Opinión Jurídica : 032 - del 23/04/1998

OJ-032-98

San José, 23 de abril de 1998

Sr.

Mario Alvarez González

Primer Secretario

Asamblea Legislativa

S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PSDL-524- de 24 de febrero de 1998, recibido el 26 del mismo mes y año, en el cual solicita criterio jurídico sobre "los alcances e interpretación del artículo 225 de la Ley de Tránsito, a efecto de determinar si el Director Ejecutivo de nuestra institución tiene derecho a la utilización de un vehículo con carácter discrecional".

El criterio legal que acompaña a la presente consulta indica lo siguiente:

"Mediante oficio número DAJ-2339 de 17 de octubre de 1996, el licenciado Manuel Martínez Sequeira, Subdirector General del Área de Consultas de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, de la Contraloría General de la República, en lo que respecta manifestó : "...en cuanto a la utilización de vehículos de uso discrecional, dicha dirección ha venido sosteniendo que su asignación sólo procede en favor del funcionario que ostenta alguno de los cargos que contempla el artículo 225 de la Ley de Tránsito... en razón de su alta investidura o la naturaleza específica de sus funciones."

No obstante, dicha Dirección ha aceptado extender dicho beneficio a otros funcionarios públicos de igual categoría a los señalados en dicho artículo, aceptando la tesis de equiparar los puestos de conformidad con las funciones que se desempeñan.

Al respecto, se cita como ejemplo al Director Ejecutivo del Instituto de Fomento Cooperativo, el cual cumple las funciones administrativas normalmente asignada a los funcionarios señalados en el artículo 225 de la Ley de Tránsito, razón por lo que consideran razonable otorgarle un vehículo de uso discrecional, aunque no se encuentren comprendidos dentro de la lista indicada en el mencionado numeral, pero que sí ejercen funciones administrativas al más alto nivel, razón por la cual, siguiendo el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, en virtud del principio constitucional de igualdad, es posible calificarlo como funcionario de alta jerarquía, en consideración a los establecido en el artículo 33 de la Constitución Política y artículos 7 y 9 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior significa que en principio, el Director Ejecutivo no tendría derecho a la utilización de un vehículo de uso discrecional por no encontrarse dentro de la lista mencionada en el artículo 225 de la citada Ley de Tránsito, pero que en aplicación del método analógico anteriormente mencionado, al no existir en nuestra nomenclatura de puestos ningún presidente ejecutivo, éste se podría equiparar con el de Director Ejecutivo que sí cumple funciones similares, por tanto, siguiendo dicha política, pareciera que en sentido amplio, sí podría ser el Director Ejecutivo de esta institución, un funcionario acreedor de dicho beneficio, de conformidad con el oficio DAJ-2339 del 17 de octubre de 1996."

El indicado oficio DAJ-2339 del 17 de octubre de 1996 de la Contraloría General de la República, dispuso lo siguiente:

"(...) se concluye que la Comisión Nacional de Emergencia constituye un órgano de desconcentración máxima, creado por ley y con personalidad jurídica instrumental para administrar el Fondo Especial de Emergencia creado por el artículo 4 de la citada Ley.

Tal conclusión pareciera ser compartida por el Poder Ejecutivo, al haber dictado el Decreto Ejecutivo No. 25366-MOPT, (....) al definir la naturaleza jurídica de la Comisión como un órgano de desconcentración máxima de dicho Poder.

En efecto, en nuestros pronunciamientos No.3500/96 y 3512/96, tuvimos en consideración que la Procuraduría General de la República ha propiciado una interpretación más amplia en el caso de situaciones ambiguas, partiendo de la equiparación de puestos a la luz de las funciones que se desempeñan; por lo que atendiendo a las razones expuestas por ese Órgano Consultivo hemos decidido avalar el dictamen C-082-94 (...)

Ahora bien, en cuanto a la procedencia de asignar una (sic) vehículo con las características apuntadas al Presidente Ejecutivo y al Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Emergencia, cabe señalar que si bien dichos funcionarios no están comprendidos dentro del elenco que estipula el pluricitado numeral 225, lo cierto es que ejercen funciones administrativas al más alto nivel, por lo que -siguiendo el razonamiento de la Procuraduría General- en virtud del principio constitucional de igualdad, es posible calificarlos como funcionarios de alta jerarquía (...)"

I.- SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE HACIENDA.

Una vez conocido el contenido de la consulta planteada, es lo procedente cuestionarse la competencia de esta Procuraduría para su resolución, toda vez que, por estar de por medio el uso y disfrute de bienes públicos, ello podría significar que lo comprometido sea parte integral de la Hacienda Pública, por lo que la competencia para resolver lo consultado sería de la Contraloría General de la República.

Así las cosas, debe indicarse que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública, por expresa disposición de la Constitución Política, que en su numeral 183 dispone: "La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (...)" (El subrayado no es del original).

En desarrollo a esta disposición constitucional, el legislador ordinario establece mediante el numeral 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que:

"Hacienda Pública es la organización formada por los entes y órganos públicos, incluyendo los no estatales, propietarios o encargados, por cualquier título, de la administración del patrimonio público; salvo la contribución obrero patronal que es de naturaleza pública. Los recursos del Banco Popular y de Desarrollo Comunal tendrán el carácter que su propia ley orgánica le otorga.

Patrimonio público es la universalidad constituida por los fondos públicos y por los pasivos a cargo de la Hacienda Pública. Los componentes de la Hacienda Pública son las instituciones, corporaciones y empresas públicas, sean entes u órganos."(El subrayado no es del original).

Además, el artículo 9 de la misma ley dispone:

"Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos." (El subrayado no es del original).

Claro lo anterior, es posible inferir que la vigilancia de la Hacienda Pública implica la vigilancia en el uso de bienes de cualquier naturaleza propiedad del Estado, lo cual incluye, como debe ser claro, los vehículos de su propiedad.

Así lo ha entendido el mismo Legislador Ordinario, al establecer por medio del numeral 240 de la Ley de Tránsito, lo siguiente:

"Artículo 240.- Aplicación: La aplicación y verificación del cumplimiento de las anteriores disposiciones están a cargo de la Contraloría General de la República, de los órganos institucionales correspondientes, de la Dirección General de la Policía de Tránsito y de las demás autoridades que deban velar porque los vehículos oficiales cumplan con lo establecido. (...)" (El subrayado no es del original).

A mayor abundamiento, debe indicarse que en virtud de la expresa función contralora otorgada al Órgano Contralor, el artículo 12 de su Ley Orgánica confiere a sus pronunciamientos el carácter de vinculantes.

De esta forma queda claro para esta Procuraduría, tal y como en reiteradas ocasiones se ha manifestado, que la vigilancia del manejo de la Hacienda Pública es competencia de la Contraloría General de la República y no de este Órgano Consultivo (véase, entre otros, C-114-96 de 19 de julio de 1996, C-120-96 de 24 de julio de 1996 y OJ-031-97 de 9 de julio de 1997, OJ-036-98 de 8 de agosto de 1997).

Inclusive, de manera específica en relación con los vehículos del Estado, se ha indicado que:

"(...), la Contraloría General de la República es un Órgano constitucional fundado por los artículos 183 y 184, en armonía con los arts. 179, 180 prf. 4º, 181 y 182, todos de la Constitución, auxiliar de la Asamblea Legislativa en la función de vigilancia de la Hacienda Pública; aparte de que por el art. 240 de la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, se ha asignado a la Contraloría la función de velar por el correcto uso de los vehículos del Estado y sus instituciones (arts. 211 a 239)."(Dictamen C-050-95 de 15 de marzo de 1995) (El subrayado no es del original) (En el mismo sentido véase la OJ-076-96 de 05 de diciembre de 1996).

Para esta Procuraduría es claro a partir de lo anterior, que lo consultado es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República no sólo por tratar materia relacionada con parte integral de la Hacienda Pública, sino porque existe una disposición expresa de la Ley de Tránsito que así lo ratifica, a saber, el citado artículo 240.

II.- OPINION JURIDICA DE ESTE ÓRGANO.

A pesar de lo expuesto, y con el propósito de colaborar con la administración activa, este Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública emite opinión jurídica sobre lo consultado, la cual carecerá del carácter vinculante que establece el numeral 3 de la Ley Orgánica de esta Procuraduría, en vista de la competencia exclusiva y excluyente que priva en la materia de la Contraloría General de la República.

En primer término, es preciso citar lo que textualmente dispone el numeral 225 de la Ley de Tránsito, el cual establece:

"Artículo 225.- Uso discrecional. Estos vehículos son los asignados al Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Legislativa, Vicepresidentes de la República, Ministros de Gobierno, Viceministros, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, Contralor General de la República, Subcontralor General de la República, Procurador General de la República, Procurador Adjunto, presidentes ejecutivos, gerentes, subgerentes, auditores y subauditores de las instituciones autónomas. (...)"

Considera importante sin embargo esta Procuraduría, de previo a cualquier análisis de lo consultado, analizar con detalle los criterios de interpretación jurídica utilizados por este Órgano Superior Consultivo en el dictamen C-082-94 de 8 de mayo de 1994 dado que en el dictamen de la Asesoría Legal que acompaña la presente consulta, se hace referencia a lo que considera esta Procuraría una errónea interpretación de la Contraloría General de la República del citado dictamen.

Dicha interpretación errónea del contenido del citado pronunciamiento consultivo condujo inclusive al Órgano Contralor a reconocer la posibilidad jurídica de que funcionarios de una entidad desconcentrada -Comisión Nacional de Emergencias- pudiesen verse beneficiados del uso discrecional de vehículo, lo cual, en consideración de los argumentos que se indicarán, no considera posible esta Procuraduría.

El señalado dictamen expresó en relación con las disposiciones que regulan el uso discrecional de los vehículos del Estado contenidas en la Ley de Tránsito, lo siguiente:

"Dicha normativa se dicta por parte del Poder Legislativo con una expresa intención de regular una serie de abusos que se producían de previo a su dictado por parte de funcionarios públicos a quienes se les concedía la posibilidad de contar indiscriminadamente con vehículos de uso discrecional. Extraemos del expediente legislativo, para claridad en el análisis, los siguientes párrafos:

"(...) las razones que justifican este Proyecto de ley son las siguientes: 1- Los vehículos que tiene el estado (sic) costarricense son para realizar eficientemente sus labores. 2-Que dichos vehículos son comprados con los dineros de todos los costarricenses. 3-Que se han cometido gran cantidad de abusos por parte de las altas autoridades en el uso de los vehículos. 4-Que el pueblo costarricense ha comprobado en muchas ocasiones, el uso de vehículos oficiales en actividades de recreo por parte de los funcionarios públicos en unión de sus familiares y amistades. 5-Que la situación del país, no permite que el rubro de mantenimiento de vehículos sea alto porque se incluye el mantenimiento de los mismos los fines de semana y días feriados, para que sean utilizados en actividades personales. Además, en algunos casos, el pago de jornadas extraordinarias a funcionarios asignados en labores discrecionales. 6- Que muchos vehículos son utilizados para actividades políticas en tiempos de campaña electoral. 7-Que se han asignado a familiares de altos funcionarios vehículos con su respectivo chofer para uso meramente personal, incluso sacrificando muchas veces la utilización de dichos vehículos para programas importantes dentro de la institución. Concluimos entonces que, es necesario regular la utilización de los vehículos y terminar con el abuso que se ha ido incrementando en los últimos tiempos, hasta tal punto que las altas autoridades hoy día no se inmutan ante las denuncias que en muchas ocasiones realizan los mismos funcionarios de las instituciones públicas, o ante el robo o pérdidas de los vehículos. Coincidiendo con el deseo de limitar el Gasto Público, proponemos un uso racional y adecuado en la flotilla de vehículos que tiene el Estado costarricense."

(...)

*Realizado el anterior análisis relativo al origen y motivación de las normas que se analizan, lo cual nos permiten encontrar la finalidad de su incorporación en el Ordenamiento Jurídico, podemos ahora comprender y evidenciar que el artículo 225 de la Ley de Tránsito vigente, no sólo ha restringido el uso de vehículos discrecionales en cuanto al número de funcionarios públicos autorizados al efecto, sino que además, en coherencia con la motivación que dio lugar a esta normativa ya analizada, dicha enumeración es de carácter taxativo o numerus clausus, por lo tanto restrictiva.

Si analizamos ahora el caso bajo estudio de forma concreta, debe recordarse en ese sentido que el INFOCOOP es una institución que según el numeral 154 de la ley 6756 y sus reformas, tiene personalidad jurídica propia y autonomía administrativa y funcional, se trata en suma de una institución descentralizada del Poder Central, lo cual en su oportunidad manifestó esta Procuraduría en sus dictámenes No.1-32-80 del 14 de febrero de 1980 y C-140-92 de 4 de setiembre de 1992.

Esta situación nos conduce, al tenor del texto de las normas legales antes transcritas de la Ley de Tránsito, que al ser el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo una institución autónoma, los únicos funcionarios que tendrían derecho a utilizar vehículo de uso discrecional serían, el Presidente Ejecutivo, Gerente, Subgerente, Auditor y Subauditor. Sin embargo, en esta institución varios de los cargos mencionados no existen según su estructura orgánica, aunque sí existen funcionarios que desempeñan funciones similares a las de los enunciados por la norma. Es así como con anterioridad a la nueva ley de tránsito la Contraloría General de la República afirmó que el "Orden Jerárquico Superior", varía según la estructura orgánica de la entidad:

"(...) esta Contraloría General, con fundamento en los principios de sana administración y racional utilización de los recursos públicos, ha optado por admitir el uso discrecional de vehículos únicamente en favor de aquellos funcionarios que conforman el denominado "nivel jerárquico superior", asignación que, por lo demás, sólo procede en favor de un determinado funcionario en razón del cargo que ostenta y para el cumplimiento de las funciones propias del mismo. En el caso de las instituciones descentralizadas, únicamente procedería en favor del Presidente Ejecutivo, Director y Sub-Director, Gerente, Subgerente y Auditor Interno, según la estructura orgánica de la entidad." (El subrayado no es del original) (Oficio No.8775 de fecha 8 de julio de 1991).

Es claro que al incluir al Director y Subdirector, el órgano contralor se refería a casos que como el INFOCOOP, la estructura jerárquica varía con relación a la mayoría de las instituciones descentralizadas, sin embargo no por ello carece de cargos del orden jerárquico superior.

(...)Es oportuno indicar con base en lo antes indicado, que en el expediente legislativo correspondiente a la Ley de Tránsito en estudio señaló el diputado Soto Zúñiga, quien fuera el propulsor de la moción No.160, -la cual incluyó un conjunto de normas tendientes a la regulación de los vehículos del Estado-, lo siguiente:

"(...) estos son los funcionarios del mayor nivel y que por sus tareas son los que pueden usar vehículo discrecional."(Expediente Legislativo, No.11.182, de la Ley No.7331, p.2840). Dentro del mismo expediente legislativo el Contralor General de la República expresa que la limitante para la asignación del vehículo de uso discrecional es el denominado "nivel jerárquico superior"(Expediente Legislativo, No.11.182, op. cit. p.2906). Es así como existiendo en el Instituto de Fomento Cooperativo, un Director Ejecutivo que cumple las funciones administrativas, normalmente asignadas a los funcionarios enumerados por la disposición 225 de la ley de tránsito, corresponderá de manera razonable y objetiva, otorgarle dicho beneficio, por ocupar un puesto de superior jerarquía administrativa en dicha institución autónoma. Todo ello se logra demostrar con el texto del artículo 166 de la ley 6756 citada, la cual dispone que la administración general del INFOCOOP estará a cargo de un director ejecutivo y se procede de seguido a enumerar sus funciones. Así las cosas, es posible derivar como conclusión lógico-jurídica la de que, al margen de la denominación o nomenclatura con que se designe en este caso al Director Ejecutivo como tal, dadas sus funciones administrativas, y en virtud del principio constitucional de igualdad, es posible calificarle como funcionario de alta jerarquía, en consideración de lo establecido por el numeral 33 de la Constitución Política y por el numeral 7 y 9 de la Ley General de la Administración Pública, y por ello analógicamente admitir la posibilidad jurídica de que cuente con el uso de un vehículo discrecional, todo lo anterior en el tanto la interpretación, integración y delimitación de las normas legales -fuentes escritas del Ordenamiento Jurídico Administrativo- debe efectuarse tomando como base aquellas fuentes no escritas que en conjunto con las escritas conforman lo que modernamente se ha denominado el Bloque de Legalidad."

Ciertamente, como se indicó en el dictamen C-082-94, el artículo 225 de la Ley de Tránsito es una norma de excepción, en cuanto regula de forma taxativa los casos en los cuales es admisible reconocer el derecho al disfrute de un vehículo de uso discrecional, todo ello en reconocimiento, como se indica en el citado dictamen y en las Actas del Expediente Legislativo, de la excepcional condición y jerarquía de los funcionarios a los cuales se confiere ese privilegio.

Queda claro para el intérprete que se trata de una norma de excepción, por lo que su interpretación debe ser restrictiva con el objeto de no entorpecer la voluntad legislativa.

Ahora bien, ello no debe conducir a la conclusión, de que por considerarse de forma errada a la analogía como un mecanismo de interpretación ampliativo y por ende contradictorio con el carácter y naturaleza de la norma de excepción, ésta -la interpretación analógica- deba excluirse de forma automática como herramienta en el proceso interpretativo de aquella -norma de excepción-.

Así, con el objeto de brindar una sólida base doctrinal a la posibilidad de utilizar el método de interpretación analógica en las normas de excepción, se hace referencia al autor alemán, Karl Larenz, quien señala en lo que interesa al efecto, lo siguiente:

"Se afirma no raras veces, que las "disposiciones excepcionales" han de interpretarse estrictamente y que no son susceptibles de una interpretación análoga. (...) Se tiene que evitar que, mediante una interpretación demasiado amplia de las disposiciones excepcionales, o mediante su aplicación analógica, la intención del legislador se trueque finalmente en lo contrario a ella. Pero esto no significa que la disposición excepcional haya de interpretarse tan "estrictamente como sea posible" o que la analogía queda excluida en todo caso. Aquí es decisiva de nuevo la razón por la que el legislador ha exceptuado precisamente esos casos. Acerca de ello darán información, sobre todo, las ideas normativas de las personas que tomaron parte en la legislación." (El resaltado y subrayado no es del original) LARENZ, Karl, Metodología de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Editorial Ariel, traducción Marcelino Rodríguez Molinero, 1994, p.352 y 353.

Con mayor precisión, indica el autor citado que para determinar si una norma admite la analogía, debe acudirse al criterio teleológico, indicando al efecto lo siguiente:

"La cuestión de si una regla legal permite un argumento a la inversa, o si cuando esto ocurre, puede ofrecer las bases para un argumento de analogía -una analogía particular o, en conexión con otras reglas, una analogía general-, para un "argumentum a maiore ad minus" o para reconocer un principio jurídico general, ya no es, por consiguiente, una cuestión de Lógica formal sino de la teleología legal y de la valoración expresada en ella, es decir, de la ratio legis. Pero la decisión a favor de una u otra opción de ningún modo es, como pudiera parecer en una consideración superficial, para dejar a la apreciación subjetiva de quien en cada caso enjuicia, sino que ha de hacerse prudentemente con los medios con que cuenta el pensamiento orientado a valores, el pensamiento teleológico." (El resaltado y subrayado no es del original) LARENZ, op.cit., p.384.

Se subraya de las anteriores citas, dos conclusiones que alcanza el autor y que esta Procuraduría comparte, a saber:

* no está excluida la interpretación analógica en el caso de las normas de excepción, y

* la interpretación analógica debe ser guiada por la ratio legis para evitar cambiar la intención del legislador, es decir, acudir al mecanismo teleológico de forma simultánea al analógico.

Estos dos aspectos fueron considerados en el proceso interpretativo al que condujo el dictamen C-082-94, el cual textualmente indicó:

"Debe recordarse en este aspecto, la importancia de acudir al método teleológico de interpretación y aplicación de las normas, ello en virtud de que el motivo o la razón de ser de la norma es el coadyuvar con funcionarios de la jerarquía más alta en el sector público en el cumplimiento de sus funciones, tal y como lo comprobamos dentro del expediente legislativo de la norma legal que analizamos." (El resaltado no es del original).

No es así posible abstraer del análisis teleológico el principio de igual trato a lo igual, no tan sólo en función de una garantía fundamental, sino en función de un Valor Superior del Ordenamiento, a saber, el de Justicia.

Dentro del mecanismo teleológico, la igualdad de trato debe ser necesariamente considerada para evitar de esta forma una contradicción en el proceso de valoración del intérprete, fundado, según se dijo, en la ratio legis que es posible verificar dentro del expediente legislativo al cual se acudió para elaborar la conclusión alcanzada en el Dictamen C-082-94.

Es así como el autor citado indicó al respecto lo siguiente:

"Dentro de los criterios de interpretación teleológico-objetivos que resultan de los fines objetivos del Derecho, corresponde una importancia prominente al principio de igual trato de lo (según las valoración generales del orden jurídico) igual (o de igual sentido). La distinta estimación valorativa de supuestos de hecho análogos aparece como una contradicción de valoración, que no es posible compaginar con la idea de justicia en el sentido de "igual medida". El evitar tales contradicciones de valoración es, por ello, una exigencia tanto para el legislador como para el intérprete. Para éste significa que ha de interpretar las normas jurídicas en el marco de su posible sentido literal y de la conexión del significado, de modo que se eviten, en lo posible, las contradicciones de valoración. (...) Contradicciones de valoración dentro del orden jurídico tienen que ser, por cierto, aceptadas de vez en cuando; pero están en pugna con el principio del trato igual de lo igual y que, por ello, se ha de evaluar igualmente: y, por este motivo, deberán ser evitadas en lo posible." (El resaltado no es del original) LARENZ, op.cit., p.333.

Trasladados estos conceptos de interpretación jurídica al caso que se examina, es preciso aclarar que esta Procuraduría considera que únicamente se justifica la interpretación analógica y teleológica de la norma de excepción -artículo 225 de la Ley de Tránsito- acudiendo al principio de igual trato a lo igual, en relación con los puestos de las instituciones autónomas -según la estructura orgánica de cada entidad de ese carácter- que sean equivalentes a los indicados expresamente por la norma y no en relación con los demás cargos que señala, por no existir en esos otros supuestos de hecho margen de analogía alguno.

Esto es válido en cuanto a que la nomenclatura utilizada por el Legislador en las leyes de cada entidad autónoma para identificar los puestos que asumen su Jerarquía administrativa, no son idénticas para cada institución, por lo que la enumeración taxativa de puestos que realiza la norma citada, no podrá conducir a la exclusión de aquellos con una denominación diversa a la incluida en el artículo 225 de la Ley de Tránsito, aunque con funciones y competencias similares a los ahí previstos dentro de las leyes de Instituciones que coinciden en la nomenclatura utilizada.

Admitir lo contrario, es decir, interpretar la norma en forma literal, sería obviar en el proceso interpretativo la ratio legis, y la racionalidad en el uso de los bienes públicos.

De ahí que en el dictamen C-082-94 se concluyera que "Con la aprobación de la Ley de Tránsito los únicos funcionarios de las instituciones autónomas que tienen derecho a utilizar vehículo de uso discrecional son el Presidente Ejecutivo, Gerente, Subgerente, Auditor y Subauditor o sus equivalentes -Director o Subdirector Ejecutivos-, según la estructura orgánica de la entidad." (El subrayado no es del original).

En virtud de lo anterior esta Procuraduría es del criterio de que el razonamiento seguido por la Contraloría General de la República en su oficio No. DAJ-2339 de 17 de octubre de 1996 no es jurídicamente admisible al considerar que el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Emergencia -órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo- pueden utilizar vehículos discrecionales, según lo dispuesto por el numeral 225 de la Ley de Tránsito en el tanto, esta interpretación amplía el tipo de entidades que prevé la citada norma, situación totalmente distinta a la de compatibilizar la norma con la realidad normativa de cada entidad autónoma al margen de la denominación seguida para identificar a sus jerarcas.

Nótese que inclusive la Comisión citada no es una entidad autónoma, condición ésta indispensable para poder, por vía de la analogía, ajustar la nomenclatura utilizada por el Legislador en el artículo 225 tantas veces citado.

Reconocer a puestos no detallados en el numeral 225 en estudio el uso discrecional de vehículos, excede los límites de la interpretación analógica-teleológica para caer en una interpretación ampliativa y contraria por ello a la ratio legis.

Lo mismo sucedería por ello, si como se pretende con la consulta, se admitiera por vía de la analogía autorizar el uso discrecional de vehículo al Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa, toda vez que ello significaría torcer la voluntad legislativa, que ha sido claramente restrictiva en torno al único funcionario que puede verse beneficiado por este mecanismo, es decir, el Presidente de la Asamblea Legislativa. Vista dicha disposición expresa, no cabe analogía alguna en relación con este Poder de la República, toda vez que ello significaría modificar el contenido de la disposición normativa interpretada, incurriéndose con ello en un quebranto de ley.

Lo antes dicho se ve reforzado si se toma en consideración que el mecanismo de la analogía utilizado por el dictamen C-084-94, fue reconsiderado mediante el dictamen C-070-96 de 7 de mayo de 1996, aunque si bien la conclusión final se mantuvo sin reconsiderar. Se indicó en el último dictamen, en lo que interesa, lo siguiente:

"Como corolario de lo expuesto y con fundamento en las normas jurídicas invocadas, esta Procuraduría dictamina que los Subdirectores del Servicio Nacional de Electricidad tienen el carácter de Subgerentes de la institución. En consecuencia, quedan subsumidos dentro de la autorización contenida en el artículo 225 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; aunque, como quedó explicado, la indicada "equiparación" no se funda en una interpretación analógica de esa disposición, sino en que dicho carácter es declarado implícita aunque inequívocamente por el propio legislador."

De esta forma, si bien se modificó el método interpretativo utilizado en el dictamen C-084-94, no se modificó en nada su conclusión de fondo, puesto que admitió el uso discrecional de vehículo para funcionarios no mencionados por el artículo 225 de la Ley de Tránsito en vista de que se encontró una implícita aunque inequívoca equiparación dentro de la norma citada.

Así las cosas, si como se demostró, no existe margen para reconocer el uso de vehículo discrecional para el Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa por vía de mecanismo de interpretación analógica y teleológica, menos aún podría tenerse como válido dicho uso a partir de una implícita equiparación de la norma, la cual más bien excluye de forma expresa la posibilidad del uso discrecional de vehículo para cualquier funcionario de la Asamblea Legislativa que no sea su Presidente.

III.- CONCLUSIONES

En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría concluye de manera no vinculante lo siguiente:

1.- El Órgano competente para la resolución de la presente consulta es la Contraloría General de la República, a quien deberá formularla el Despacho consultante.

2.- No es admisible jurídicamente interpretar que el numeral 225 de la Ley de Tránsito es asidero suficiente para que el Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa pueda utilizar un vehículo de uso discrecional, en el tanto en el caso de este Poder de la República existe mención expresa del único funcionario a quien se le podrá asignar vehículo, es decir al Presidente de la Asamblea Legislativa.

3.- No es admisible jurídicamente tampoco interpretar que el numeral 225 de la Ley de Tránsito admite que el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Emergencia puedan utilizar un vehículo de uso discrecional dada la expresa omisión del legislador en ese sentido al no incluir órgano desconcentrado alguno dentro de su enumeración taxativa, sino tan sólo a las entidades autónomas, los Supremos Poderes, Contraloría General y Procuraduría General de la República.

Sin otro particular, se despide atentamente,

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

PROCURADORA ADJUNTA

Cc : Lic. Luis Fernando Vargas Benavides

Contralor General de la República