Opinión Jurídica : 050 - del 30/04/1999

OJ- 050-1999

San José, 30 de abril de 1999

Señor

Samuel Guzowski Rose

MINISTRO DE COMERCIO EXTERIOR

Ministerio de Comercio Exterior

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº DM-379-99 de fecha 19 de abril de 1999 (asignado al suscrito el 22 del mismo mes), por el que solicita la Opinión Jurídica de la Procuraduría en relación con el contenido del proyecto de decreto ejecutivo relativo al "trámite de visado de planos de construcción previo al permiso de construcción emitido por las municipalidades".

Sobre el particular y una vez revisado el proyecto de decreto ejecutivo que nos fuera remitido, me es grato dar respuesta a su gestión emitiendo la presente Opinión Jurídica no vinculante de la siguiente forma:

Nuestra Constitución Política es clara en su artículo 46 al indicar que "los consumidores y usuarios tienen derecho (...) a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo...", lo cual es desarrollado, para los propósitos de del proyecto de decreto ejecutivo que nos ocupa, por la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor No. 7472 de 20 de diciembre de 1994, que viene a ser, en definitiva, el marco dentro del cual se circunscriben o describen los principales objetivos que se pretenden alcanzar con el establecimiento de dicha norma reglamentaria.

Así, convendría que en los respectivos Considerandos se incluyan las siguientes ideas relevantes:

"ARTÍCULO 1.- Objetivo y fines.

El objetivo de la presente Ley es proteger, efectivamente, los derechos y los intereses legítimos del consumidor, la tutela y la promoción del proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención, la prohibición de monopolios, las prácticas monopolísticas y otras restricciones al funcionamiento eficiente del mercado y la eliminación de las regulaciones innecesarias para las actividades económicas.

ARTICULO 3.- Eliminación de trámites y excepciones. Los trámites y los requisitos de control y regulación de las actividades económicas no deben impedir, entorpecer, ni distorsionar las transacciones en el mercado interno ni en el internacional. La administración pública debe revisar, analizar y eliminar, cuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad, siempre y cuando se cumpla con las exigencias necesarias para proteger la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los estándares de calidad. Todo ello deberá concordar con lo establecido en leyes especiales y convenios internacionales, así como en las exigencias de la economía en general y una equitativa distribución de la riqueza.

Los estándares de calidad de los productos deben aplicarse a los bienes nacionales y a los importados, según las normas de calidad nacionales e internacionales, establecidas previa audiencia a los interesados.

Los trámites y los requisitos que deban cumplirse para el acceso de bienes producidos en el exterior al mercado nacional, así como las regulaciones al comercio que deban mantenerse, se rigen por el principio de celeridad en el procedimiento administrativo.

Cumplidas las formalidades esenciales a cargo del administrado, la Administración Pública debe resolver lo pertinente en un plazo máximo de ocho días según lo establezca el Reglamento de esta Ley.

Vencido ese plazo sin que haya resolución expresa, se tendrá por autorizada la solicitud del interesado.

Un trámite o requisito innecesario es el no esencial o indispensable al acto administrativo. Es necesario el trámite o el requisito que, de acuerdo con el interés público, sea insustituible y consustancial para concretar el acto. En el Reglamento de la presente Ley se deben precisar las características de los requisitos y los trámites esenciales por razones de salud, seguridad pública, medio ambiente y estándares de calidad, a tenor de lo dispuesto en este artículo.

La Comisión para promover la competencia, creada en esta Ley, debe velar permanentemente porque los trámites y los requisitos de regulación al comercio cumplan con las exigencias anteriores, mediante su revisión "ex post". Además, debe velar, en particular, para que el principio de celeridad se cumpla y para que las regulaciones y los requisitos, que se mantengan por razones de salud, medio ambiente, seguridad y calidad, no se conviertan en obstáculos para el libre comercio.

T Cuando los trámites, los requisitos o las regulaciones sean autorizados mediante silencio administrativo positivo, la Comisión de desregulación escogerá algunos casos utilizando el mecanismo de muestreo al azar para exigir una explicación sobre las razones que motivaron ese silencio a los funcionarios responsables de esos casos. Si se determina una falta grave del funcionario, se procederá conforme a lo establecido en la Ley General de la Administración Pública" (lo resaltado en nuestro).

Igualmente, para el establecimiento del decreto ejecutivo que nos ocupa, la administración activa debe tener presente también, dentro de los objetivos que se describen en los Considerandos, los principios que informan las reglas unívocas de la ciencia, técnica, justicia, lógica y conveniencia, contenidos en los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, para que de esta forma se justifique que dicha regulación se ha concebido, en todo momento, dentro de los límites que impone la eficiencia, razonabilidad, proporcionalidad y el mismo ordenamiento jurídico, procurando así proteger, garantizar y resguardar el fin público al que está obligado cumplir el Estado, a la luz del espíritu y razón de ser que dio origen a la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor No. 7472 de 20 de diciembre de 1994, y siempre dentro del respeto debido a los derechos e intereses de los particulares, conforme lo imponen los numerales 10 y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Si bien es clara la referencia en los Considerandos 3) y 9) de que esta regulación se limita al "trámite de visado de planos de construcción previo al permiso de construcción emitido por las municipalidades", reiterándose "que en salvaguarda de la autonomía del régimen municipal, el presente decreto únicamente establece los trámites y requisitos de visado de planos de construcción concernientes al Estado, sus instituciones y empresas; no asó lo relativo a las municipalidades", igual es válido advertir que dicho contenido no se encuentra establecido en la parte dispositiva y normativa del reglamento, por lo que convendría incluirlo también dentro de alguno de los numerales o artículos.

En cuando al Considerando 8), se sugiere que al mismo se le adicione, en punto a las autorizaciones de uso de otra índole que ahí se indican, la frase "que son propias de los órganos o entes públicos conforme al ámbito de su competencia legal, así como no afecta las demás regulaciones que, por su grado de especialidad, se mantienen vigente y que no son expresamente modificadas o derogadas por el presente decreto ejecutivo"; amén de incluirla, a su vez, como articulado en la parte dispositiva del decreto ejecutivo.

A manera de ejemplo para ilustrar lo anterior, téngase presente no solo aquellas disposiciones relativas a los permisos de construcción que se detallan en el Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA), según Decreto Ejecutivo No. 25705-MINAE de 8 de octubre de 1996 (el cual se menciona expresamente en el párrafo segundo del artículo primero del proyecto de reglamento); sino también los casos en que deba aplicarse la Ley de la Zona Marítimo Terrestre No. 6043 de 2 de marzo de 1977 y su Reglamento Decreto Ejecutivo No. 7841 de 16 de diciembre de 1977, en particular su numeral tercero; o bien aquella normativa contenida en el Reglamento para la regulación del sistema nacional de comercialización de combustibles, según Decreto Ejecutivo No. 24865-MINAE de 20 de diciembre de 1995, específicamente el Capítulo IV, artículos 43 y siguientes, sobre requisitos exigidos para la tramitación de las solicitudes para construcción de estaciones de servicios de combustible.

En estos casos especiales se deberá de indicar, de manera expresa, que tales regulaciones tendentes a establecer requisitos para los visados de permisos de construcción respectivos, se mantienen vigentes y sujetos a la reglamentación que sobre dicha materia dicten los órganos o entes públicos competentes.

Por otra parte, conviene que se tenga presente que con la derogatoria del Decreto Ejecutivo No. 24.327-MP-MIVAH de fecha 24 de mayo de 1995 y sus reformas, efectivamente se está eliminando la oficina central para el trámite de visado de planos de construcción, cuya función es la ser el "órgano coordinador de todo la actividad administrativa relacionada con los trámites de visado de planos de construcción, con el propósito de racionalizar y agilizar el cumplimiento de tales requisitos en beneficio del usuario".

En este sentido y tomando en consideración la diversidad de órganos y entes públicos que intervienen en todo este proceso o trámite objeto de estudio, lo cual obliga al usuario, a su vez, a la obtención de una serie de requisitos y condiciones que están contemplados legalmente y que aquí se pretende detallar u ordenar, es que se sugiere que la administración activa analice la posibilidad de que exista una oficina o dependencia que efectivamente lleve a cabo una labor de "coordinación" o de "enlace" con las entidades involucradas, sin que se convierta en una oficina "tramitadora", "revisora" o "decisoria" de las solicitudes que se presenten.

Así podrá dicha oficina señalar, entre otras funciones, pautas de trabajo, de tramitación de solicitudes, e incluso de información orientadora necesaria para los usuarios y órganos u entes públicos afectados, para que de esta forma se tenga, como resultado final, una mayor y mejor comunicación, agilidad, eficiencia y efectividad interinstitucional en la tramitación de solicitudes y posterior obtención del visado de permisos de construcción por parte del usuario, en el menor tiempo posible y sin mayores obstáculos. No obstante, ello deberá ser valorado, estudiado, analizado y resuelto finalmente, en cuanto a su conveniencia y oportunidad, por la administración activa, aspectos éstos que escapan de la competencia de este órgano asesor técnico jurídico.

En relación con los artículos 2º párrafo segundo, 3º párrafo tercero, 4º párrafo tercero, 5º párrafo segundo y 6º párrafo cuarto, se hace notar que de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, artículos 330 y 331, el plazo para que opere el silencio positivo empezará a correr desde el momento en que el interesado presente todos los requisitos legales exigidos para su gestión, sea, en forma completa.

Asimismo, resulta conveniente y congruente con el espíritu de celeridad, agilidad y eficiencia en que se fundamenta esta reglamentación, el advertir que la administración activa deberá señalar, por una única vez, las observaciones, defectos o correcciones que deberá satisfacer o cumplir el interesado en su gestión, para de esta forma evitar que sean en diversas oportunidades en las que se le este indicando dichos defectos u observaciones, lo cual evidentemente atrasa y obstaculiza la pronta resolución de lo solicitado.

Para el caso del artículo 7º, en lo relativo al trámite de visado de planos de construcción de estaciones de servicio, si bien se indica únicamente lo relacionado a accesos a las carreteras y la participación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en este sentido, igual es de válido que se adicione que ello es "sin perjuicio" de cumplir con el específico y especial procedimiento y trámite de permisos de construcción que está regulado en el Decreto Ejecutivo No. 24865-MINAE de 20 de diciembre de 1995, particularmente en el Capítulo IV, artículos 43 y siguientes, en los casos de estaciones de servicio de combustibles.

Finalmente, se hace notar que, por el propio principio de legalidad al que está sometida la Administración Pública por mandato constitucional y legal (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y por la misma jerarquía de normas y ámbito de la potestad reglamentaria que impera en nuestro ordenamiento jurídico, el presente decreto ejecutivo o reglamento lo que viene a cumplir es con ordenar y detallar, de alguna forma, y sin llegar a eliminarlos o dejarlos sin efecto, aquellos requisitos que son exigidos por diversas disposiciones legales, al momento de realizar un trámite de visado de planos de construcción, previo a aquel que el interesado deberá cumplir, a su vez, ante la municipalidades.

Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR FISCAL

GBG/gbg

Archivado: CONSULTAS/050-CONSTRUCCIONES.MCE