Dictamen : 079 - del 19/05/1997

C-079-97

19 de mayo de 1997.

Dr. Wilburg Jiménez Castro

Presidente Junta Directiva

Colegio de Profesionales en

Ciencias Económicas de Costa Rica

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio Nº CPCE-JD-054-97 de 19 de marzo de 1997, recibido en esta Procuraduría el 20 del mismo mes y año, y al oficio Nº F-097-97, de 2 de abril de 1997, recibido en esta Procuraduría el 4 del mismo mes y año, suscrito este último por Lic. Maynor Solano Carvajal, Fiscal de la Junta Directiva. Se da respuesta a ambas consultas, ya que versan sobre el mismo tema, y solicitan pronunciamiento a fin de aclarar si la autonomía de las instituciones bancarias las faculta "para hacer nombramientos en puestos propios de las Ciencias Económicas a personas que no reúnen los requisitos profesionales o legales, ignorando con ello la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica".

En el criterio legal que se adjunta a la consulta se señala: "De igual forma la autonomía asignada constitucionalmente a los Bancos Estatales para su organización no abarca el ejercicio de las profesiones llamadas liberales y sus requerimientos los cuales de manera evidente la Constitución Política ha reservado a que sean inicialmente reguladas por la legislación ordinaria emanada de la Asamblea Legislativa.

En este sentido, El Banco Crédito Agrícola de Cartago como Banco Estatal está en la obligación de acatar las disposiciones de la Ley 7105 del 28 de noviembre de 1988 en cuanto al ejercicio profesional dentro de las Ciencias Económicas."

El 7 de abril del año en curso, esta Procuraduría otorgó audiencia en relación con esta consulta, al Banco Crédito Agrícola de Cartago, con el propósito de que este ente emitiese su criterio al respecto.

Mediante oficio Nº GG-371-97, de 23 de abril del presente año, el Banco Crédito Agrícola de Cartago contestó la audiencia conferida en los siguientes términos:

" La posición que defiende el Banco es la de que cuando exista para un nombramiento discrecionalidad en elegir entre equis y equis persona, no podría un Colegio Profesional imponerle que sea un afiliado a él el que se tiene que nombrar, ello no es posible por cuanto atentaría contra su autonomía, contra su independencia, sería permitir que otros organismos co- administraran lo que a todas luces resulta violatorio de sus derechos constitucionales e iría en contra de que se logren determinados objetivos al dejar de lado puntos tan importantes como la experiencia, antigüedad, carrera profesional, etc."

I.- SOBRE LOS COLEGIOS PROFESIONALES

En relación con la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales, esta Procuraduría ha indicado:

"Los colegios profesionales son personas de derecho público de carácter no estatal a los cuales se les han asignado legalmente funciones, competencia y potestades de Derecho Público para la protección del interés público y de los derechos de sus agremiados." (Dictamen C-088-95 de 17 de abril de 1995.)

Por otra parte, al respecto de la función pública que cumplen los colegios profesionales, la doctrina señala:

"Ocurre sin embargo, que el Estado les confía además la ordenación, gestión o defensa de un sector de intereses generales ( de toda la sociedad ), que se ve afectada por los servicios de tal clase profesional; estos intereses corresponden originariamente al Estado, pero éste confía su gestión subordinada a las corporaciones; por ejemplo, intervención de los Colegios Farmacéuticos en la concesión de licencias de apertura de farmacias, su objetivo fundamental no es la protección de los colegiados ni del cuerpo como tal, sino la atención farmacéutica de toda la sociedad; pero junto a estos hay otros intereses "colectivos" del grupo, no individuales, sino comunes; pero no "públicos", sino privados, los de la profesión como grupo social, que se afirman tanto frente a cada uno de sus miembros como frente al resto de la sociedad" ( ARIÑO ORTIZ Gaspar. Corporaciones Profesionales y Administración Pública, Revista de Administración Pública, Nº 72, San Jose, 19, p.39.)

También en relación con la función de los Colegios Profesionales, la Sala Constitucional ha indicado:

"(...) La actuación del Colegio de Abogados, y en general de todos los colegios profesionales, como ya lo indicó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinión consultiva Nº OC-5185 del 13 de noviembre de 1985, encuentra su razón de ser ( especialmente en aquellas profesiones que se denominan de carácter liberal ) en el interés público existente a que exista una preparación adecuada de sus miembros y una estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional.

Para la Sala, es precisamente en cumplimiento de este fin de interés público, que la Ley Orgánica del Colegio de Abogados, autoriza al Colegio de Abogados para conocer y sancionar las faltas de sus miembros (...)" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 493-93 de las 9:48 horas del 29 de enero de 1993).

De acuerdo con los criterios doctrinales y jurisprudenciales planteados, los colegios profesionales son personas públicas, creadas con fines de interés público o social. Si bien es cierto que los colegios profesionales también se ocupan de intereses privados, en la medida en que defienden los derechos de sus agremiados, esencialmente estos entes cumplen una función pública fundamental, cual es la de tutelar el desempeño profesional de sus agremiados de manera que éste no pueda ocasionar perjuicio a la sociedad, y en virtud de la cual poseen prerrogativas que los facultan a regular la actividad profesional que les corresponda, lo que además tiene como consecuencia el que su actividad sea regulada por el Derecho Administrativo.

II.- SOBRE LA AUTONOMIA BANCARIA

En relación con la autonomía bancaria, los artículos 188 y 189 de nuestra Constitución Política establecen:

" ARTICULO 188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno (...)"

" ARTICULO 189.- Son Instituciones autónomas:

1) Los Bancos del Estado (...)"

El artículo 188, al hacer referencia a las instituciones autónomas, indican que estos entes gozan de autonomía administrativa, la cual consiste en " la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal ( a nivel " administrativo " o concreto, valga la redundancia, y para excluir el nivel político que implica otra forma de autonomía, como se verá) por sí mismo sin sujeción a otro ente. Es la capacidad de autoadministrarse (...)" (MURILLO Mauro. La Descentralización Administrativa en la Constitución Política, San José, Revista de Ciencias Jurídicas Nº 30, 1976, p. 30.)

En cuanto a la autonomía administrativa, la Sala Constitucional ha señalado:

" III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno (...) las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central (...) ( Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 3309-94 de las 15 horas del 5 de julio de 1994).

De acuerdo con lo expuesto, las instituciones bancarias cuentan con la capacidad de realizar los fines para los cuales fueron creados, sin subordinación a otros entes; sin embargo ello no implica que estas instituciones se encuentren exentas de toda tutela.

En este sentido, la doctrina nacional ha indicado:

" (...) el ente autónomo está sometido a la ley y a la técnica y que, en esos aspectos de aplicación de una y de otra, cuando la misma es aplicación sin creación, el ente autónomo funciona subordinado al Estado.

Consecuentemente, el Estado sólo puede determinar la conducta del ente en aquella parte de su actividad que sea nada más aplicación de reglas técnicas y legales precisas (...) ( ORTIZ ORTIZ Eduardo. La Autonomía Administrativa en Costa Rica. San José, Revista de Ciencias Jurídicas Nº 9, 1967, p.127.)

En otro estudio sobre los entes descentralizados, el mismo autor agrega:

" La tutela autoriza al Estado a controlar la actividad del ente. Entiéndase por contralor, como se verá, la actividad destinada a comprobar la conformidad entre un acto o comportamiento y una regla legal a efecto de corregir o eliminar la disconformidad.

La tutela se expresa sobre todo a través de actos de contralor, que miran a evitar la violación de leyes y eventualmente de reglas de buena administración

(...) La potestad de autorganización tiene dos límites fundamentales:

a) está supeditada a la ley. Aunque no emana de ley expresa, no puede contrariarla. Se trata del principio de supremacía de la ley." (ORTIZ ORTIZ Eduardo. Lecciones de Derechos Administrativo, Universidad de Costa Rica, T.III, p 54.)

III.- SOBRE LA AUTONOMIA BANCARIA Y LA COLEGIATURA OBLIGATORIA

Al respecto de la colegiatura obligatoria, en el caso de los profesionales en Ciencias Económicas, los artículos 15 y 18 de la Ley Nº 7105 señalan:

ARTICULO 15.- Solamente los miembros activos, los temporales, los asociados y los honorarios del Colegio podrán:

a) Ejercer la profesión en los campos de competencia de las Ciencias Económicas, tanto en el sector público como en el sector privado.

b) Ser nombrados en cargos, en entes o empresas públicas para los cuales se requieran conocimientos en materias propias de las Ciencias Económicas (...)"

ARTICULO 18.- (...) el nombramiento de personas no colegiadas en puestos públicos reservados por esta ley a los miembros del Colegio, será sancionado conforme con el artículo 335 del Código Penal (...)"

De acuerdo con esta ley, la colegiatura es obligatoria para que sea posible ocupar cargos públicos cuyas funciones correspondan al área de las Ciencias Económicas.

Ahora bien, en el caso de las instituciones bancarias, también esta normativa debe ser aplicada, de forma que cuando se va a hacer un nombramiento en el cual el cargo que se va a desempeñar compete a las Ciencias Económicas se debe observar el requisito de la colegiatura obligatoria.

Como puede observarse, la colegiatura es un requisito legal, que debe ser observado aún por las instituciones autónomas. Si bien es cierto que estos entes cuentan con capacidad jurídica para autoadministrarse, sus actos deben ser conforme al sistema normativo, pues se trata de personas de derecho público creadas para cumplir fines públicos que se enmarcan dentro de los objetivos del Estado y por lo tanto sujetos al principio de legalidad.

Al respecto debe tomarse en consideración el artículo 11 de nuestra Constitución Política:

"ARTICULO 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública."

Y el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública dispone:

"ARTICULO 11.- La Administración actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes."

En relación al principio de legalidad al que se encuentra sometida toda la administración pública, la Sala Constitucional ha señalado:

" (...) Partiendo de la anterior aclaración, la autonomía tal y como se encuentra dispuesta en el artículo 188 de la Constitución, significa que las instituciones de este orden deben poder administrarse con independencia, esto es, que con base en el principio de legalidad y dentro de los alcances de la Carta Política contará con las facultades administrativas necesarias para llevar adelante su cometido. Una de esas potestades es la administración autónoma de los recursos humanos. En este sentido, respecto de su personal, los entes descentralizados son administrativamente independientes para, dentro del marco de legalidad, incluyendo su potestad reglamentaria, nombrar, vigilar, disciplinar, ordenar, la conducta en forma concreta o a través de circulares, controlar la legalidad y oportunidad, revisar, sustituir, avocar y delegar." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 495-92 de las 15:30 horas del 25 de febrero de 1992.)

Por otra parte, debe tomarse en cuenta que los colegios profesionales cumplen fines públicos y la colegiatura obligatoria viene a ser una forma de garantizar en alguna medida la idoneidad del profesional, lo cual, evidentemente favorece el interés de la sociedad.

Al respecto, la Sala Constitucional ha expresado:

" En nuestro Ordenamiento, de conformidad con la ley Orgánica de cada Colegio, la colegiatura es obligatoria a fin de ejercer la profesión respectiva; lo que significa que no basta con tener un título, sino que además es necesario formar parte de un Colegio, a fin de ejercer la profesión de conformidad con la legislación vigente. En este orden de ideas, el requisito en cuestión es consecuencia del poder fiscalizador que posee el Estado en aras del bien común, el cual podría ser ejercido en forma directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en forma exclusiva en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues intereses superiores a los particulares de los administrados exigen que exista un control sobre la actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por constituir su actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares (...) Así, existen razones de interés público -por ejemplo, garantizar la responsabilidad de los profesionales- que justifican que los Poderes Públicos autoricen a los colegios profesionales la exigencia de dichas obligaciones. En síntesis, se estima que la colegiatura obligatoria, que sigue nuestro sistema jurídico es aplicada con el fin de que los profesionales ejerzan su profesión conforme a las leyes y disposiciones respectivas, de manera tal que con la creación de estos Colegios, aquellos puedan ser supervisados en su función (...) De tal forma que la exigencia del "deber estar habilitado" no impide ejercitar el derecho al trabajo o libertad de escogerlo, lo que persigue es establecer un mecanismo para hacer exigible la obligación de garantizar a la colectividad el ejercicio de las profesiones liberales (...)" ( Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 0789-94, de las 15:27 hrs del 8 de febrero de 1994).

Resulta evidente entonces, que los preceptos legales referentes a la colegiatura obligatoria no pueden ser ignorados por las instituciones bancarias, ya que este requisito atiende a una necesidad de orden público y la autonomía administrativa de la que gozan estas instituciones no las dispensa de la observancia de la ley.

IV.- CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría considera que:

1.- Entre las funciones de los colegios profesionales, resulta esencial la que se refiere a la tutela del ejercicio de la profesión, la cual es de interés público.

2.- Las instituciones bancarias gozan de autonomía administrativa, sin embargo se encuentran sujetas al principio de legalidad.

3.- En el caso de los nombramientos en los puestos de jefatura de las instituciones bancarias, aquellos cargos cuyo desempeño se encuentre relacionado con el área de las Ciencias Económicas, deberán ser ocupados por profesionales que se encuentren incorporados a Colegios de Ciencias Económicas, acatándose de esta forma las disposiciones legales correspondientes.

Sin otro particular, se despide atentamente

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

c.c. Banco Crédito Agrícola de Cartago

ISN