto la cual será girada en el momento en que se establezca un internado en la Escuela a que esta ley se refiere.

Destinase con el fin indicado un aumento del dos por ciento de todos los derechos y recargos, sin excepción, sobre la importación de licores, vinos, perfumes, cervezas, refrescos gaseosos, aguas minerales y demás artículos de lujo, de fabricación extranjera, que determine mediante decreto el Poder Ejecutivo". Así reformado mediante Ley Nº 8 de 6 de octubre de 1944.

El último numeral transcrito fue reglamentado mediante Decreto Ejecutivo Nº 31 del 12 de setiembre de 1969, del cual resulta oportuno citar sus numerales 1º y 2º que a la letra indican:

"Artículo 1. La Junta Administrativa de la Escuela de Enseñanza Especial de Guadalupe estará compuesta por el Ministro de Educación Pública o su Delegado quien será su Presidente nato, el Presidente y el Secretario del Patronato de la Institución."

"Artículo 2. El Presidente ex oficio de la Junta Administrativa convocará a los otros miembros para la debida instalación, en el momento en que se reciba en el Ministerio de Educación Pública notificación de quienes han sido elegidos Presidente y Secretario del Patronato de la Institución."

Por otra parte, en lo que atañe a la Ley Fundamental de Educación (Nº 2160 de 25 de setiembre de 1957) se definen los siguientes aspectos relativos a las Juntas Administrativas:

"ARTICULO 43.- Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores Correspondientes.

Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación.

En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las Juntas de Educación.

Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables."

"ARTICULO 44.- El cargo de miembro de una Junta de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con la ley, aunque pueden ser reelectas.

Una ley especial determinará la forma de integrar tales Juntas, así como las atribuciones y deberes de las mismas y de sus miembros."

En el desarrollo reglamentario de las anteriores disposiciones de la Ley Fundamental de Educación encontramos el Decreto Ejecutivo Nº 17763 de fecha 3 de setiembre de 1987 -Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas- que en el tema que nos ocupa establece:

"Artículo 5º.- Cada institución de III Ciclo de la Educación General Básica y Educación Diversificada contará con una Junta Administrativa.

Sin embargo, cuando dos de estas instituciones compartieren una misma planta física, habrá una sola Junta Administrativa, salvo casos especialísimos a juicio del Ministro de Educación Pública."

"Artículo 6º.- Los Institutos de Educación Comunitaria, los Institutos Profesionales Femeninos, los Servicios Educativos que se brinden en los Centros Penitenciarios y las instituciones de Educación Especial, también contarán cada uno, con una Junta Administrativa que se regulará por estos mismos principios y normativa."

"Artículo 9º.- Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas estarán integradas por cinco miembros propietarios."

"Artículo 10.- Para ser miembro de una Junta de Educación o de una Administrativa se requiere:

a) Ser costarricense

b) Ser mayor de edad

c) Saber leer y escribir

ch) Ser de conducta irreprochable."

"Artículo 11.- El cargo de miembro de estas Juntas es honorífico e incompatible con el de educador de cualquier institución educativa independiente del Ministerio de Educación Pública o particular subvencionada por el Estado."

"Artículo 12.- Los miembros de las Juntas durarán tres años en el ejercicio de sus funciones y podrán ser reelectos."

"Artículo 13.- Las Juntas serán nombradas por el Concejo Municipal respectivo. Cuando se trate de Juntas de Educación, el Asesor Supervisor de Educación presentará al Concejo una terna por cada puesto, integrada por los candidatos que propongan los respectivos directores de su jurisdicción. En ningún caso la misma persona podrá ir en dos o más ternas simultáneamente; salvo que por razones de población o manifiesto desinterés de los padres de familia y vecinos de la comunidad, impidan la integración de las ternas, en cuyo caso, se remitirá la nómina y se darán las explicaciones correspondientes."

"Artículo 14.- Las Juntas Administrativas serán nombradas directamente por el Concejo Municipal de la nómina de no menos de cinco candidatos, para cada puesto a llenar, que propondrá el Director del Colegio, previa consulta con el Consejo de Profesores y con el Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil."

"Artículo 15.- Los miembros de las Juntas serán juramentados por el Concejo Municipal, o por el Ejecutivo Municipal, previa delegación de aquel, ante el cual tomarán posesión de su cargo."

"Artículo 16.- Las Juntas nombrarán de su seno, por un período de un año, un Presidente, un Vicepresidente, un Secretario y dos Vocales. Los nombramientos recaídos deberán comunicarse a la mayor brevedad a la Dirección Regional de Enseñanza correspondiente y al Departamento Financiero del Ministerio de Educación Pública."

II. Análisis del Caso y Conclusión.

Se desprende de los artículos reseñados supra la existencia de una regulación específica para el caso de la conformación de la Junta Administrativa de la Escuela de Enseñanza Especial. Ello es obvio de la lectura de los artículos 16 de la Ley Nº 61 de 15 de marzo de 1944, que la conforma con tres miembros -Ministro de Educación Pública, Presidente y Secretario del Patronato de la Institución- y 1º y 2º del Decreto Ejecutivo Nº 31 de 20 de setiembre de 1969.

La duda que puede surgir al interno de ese Centro de Educación Especial es si lo preceptuado por el Decreto Ejecutivo Nº 17763-E en lo relativo a la estructura de las Juntas Administrativas y plazos de duración de sus miembros, es de aplicación a su organización. Duda que, en criterio de este Órgano Asesor, debe ser contestada negativamente, por las razones que de seguido pasamos a exponer.

En primer término, es oportuno recordar que en nuestro Ordenamiento Jurídico existe una jerarquía de las fuentes normativas, tal y como está recogido en el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública. En virtud de ello, se entiende que las regulaciones contenidas en una Ley no pueden ser modificadas por las normas contenidas en un Decreto Ejecutivo o Reglamento que promulgue el Poder Ejecutivo en desarrollo de aquella. Esta afirmación ha sido explicada en los siguientes términos por parte de esta Procuraduría General:

"La ley, tal y como lo advirtió nuestro connotado Tratadista de Derecho Administrativo Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, en su artículo "La Autonomía Administrativa Costarricense" (Revista de Ciencias Jurídicas, San José, noviembre de 1966, p. 128), está destinada a prevalecer y a derogar cualquier otra disposición opuesta, de cualquier otra fuente formal, incluso legal.

Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129º de la Constitución Política, en relación con el artículo 8º del Código Civil:

"Artículo 129.-... La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".

"Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que, en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado."

Téngase presente que en el marco jurídico de análisis específico, se trata de una derogación tácita, por la que se produce la "cesación de la vigencia de una norma producida por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los de la nueva norma", en la cual se requiere, a diferencia de la derogación expresa, de "una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de incompatibilidad y su alcance" (ver en este sentido a Juan Santamaría Pastor, op. cit., p. 417).

Es por ello que deviene incompatible el contenido mismo de las disposiciones estudiadas, a saber: pretender que la Comisión Nacional de Emergencia asuma la atención, administración y financiación de las emergencias médicas (dentro del marco reglamentario del Decreto Ejecutivo N.º 22378-S), si la Ley N.º 4374 que crea dicha Comisión, no le señala expresamente esa competencia legal, y ni mucho menos está contemplada dentro de sus atribuciones también legales.

Más aún, recuérdese que en el mismo Voto N.º 3410-92 de la Sala Constitucional se tuvo presente que "en el Derecho Público, el reglamento... es complementario de la ley, puesto que no hace otra cosa que ejecutarla y por esto se le reconoce como norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria". Más ilustrativo lo es el siguiente Considerando II del Voto de la Sala Constitucional N.º 2478-94 de las 14:30 horas del 26 de mayo de 1994:

"II.- La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo está enmarcada en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, que configura lo que la doctrina denomina "reglamentos de ejecución". La Corte Suprema de Justicia de Argentina, con referencia a esta clase de reglamentos, ha expresado que "las normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la completan regulando los detalles indispensables para asegurar no solo su cumplimiento sino también los fines que se propuso el legislador". En el ejercicio de esa potestad, el reglamento debe respetar el espíritu de la ley de la cual deriva; el reglamento no puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley... En el proceso teleológico que se verifica en la emisión del reglamento de ejecución, la Administración debe acatar los límites de la ley y a su vez agregar experiencia y juicios propios. Es una valoración de las circunstancias que rodean la materia..." (Dictamen C-136-95 del 14 de junio de 1995).

Por ello, la determinación de la forma en que se constituye la Junta Administrativa de la Escuela de Enseñanza Especial ha de centrarse en la regulación contenida en su propia Ley, sea esta, la dispuesta en el artículo 16 de dicho cuerpo normativo. Precisamente, por la existencia de esta disposición específica, es que no resulta de recibo la aplicación subsidiaria de los preceptos contenidos en el Decreto Ejecutivo Nº 17763-E, en lo que se refiere a número de miembros y estructura de la Junta Administrativa. En este sentido, lo que dispone el numeral 6º de ese Decreto, sea que: "Los Institutos de Educación Comunitaria, los Institutos Profesionales Femeninos, los Servicios Educativos que se brinden en los Centros Penitenciarios y las instituciones de Educación Especial, también contarán cada uno, con una Junta Administrativa que se regulará por estos mismos principios y normativa." se entiende sin perjuicio de que alguno de esos organismos o servicios cuenten con una regulación de rango legal que disponga en sentido contrario aspectos específicos -v.g. la conformación de sus propias Juntas Administrativas-, tal y como sucede en el caso que nos ocupa. Por ello, y precisamente por el respeto a la jerarquía de las fuentes del Ordenamiento Jurídico, es que las regulaciones del ya tantas veces citado Decreto Ejecutivo Nº 17763-E en lo que atañe a estructura y plazos de la Juntas Administrativas no son de aplicación a la Escuela de Enseñanza Especial.

De conformidad con lo expuesto en el párrafo precedente in fine, quedaría por contestar específicamente las interrogantes que se han elevado a nuestro conocimiento. En lo que se refiere a la primera de ellas, la integración de la Junta Administrativa de la Escuela de Enseñanza Especial estará conformada por el Ministro de Educación Pública o su delegado y por el Presidente y Secretario del Patronato de la Institución.

A efectos de determinar la forma en que se escogen a los dos miembros restantes de la mencionada Junta, es oportuno acudir a lo preceptuado por el Código de Educación (Ley Nº 181 del 18 de agosto de 1944) cuerpo normativo en donde se define la figura del Patronato Escolar, bajo los siguientes supuestos:

"Artículo 73.- Cada escuela podrá constituir un Patronato Escolar que dirigirá una Directiva integrada por elementos del Personal Docente y vecinos distinguidos de la localidad cuyos hijos o pupilos sean alumnos del plantel respectivo.

Los Patronatos Escolares colaborarán en la obra encomendada a las Juntas de Educación y en general en todas las labores de carácter docente, promoviendo de preferencia el adelanto material de las escuelas y cuanto tienda al bienestar de los niños."

"Artículo 74.- Para constituir el Patronato, el Director de la escuela convocará a los padres de familia de la circunscripción a una asamblea que debe verificarse al finalizar el primer mes del año lectivo. Esa asamblea designará una Directiva compuesta de un Presidente, un Secretario, un Tesorero y cinco vocales. Se procurará que en ella además de las personas del vecindario vinculadas con la escuela, elementos del Personal Docente en un tanto proporcional al número de alumnos que la frecuenten."

"Artículo 75.- Cada año podrán ser renovados total o parcialmente los miembros de la Directiva a juicio de la misma escuela y de acuerdo con la asamblea de padres de familia, quienes también proveerán a llenar las plazas que en cualquier tiempo quedaren desiertas por defunción, renuncia o cambio de domicilio."

Tal y como nos fue indicado vía telefónica por parte de la actual Directora de la Escuela, señora Flora Felicia Castro, al interno de la misma funcionan tres Comités de Padres de Familia según las áreas de enseñanza que brinda el Centro, realizando las funciones propias a los Patronatos Escolares. Estos comités, a su vez, escogen anualmente los cargos correspondientes al Presidente y Secretario para constituir la Junta Administradora a que se refiere el artículo 16 de la Ley N.º 61. Con vista en lo anterior, es claro que la duración de estos miembros en sus cargos de directores del Patronato de la Institución es anual, de tal suerte que por igual período de tiempo formaran parte de la Junta Administrativa de la Escuela de Enseñanza Especial. En lo que respecta al Ministro de Educación Pública, es claro que su período se rige en función de su permanencia en el cargo, o bien de la persona por el designada para tal efecto. De esta forma, se evacua su segunda interrogante.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROFESIONAL III

ivr.

cc: Dr. Eduardo Doryan Garrón

Ministro de Educación Pública.