C-078-98
24 de abril, 1998
Señor
Carlos Matías Gonzaga Martínez
Ejecutivo Municipal
Municipalidad de La Cruz,
Guanacaste
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General
de la República,
me refiero a su Oficio de 20 de agosto de 1997 en el que nos solicita dictamen
"regulado por el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública
sobre el carácter de Nulidad en los contratos de Arrendamiento sobre la zona
restringida en la zona marítimo terrestre emitidos por la Municipalidad de La Cruz".
El citado Oficio encuentra su antecedente en
el acuerdo del Concejo Municipal de La
Cruz, No. 2-2 B de la sesión ordinaria No. 37-97 del 15 de
julio de 1997. También se adjunta criterio jurídico de la Unidad Técnica de
Asesoría Municipal, Oficio No. UTAM-AL-94-97 de 22 de julio de 1997, suscrito
por el Lic. William Gerardo Rodríguez Acuña.
I.-
INEXISTENCIA DE PROCEDIMIENTO PREVIO
Ante las solicitudes que plantea la Administración
activa a fin de que rindamos el dictamen a que se refiere el artículo 173. 1 de
la Ley General
de la
Administración Pública, para declarar la nulidad absoluta
evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, la Procuraduría General
de la República
ha reiterado profusamente que previo a emitir tal dictamen, es requisito
indispensable la acreditación por parte de la Administración
solicitante de que se realizó el procedimiento administrativo ordinario,
contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley de cita:
"La Ley General de la Administración Pública
en el artículo 173 indica que en vía administrativa la Administración
podrá declarar la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, cuando
ésta fuere evidente y manifiesta, previo dictamen favorable de este Despacho.
Para tal efecto la
Administración debe iniciar el procedimiento ordinario
(artículos 308 y siguientes de la
Ley), o bien en casos de urgencia y para evitar daños graves
a las personas o irreparables a las cosas crear un procedimiento sustitutivo
especial (artículo 226). (...) Una vez cumplido dicho trámite, el expediente
respectivo deberá ser remitido a esta dependencia a fin de determinar, mediante
el dictamen pertinente si se está en presencia de una nulidad, el grado de ésta
y en caso de ser absoluta, si la misma es evidente y manifiesta." (Dictamen No. C-338-82 de 9 de diciembre
de 1982, reiterado, entre otros, por los dictámenes Nos. C-176-84 de 18 de mayo
de 1984, C-141-85 de 28 de junio de 1985 y C-127-92 de 13 de agosto de 1992).
La razón de ser de este procedimiento
previo, además de la lógica verificación de los hechos que servirán de motivo
al acto final, es la debida tutela a los derechos de los administrados, y que
no se les perjudique mediante actos o trámites en el que no se les haya dado
audiencia o posibilidad de defensa:
"De conformidad con el
numeral citado de la Ley
General de la Administración Pública
en tratándose de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, contenida en un
acto administrativo declaratorio de derechos, la declaratoria de tal nulidad se
puede hacer por la propia Administración sin necesidad de acudir al proceso de
lesividad contemplado en la
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa. Como requisito para tal proceder, se regula expresamente la
necesidad de contar con un dictamen favorable emitido por esta Procuraduría
General. Sin embargo, y en vista de que se afectarían situaciones jurídicas
de terceras personas, deviene necesario garantizar a los eventuales
perjudicados un procedimiento en el cual puedan aducir las razones que
consideren oportunas en aras de la preservación del acto. Tal procedimiento se
encuentra regulado en los artículos 308 y siguientes de la misma Ley General,..." (Dictámenes Nos. C-083-97 de 23 de mayo de 1997 y
C-109-97 de 24 de junio de 1997).
La realización de un procedimiento ordinario
en el que se garantice el debido proceso es indispensable, aún en casos
extremos como el de evidentes ilegalidades:
"Se consulta si para la
eliminación de los beneficios en cuestión, el Consejo debe otorgar a los
afectados el debido proceso (...) La obligación del Consejo de respetar el
principio del debido proceso es inobjetable, aunque el fondo del asunto haya
sido ya dilucidado. Ese respeto deriva de la razón misma del debido proceso, en
cuanto a que el proceso: "... debe en su mismo contenido ser garantía de
toda una serie de derechos y principios tendientes a proteger la persona humana
frente al silencio, al error o a la arbitrariedad..." Sala Constitucional
N. 1739-92 de las 11:45 hrs. de 1° de julio de 1992, "además de constituir
una medida de la razonabilidad de una decisión administrativa. De modo que
aunque el acto que es objeto de anulación sea ilegal por irracional,
desproporcionado e injusto, debe darse el debido proceso. Lo que significa
aplicar el procedimiento ordinario previsto en el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública." (Dictamen No. C-025-94 de 10 de febrero
de 1994).
Sobre
este punto, la
Sala Constitucional ha sido igualmente enfática:
"En efecto, tal y como
lo ha señalado esta Sala, en otras resoluciones tratándose de actos que
declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el
ordenamiento ciertos límites temporales y formales sin cuya atención la
administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia el
principio del debido proceso es fundamental (...) Es preciso que se garantice
al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer
prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en
cuanto al fondo, todo ello constitutivo de lo que se engloba dentro del debido
proceso (...)" (Voto
No. 1605-90 de 14 horas 48 minutos del 9 de noviembre de 1990).
En complemento de lo anterior, conviene
citar las palabras del Dr. Eduardo Ortiz Ortiz:
"... fuera de estos
requisitos típicos y específicos de la declaratoria de caducidad, hay uno común
a todos los actos que deparan perjuicio grave al administrado (en este caso al
concesionario), imponiéndole deberes o suprimiéndole derechos: es el requisito
de ser debidamente oído en juicio, o, dentro del campo administrativo, de dar
oportunidad al administrado para que oiga las imputaciones de la Administración y
las combata ofreciendo prueba en defensa de su derecho (...)" ("Aspectos legales de Concesiones
Ferrocarrileras", Revista de Ciencias Jurídicas No. 27, 1975, p. 191).
"El art. 173 no exige
expresamente audiencia previa al administrado derecho habiente, quien tiene en
el acto nulo el título de su derecho, pero es evidente que para privarlo de
ambos, anulando el acto, es preciso agotar el procedimiento administrativo
ordinario previsto por el art. 308, dado que la declaratoria de nulidad
absoluta o de pleno derecho necesariamente le causará marcado agravio." ("Nulidades del Acto Administrativo
en la Ley General
de la
Administración Pública". Revista del Seminario
Internacional de Derecho Administrativo, 1981, ps.
425-426).
Si concluido el trámite del procedimiento de
los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública,
y previo al dictado del acto final en éste, se desprende que existe una nulidad
absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo cuestionado, es cuando
se pasa, entonces, a solicitar a esta Dependencia el dictamen a que hace
alusión el artículo 173 de la citada Ley General (al respecto pueden verse los
dictámenes Nos. C-152-90 de 10 de setiembre de 1990 y C- 079-94 de 11 de mayo
de 1994).
Así las cosas, debe concluirse que la
solicitud para que la
Procuraduría General de la República se pronuncie
conforme al artículo 173.1 de la
Ley General de la Administración Pública
resulta prematura, ya que no se ha acreditado el levantamiento del o los
respectivos expedientes administrativos en que se garantice el debido proceso a
los posibles perjudicados con la eventual declaratoria de nulidad, debiéndose
proceder, por tanto, a su rechazo con base en este motivo de forma. No será,
pues, hasta que se dé cumplimiento con el correspondiente procedimiento administrativo,
conforme a los términos dichos, que pueda ser solicitado el dictamen que
interesa.
II.-
DICTAMEN SOBRE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA EN MATERIA DE HACIENDA
PÚBLICA Y CONTRATACION ADMINISTRATIVA
Con ocasión de la reforma al artículo 173 de
la Ley General
de la
Administración Pública, introducida por la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República,
No. 7428 de 7 de setiembre de 1994, dos son los órganos facultados para emitir
el dictamen previo vinculante que interesa a la Administración
activa para declarar las nulidades absolutas evidentes y manifiestas, la Procuraduría General
de la República
y la Contraloría
General de la
República:
"Artículo 173.1. Cuando
la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y
manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin
necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10
y 35 de la Ley
Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previo dictamen
favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad
verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública,
el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República.
(...)"
Esta competencia de la Contraloría General
sobre la denominada "Hacienda Pública" la encontramos consagrada
incluso a nivel constitucional:
"Artículo 183.- La Contraloría General
de la República
es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa
en la vigilancia de la Hacienda Pública (...)"
Para el correcto entendimiento de lo que
debe ser considerado como "Hacienda Pública" es de interés
transcribir algunos artículos de la indicada Ley Orgánica de la Contraloría:
"Artículo 1.-
NATURALEZA JURIDICA Y ATRIBUCION GENERAL La Contraloría General
de la República
es un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa
en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de
fiscalización que contempla esta Ley." (El destacado no es del original).
"Artículo 8.- HACIENDA
PUBLICA Hacienda Pública es la organización formada por los entes y órganos
públicos, incluyendo los no estatales, propietarios o encargados, por cualquier
título, de la administración del patrimonio público; salvo la contribución
obrero patronal que es de naturaleza pública (...)
Patrimonio público es la
universalidad constituida por los fondos públicos
y por los pasivos a cargo de la Hacienda Pública (...)" (El destacado es nuestro).
"Artículo 9.- FONDOS
PUBLICOS Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y
derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes
públicos." (La
negrita no es del original).
"Artículo 11.-
FINALIDAD DEL ORDENAMIENTO DE CONTROL Y FISCALIZACION SUPERIORES Los fines
primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la
legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos
públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General
de la República,
de conformidad con esta Ley." (El destacado no es del original).
De la lectura integrada de todos estos
artículos se colige que corresponde a la Contraloría General
de la República
emitir el dictamen sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos
administrativos relacionados con el patrimonio público (entre otros, bienes
propiedad del Estado) sometido a la administración de órganos públicos.
En el caso que nos ocupa, y de acuerdo con la Ley No. 6043 de 2 de marzo
de 1977, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional,
pertenece al Estado (artículo 1°) y su administración corresponde a las
Municipalidades de la jurisdicción respectiva (artículo 3°).
En esa medida, es fácil concluir que el
dictamen del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública
corresponde darlo a la
Contraloría General, y no a la Procuraduría General
de la República,
cuando se trate de pronunciarse sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta
de "contratos de arrendamiento" otorgados por una Municipalidad en la
zona restringida de la zona marítimo terrestre.
Sobre la competencia de la Contraloría General
de la República
para conocer de la legalidad de asuntos en que se involucran bienes públicos y
su disposición por particulares, citamos de seguido parte del texto de algunos
dictámenes alusivos:
"En todo caso, hacemos
notar que los actos administrativos cuya legalidad se cuestiona, se dictan
dentro de un procedimiento que se desarrolla con el objeto de permitir la
explotación, por un particular, de una planta hidroeléctrica a través de una
infraestructura que ha sido creada por un ente público. Tratándose así de una
denuncia relativa a la utilización y aprovechamiento de bienes que integran un
patrimonio público, el asunto queda librado a la competencia propia de la Contraloría General
de la República,
como órgano superior de vigilancia de la Hacienda Pública." (Dictamen No. C-130-96 de 6 de agosto de
1996).
"En virtud de lo que se
dispone en el inciso 1) recién transcrito es oportuno indicar que el dictamen
vinculante que determine las eventuales violaciones evidentes y manifiestas al
Ordenamiento Jurídico que presenten tanto el acuerdo del Concejo Municipal que
autorizó la firma del "Convenio de Reforestación", como la de éste
mismo, corresponde ser emitido por el Ente Contralor. (...)
Dado que, en el caso que nos
ocupa, se trata de un bien inmueble propiedad del
Gobierno Municipal -componente de la Hacienda Pública-
y se pretende analizar la procedencia jurídica de haber acordado su utilización
por parte de un tercero, es que se está en presencia de un acto cuya eventual
nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponde dictaminar a la Contraloría General
de la República." (Dictamen No. C-007-97 de 16 de enero de
1997).
"Para esta Procuraduría
es claro que lo discutido en la consulta es materia relacionada con la donación
de un inmueble propiedad de la
Municipalidad, es decir, parte integral de la Hacienda Pública,
por lo que lo dispuesto en este asunto por la Contraloría General
de la República
es vinculante para la administración consultante, además de que la competencia
de dicha entidad es exclusiva y excluyente, incluso, en relación con esta
Procuraduría. (...)
Es importante advertir que la indicada
competencia exclusiva y excluyente comprende incluso el análisis de procedencia
de las nulidades absolutas, evidente y manifiestas de actos administrativos
relacionados con la materia de la Hacienda Pública." (Pronunciamiento No. OJ-036-97 de 8 de agosto de
1997).
Esta competencia es también reconocida por
la misma Contraloría General de la
República, como puede apreciarse, a manera de ejemplo, del
Oficio DAJ-2328 de 11 de diciembre de 1997 de ese ente, que en lo que interesa
transcribimos a continuación:
"... cabe indicar que
de la inteligencia de los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica del
Órgano Contralor, la eventual nulidad de los actos directamente relacionados
con la Hacienda
Pública debe ser dictaminada por la Contraloría General.
(...) De ahí que, lleva razón la Representación del Estado según lo consigna en el
dictamen C-197-97, en el sentido de que en la especie ha operado un traslado de
competencia, de modo que siendo los bienes relacionados con el dictamen de
mérito, parte integral de la Hacienda Pública, el órgano competente para
rendirlo es justamente la Contraloría General de la República, dictamen que
definitivamente sería vinculante para la administración consultante..."
Amén de lo explicado, debe recordarse
asimismo que la
Contraloría General de la República es competente
también para el conocimiento de asuntos relativos a la contratación
administrativa, materia en la que puede incluso declarar de oficio la nulidad
absoluta de contratos administrativos de los sujetos sometidos a su
fiscalización (artículo 28 de su Ley Orgánica), dentro de los cuales se
encuentran por supuesto las Municipalidades. A ese propósito, son ilustrativos
los dictámenes Nos. C-083-97 de 23 de mayo de 1997 y C-191-97 de 8 de octubre
de 1997:
"Dado que, en el
presente asunto, se trata de analizar la legalidad de una (sic) acto concreto
con naturaleza contractual, específicamente en lo que atañe a la condonación de
una deuda cuyo sujeto acreedor lo es el INCOPESCA amén de que implica la
utilización de un bien cuya administración corresponde a ese Instituto, el
examen de la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del convenio
(...) es competencia de la Contraloría General. En virtud de las anteriores
consideraciones, la solicitud para la emisión del dictamen contemplado en el
artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública
que interesa a ese Instituto deberá ser remitida a la Contraloría General,
siendo incompetente esta Procuraduría para tal efecto en razón de la materia
(...)" (Dictamen No.
C-083-97).
"(...) en materia de
contratación administrativa, la Contraloría General de la República ostenta
competencia específica para verificar la legalidad -y consecuentemente el
examen de nulidad- que incida en los específicos actos de esta naturaleza que
realice la
Administración. De donde el concepto de Hacienda Pública
contenido en el artículo 173 de la Ley General sea comprensivo de aquellos casos en
que se discuta la legalidad de los contratos administrativos. (...)
Siendo consecuentes con las
modificaciones sufridas tanto por el artículo 173, como por las regulaciones
contenidas en la Ley No.
7428, es dable concluir que las solicitudes tendentes a que se declare la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos adoptados
en el ejercicio de la potestad de contratación administrativa corresponde, para
efectos de rendir el dictamen correspondiente, a la Contraloría General
de la República."
(Dictamen No. C-191-97 de
8 de octubre de 1997).
Igualmente, sobre esta competencia de la Contraloría General
en materia de contratación administrativa, pueden leerse las resoluciones Nos.
2398-91 de 15 horas 20 minutos del 13 de noviembre de 1991 y 3410-92 de 14
horas 45 minutos del 10 de noviembre de 1992 de la Sala Constitucional.
En conclusión, y de tratarse efectivamente
de contratos de arrendamiento sobre la zona marítimo terrestre, el dictamen
sobre su nulidad absoluta evidente y manifiesta compete a la Contraloría General
de la República,
y no a este Despacho; por lo que, una vez que se lleven a cabo los
procedimientos administrativos que corresponden, según lo ya explicado, deberán
remitirse los expedientes para su respectivo estudio a aquella entidad.
Para terminar este apartado, es oportuno
hacer algunas consideraciones sobre las atribuciones estipuladas a la Procuraduría General
de la República
en la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre.
Estatuye el artículo 4° de esa Ley:
"Artículo 4°.- La Procuraduría General
de la República,
por sí o a instancia de cualquier entidad o institución del Estado o de parte
interesada, ejercerá el control jurídico para el debido cumplimiento de las
disposiciones de esta ley. En consecuencia, hará las gestiones pertinentes
respecto a cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir estas
disposiciones o de leyes conexas, o que pretendan obtener derechos o
reconocimiento de éstos contra aquellas normas, o para anular concesiones,
permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención
a las mismas. Lo anterior sin perjuicio de lo que corresponda a otras
instituciones o dependencias de conformidad con sus facultades legales."
Esta norma se ha pretendido utilizar para
atribuirle a la
Procuraduría una facultad legal para declarar nulidades de
actos o contratos referentes a la zona marítima terrestre. Sin embargo, se debe
ser categórico en que tal posibilidad le está vedada, y que el texto a lo que
hace alusión es a un deber de "hacer las gestiones pertinentes" para
lograr ese resultado, no a hacerlo por ella misma. Las gestiones pueden
consistir, por ejemplo, en dirigirse a los organismos públicos correspondientes
e instarles a que inicien los trámites pertinentes para alcanzar aquel fin.
Dicha actividad de la Procuraduría General
se encuentra más claramente enunciada en el artículo 5° del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, cuando menciona que
aquella "gestionará cuando se trate de anular concesiones, permisos,
contratos, actos, acuerdos o disposiciones en contravención a la Ley".
III.-
ALGUNOS APUNTES SOBRE LOS DENOMINADOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO SOBRE LA ZONA
MARITIMO TERRESTRE
Aunque no constituye parte de la solicitud a
nosotros planteada por esa Municipalidad, sí conviene hacer algunos comentarios
sobre la figura de los contratos de arrendamiento sobre la zona marítimo
terrestre, con el propósito de que sean tomados en cuenta en el presente o
futuros casos que se conozcan.
Se le denominaba contrato de arrendamiento
sobre la zona marítimo terrestre a la figura por medio de la cual se otorgaba
un derecho al aprovechamiento de esa franja de dominio público con anterioridad
a la Ley No.
6043.
Tales contratos obedecían a una tendencia
general de llamar así a los actos en que la Administración
concedía la posibilidad a particulares de utilizar terrenos suyos, sobre todo a
partir de la Ley
de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961. Esto lo vemos más
claramente en instrumentos como el Convenio MAG-ITCO-ICT de 20 de marzo de
1972, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 89 de 10 de mayo de 1972, donde se
establecía esa posibilidad, aún sobre terrenos de dominio público como las
islas o las zonas fronterizas:
"Cláusula Primera: En
virtud del presente convenio el ITCO y el ICT actuando por delegación del Poder
Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería, podrán otorgar
dentro de los fines contemplados en sus respectivas leyes orgánicas, contratos
de arrendamiento de terrenos de las Reservas Nacionales." (El destacado es nuestro).
En el caso de la zona marítimo terrestre, lo
vemos claramente establecido en la
Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970:
"Artículo 6°.- Los cincuenta metros de la zona marítimo- terrestre a
partir de la pleamar ordinaria, serán inalienables y en ningún caso pueden ser
objeto de arrendamiento o venta. Por lo tanto, nadie puede alegar
derecho alguno sobre dicha franja, que estará dedicada a uso público para fines
de esparcimiento, recreo o libre circulación. (...)
Artículo 7°.-
Los ciento cincuenta metros restantes, tierra adentro, pueden ser objeto de arrendamiento,
dentro de las siguientes normas: (...)" (La negrita no es del original).
Con anterioridad a esa Ley, según se lee de
su mismo Transitorio I, los contratos de arrendamiento eran otorgados por el
Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario:
"Transitorio I.- Los
actuales contratos de arrendamiento otorgados por el Instituto de Tierras y
Colonización, se regirán por las normas fijadas por esa institución con
anterioridad a la presente ley."
La Ley No. 4558 de cita fue suspendida en su
vigencia por la Ley No.
5602 de 4 de noviembre de 1974, hasta tanto se promulgara
una nueva ley que regulara "todo lo relativo al arrendamiento y venta de
playas marítimas o fluviales e islas marítimas o fluviales".
En su artículo 3°, la Ley No. 5602 prohibió de
manera absoluta el arrendamiento de playas o islas, marítimas o fluviales,
durante el plazo de suspensión de la vigencia de la Ley No. 4558, salvo los
casos de prórrogas procedentes conforme a esta última Ley. La Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, derogó finalmente la No. 4558 de 22 de abril de
1970, y reguló el uso particular de la zona marítimo terrestre, especialmente
su zona restringida, a través de un sistema de concesiones, figura jurídica más
acorde con el régimen de dominio público que caracteriza a esa faja costera.
Además, dedicó sus dos primeros transitorios
a definir la situación de los contratos de arrendamiento vigentes a ese
momento:
"Transitorio I.- Las
concesiones o contratos de arrendamiento otorgados con fundamento en leyes
anteriores, salvo las excepciones aquí establecidas, pasarán a control de las
municipalidades respectivas y continuarán en los mismos términos y condiciones
en que fueron convenidos, pero a su vencimiento y si fuere acordada su
prórroga, se modificarán con arreglo a las normas de esta ley. Lo anterior
referido a la zona marítima terrestre.
Transitorio II.- Las
municipalidades y el Instituto de Tierras y Colonización deberán remitirle al
Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses de la
vigencia de esta ley, copias de los contratos o concesiones que hubieren
otorgado en zona marítimo terrestre, sin perjuicio de que los interesados
presenten, también en ese plazo, sus contratos a este Instituto, todo para
efectos de su registro en el mismo. Vencido ese término sin haberse presentado
dichos contratos, carecerán de validez y se tendrán como extinguidos.
(...)"
Ante este panorama legal, recomendamos a esa
Municipalidad analizar el origen en el tiempo de los "contratos de
arrendamiento" a que se hace referencia en su Oficio.
Si se trata de contratos otorgados durante
la vigencia de la Ley No.
4558 u otras leyes anteriores que así lo permitieran, los mismos habrían de
haberse remitido al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis
primeros meses a partir de la promulgación de la Ley No. 6043, para ser
registrados en el mismo. De no haberse hecho así, carecerían de validez y se
tendrían por extinguidos, de acuerdo a esta misma Ley.
En caso de que sí se hubiesen remitido al
Instituto Costarricense de Turismo, los contratos de arrendamiento a su
vencimiento, habrían de haberse prorrogado conforme a la normativa de la Ley No. 6043; caso
contrario, habría elementos de nulidad presentes.
En el evento de que se hubiesen otorgado
contratos de arrendamiento durante la suspensión de la Ley No. 4558, ellos serían
absolutamente nulos:
"Artículo 71.- Son
absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones,
realizados o tomados a partir de la promulgación de la ley No. 5602 de 4 de
noviembre de 1974 y que fueren contrarios a sus disposiciones."
Igual
suerte correrían aquellos contratos otorgados con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley No.
6043 y que hubiesen dispuesto sobre la zona marítimo terrestre de una forma
distinta a la estipulada en ella, o que se hubiesen otorgado sin cumplir los
requisitos que al efecto elenca ésta y su Reglamento.
Finalmente, si se estuviera en presencia de
contratos de concesión sobre la zona marítimo terrestre, tramitados y
extendidos en todo conforme a la
Ley No. 6043 y su Reglamento, a los que por error se les
denominó contratos de arrendamiento o arriendo, es lógico pensar que esta
simple circunstancia no obsta para afirmar su validez y vigencia, aunque se
reconoce que no es una práctica deseable. Al efecto ha dicho la doctrina:
"Por supuesto, la existencia
de un permiso o de una concesión no depende de la arbitraria denominación que
se le dé: depende de la estructura jurídica del acto creador del respectivo
derecho; de modo que por más que la ley, el reglamento o el acto administrativo
particular hablen de "permiso", el acto respectivo será una
"concesión" si reúne los caracteres de ésta y viceversa. Es la
naturaleza y esencia del acto, y no su denominación errónea, lo que debe
considerarse para calificarlo jurídicamente." (Marienhoff,
Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960,
p. 345).
De usted, atentamente,
Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes
PROCURADOR AGRARIO
c.c.
Lic. Luis Fernando Vargas Benavides
Contralor
General de la República
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