Dictamen : 017 - del 31/01/1996

C-017-96

San José, 31 de enero de 1996

Ingeniero

Luis Gmo. Quesada Arias

Secretario Junta Directiva

COLEGIO DE INGENIEROS TECNÓLOGOS

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tenemos el agrado de referirnos a su oficio CITEC No. 063, de 13 de diciembre último, en virtud del cual, atendiendo el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Colegio de Ingenieros Tecnólogos, en sesión N.º 03-95 O. TEC., celebrada el 28 de noviembre de 1995, consulta a la Procuraduría General de la República respecto de:

"... sí debe interpretarse el inciso f) del artículo 23 de la Ley Orgánica del C. F. I. A. en forma histórica-evolutiva en el sentido de que la institución competente para conocer en última instancia, de un asunto de ejercicio profesional, es la que formó a los profesionales directamente afectados o interesados".

Indica su oficio que, con posterioridad a la emisión de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, No. 4925, de 2 de diciembre de 1971, se crearon otras Universidades Estatales y se modificaron, incluso, los artículos 84 y 85 de la Constitución Política para darle a esas casas de enseñanza la autonomía funcional y jurídica de que siempre ha gozado la Universidad de Costa Rica. Señala, además, que la norma consultada es similar a una de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas, respecto de la cual, en su opinión, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia N.º 61 de las 16:30 horas del 7 de octubre de 1983, estableció que cualquier análisis curricular de un profesional debe hacerse mediante consulta a la universidad de origen, aplicando una interpretación histórica-evolutiva de una norma que remitía obligatoriamente a la Universidad de Costa Rica.

Adjunta Ud. también el criterio del Asesor Legal del Colegio el que, entre otras cosas, indica:

"Estas normas simplemente aluden a la UCR por razón del contexto histórico y no porque pretenda (sic) algún privilegio en favor de la UCR.

Más precisamente, se alude a la UCR (en el caso del art. 23) por cuanto es la única entidad oficial (en la época) con experiencia en el campo.

Lo mismo no sucede hoy día, pues experiencia en formación de ingenieros también ostenta al ITCR.

Si se trata de juzgar sobre la formación profesional de graduados del ITCR, lo lógico es que sea precisamente este instituto, quien diga la última palabra y no la UCR, pues no son sus graduados. Si lo fuera la UCR, de hecho, incluso se daría una intromisión inaceptable, de cara a la autonomía (igual a la de la UCR) de que goza constitucionalmente (art. 64) el ITCR".

Y concluye señalando que:

"... una correcta interpretación del inciso g) del art. 23 LOCFIA conduce inevitablemente a sostener que los asuntos allí tratados deben definirse en última instancia por el ITCR y no por la UCR, cuando se trate de graduados ITCR".

En virtud de los efectos que la Ley Orgánica atribuye a nuestros dictámenes, esta Procuraduría concedió audiencia a la Universidad de Costa Rica para que se manifestara sobre lo consultado. El ente universitario mediante oficio No. R-083- 96 de 8 de enero del año en curso nos adjunta copia del oficio N.º OJ-07-96 de la Oficina Jurídica de la Universidad, en el que, entre otras cosas, se indica:

"No consideramos que cabe en este caso una interpretación histórico-evolutiva de la norma en comentario, toda vez que el artículo 23 NO hace referente (sic) a la o las Instituciones de procedencia del involucrado o involucrados.

En esta Ley, se le atribuyó expresamente esta potestad de decisión a la Universidad de Costa Rica, independientemente de la institución o instituciones de procedencia del involucrado o involucrados, lo que incluye no sólo las instituciones nacionales sino también las extranjeras, así como de diversos niveles académicos (parauniversitarias, universitarias, técnicas, etc).

La norma señala que, en caso de que la Asamblea de Representantes de este ente gremial, no llegase a un acuerdo unánime sobre casos relativos al ejercicio profesional, se acudirá al criterio autorizado de la Universidad de Costa Rica, quien resolverá en última instancia, y cuyo veredicto, establece la ley, es inapelable.

Podría pensarse, además, en casos sobre ejercicio profesional que involucre a varios agremiados provenientes de diversas instituciones de educación, incluidas instituciones extranjeras, que requerirá de un sólo criterio para su solución definitiva.

Por las razones anteriores, consideramos que no cabe en este caso, una interpretación histórica- habilitaba...". La mayúscula es del original.

Cabe señalar que el Instituto Tecnológico de Costa Rica, por oficio de 25 de enero último, comparece ante la Procuraduría para otorgar su "apoyo" a las gestiones realizadas por el CITEC y solicitar se resuelva el punto "de conformidad con la sana crítica y la equidad".

EL CASO PLANTEADO:

La consulta tiene por objeto determinar si procede una interpretación histórico-evolutiva de la parte final del inciso f) del artículo 23 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica. Interpretación que permitiría concluir que la Institución competente para conocer en última instancia de un asunto de ejercicio profesional en que esté involucrado un miembro del Colegio Federado, es la que formó a los profesionales directamente afectados o interesados. La norma en cuestión dispone en lo conducente:

"...Aquellos casos relativos a ejercicio profesional deben quedar resueltos por unanimidad; de no llegarse a un acuerdo, esos casos serán sometidos para su resolución en última instancia a la Universidad de Costa Rica, cuyo veredicto se considerará inapelable...".

Para una mayor comprensión del asunto, debemos tener presente que la norma transcrita se enmarca dentro de las atribuciones conferidas por ley a la Asamblea de Representantes del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, órgano superior del citado Colegio (Artículo 17 de su Ley Orgánica). De conformidad con el inciso f) del artículo 23 de esa Ley, corresponde a dicha Asamblea conocer en apelación de cualquier resolución de la Junta Directiva General cuando el recurso lo interpongan por lo menos tres miembros activos del Colegio Federado. En caso de que el recurso se refiera a la resolución de conflictos, diferencias o problemas que surjan entre los diversos colegios, la Asamblea de Representantes nombrará un Tribunal constituido por un miembro de la Junta Directiva General, un miembro de uno de los colegios que no estén en conflicto, y un miembro de cada una de las partes en conflicto. El fallo que dicte ese tribunal será inapelable.

Empero, en tratándose de CASOS RELATIVOS AL EJERCICIO PROFESIONAL, el fallo que se dicte debe resolver el asunto por unanimidad, y en caso contrario, sea cuando no se resuelva en dicha forma, será sometido a la Universidad de Costa Rica, cuyo veredicto se considerará inapelable, sea que resuelve en última instancia.

De lo dicho hasta el momento se desprende que el punto objeto de consulta involucra un problema de atribución de la competencia para conocer, en última instancia, de los casos relativos al ejercicio profesional de los Ingenieros y Arquitectos y no sólo un problema de seleccionar el método de interpretación de un texto jurídico.

I-. LA ATRIBUCION DE COMPETENCIAS DEBE SER EXPRESA

La competencia determina la aptitud jurídica de una autoridad pública para actuar. Esa competencia se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

Ahora bien, la atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse sino que debe derivar de un acto normativo expreso.

Por otra parte, la competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida.

Así, para determinar si un órgano es o no competente para realizar un acto específico, el operador jurídico debe partir del texto normativo. Resulta oportuna, al efecto, la siguiente transcripción:

" ... en cada caso particular, para saber si un órgano administrativo tiene o no competencia para realizar un acto, el intérprete deberá atenerse, en primer lugar, al texto de la norma pertinente; si la competencia no surge en forma concreta de la letra misma de la norma, debe entonces confrontarse dicha letra con el acto a realizar, a efecto de establecer si la competencia para llevar a cabo éste se desprende o no como consecuencia lógica del texto de la norma..." M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2da. edición actualizada, Tomo I, 1977, pág. 574).

En el caso de la norma que nos ocupa, tenemos que ésta no es de las que asignan competencias en forma genérica, carácter que pueda provocar la necesidad de elaborar algún tipo de interpretación. Por el contrario, se trata de una atribución expresa y concreta del poder de resolución definitivo de controversias relativas al ejercicio profesional de los Ingenieros y Arquitectos. De allí que partiendo de la definición clásica de "competencia" dada por Agustín Gordillo (Tratado de Derecho Administrativo, Parte General I, Ediciones Macchi, Buenos Aires, 1977, página IX-33), en el sentido de que es "el conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer; el concepto de "competencia" da así la medida de las actividades que de acuerdo al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo: es su aptitud legal de obrar..."; y siempre en armonía con las disposiciones legales hasta ahora transcritas, se puede afirmar que la Universidad de Costa Rica es la única universidad facultada por ley para resolver, en última instancia, de los asuntos relacionados con el ejercicio profesional de los Ingenieros y Arquitectos.

Afirma la Asesoría Legal del CITEC que el mantener la competencia exclusiva de la Universidad de Costa Rica implica la creación de un privilegio, lesivo de la autonomía de las demás universidades. Al respecto, es preciso señalar que dicha competencia deriva de la ley, por lo que, si ésta se considera desfasada, lo procedente es provocar la correspondiente reforma legal. Por otra parte, es conveniente que la solución definitiva de los conflictos y la interpretación sobre los aspectos técnicos relativos al ejercicio profesional, esté a cargo de un único organismo con competencia técnica. Lo que permite uniformar los criterios de resolución de los conflictos. Considérese que en caso de que los diferentes entes universitarios, públicos o privados, tuvieran competencia para resolver en última instancia los conflictos surgidos en el seno del Colegio Profesional, daría origen a una multiplicidad de criterios según sea el ente de formación, que podrían motivarse en elementos ajenos al interés público.

Por demás, debe partirse de que la Universidad de Costa Rica ejerce su competencia con sujeción al principio de legalidad, conformado en este caso por los principios y criterios de la ciencia y de la técnica (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública). Lo que implica que no podrá resolver en forma arbitraria, como podría ser el fallar en forma que beneficie a sus graduados en detrimentos de aquéllos egresados de otras universidades, públicas o privadas o con base en criterios que no se conforman a las reglas y principios unívocos de la ciencia y técnica.

Asimismo, lo que se somete a resolución es un problema de ejercicio profesional. No se trata de valorar a los otros centros universitarios, por lo que no se determina en qué medida esta atribución de competencia lesiona la autonomía universitaria.

II.- LOS LIMITES DE LA INTERPRETACION JURIDICA

Solicita el consultante que la Procuraduría establezca la competencia de las universidades, diferentes de la de Costa Rica, para resolver en última instancia los conflictos sobre ejercicio profesional de los ingenieros y arquitectos. Para lo cual considera que debe hacerse uso del método de interpretación histórico-evolutivo. Al respecto, es preciso recordar que estamos en presencia de una norma atributiva de competencia y que el operador jurídico está imposibilitado para modificarla.

Interpretar un texto legal es tratar de hallar una norma a partir de un contenido de significación que la expresa. Es decir, del texto escrito respecto del que se enfrenta el operador:

"... La interpretación es, pues, la actividad racional que, partiendo de las formas sensibles investiga el verdadero sentido de las mismas, es decir, la verdadera norma que exteriorizan" G, GARCIA VALDECASAS, Parte General del Derecho Civil Español, Editorial Civitas, Madrid, 1983, p. 108.

Agrega el autor que:

"El fin de la interpretación es conocer el derecho para aplicarlo y realizarlo en las concretas relaciones de la vida social. La interpretación debe tener siempre presente que el fin del Derecho es establecer un orden justo en dichas relaciones. Por consiguiente, respetando el texto legal y siempre que éste lo permita, debe atribuirle el sentido más justo entre los varios posibles, el más conforme a la finalidad del Derecho. Mas para alcanzar esta meta tiene que recorrer un camino más o menos complicado que se inicia siempre con la consideración del texto de la ley", IBID, p. 110.

En relación con la finalidad que persigue ese proceso racional de interpretación, Juan Santamaría Pastor señala:

"Como hemos visto, los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construir- la..." J, SANTAMARIA PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 390.

Considera la Procuraduría que la conclusión que se expone, corresponde en un todo con el objeto de interpretación y los principios que informan el ordenamiento jurídico administrativo. Principios que, reiteramos, prohíben crear -a través de la interpretación- una norma jurídica distinta de la establecida por el legislador o, en su caso, autoridad administrativa. Tal sería la situación si se concluyera en la competencia de las demás universidades. En efecto, por medio de la interpretación se estaría creando una norma de atribución de competencias.

Ciertamente, el ordenamiento exige del operador una interpretación sistemática y finalista de la norma, lo que significa que el sentido de la norma no puede ser captado si se prescinde de los fines a que se dirige, según se desprende del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública:

"1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2.- Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

Pero esta finalidad, prevista también en el artículo 10 del Código Civil, no puede alcanzarse a través de una violación del ordenamiento jurídico. La interpretación no puede propiciar el logro de los fines públicos si desconoce la naturaleza de las normas interpretadas, máxime si para lograr lo que se considera el fin público -que estimamos consiste en la solución técnica y definitiva, en vía administrativa, de un conflicto sobre ejercicio profesional- debe hacerse caso omiso del texto expreso de la norma emitida por el legislador, como se propugna. Y es que el intérprete no siempre puede recurrir al método histórico-evolutivo:

"La interpretación podrá definirse como la ciencia positiva de la aplicación de la ley conforme a su fin inicial y en vista de su adaptación a las necesidades del presente, y bajo la garantía de una orientación general de las relaciones colectivas del porvenir, pero con la doble condición de encararla en sus relaciones con la unidad del sistema jurídico y en sus relaciones con el conjunto de la vida social del país...".R, SALEILLES transcrito por E, HABA: Esquemas metodológicos en la interpretación del derecho escrito, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1972, p. 97.

En el supuesto que nos ocupa, se otorga una competencia en favor de la Universidad de Costa Rica con el objeto de que ésta, mediante criterios técnicos defina, en última instancia, un conflicto sobre aspectos profesionales. Desde esta perspectiva, el texto no ofrece mayor complicación, resulta de fácil comprensión por lo que no es lícito variarla, a título de interpretación, dado que al operador le está vedado variar el contenido de la ley. Aparte de que una interpretación en el sentido requerido por el consultante, lesionaría el principio de legalidad, marco de referencia dentro del cual se desenvuelve la Administración Pública. Conforme con el cual, la Administración sólo puede realizar la actividad expresamente autorizada por el ordenamiento jurídico.

Respecto de lo resuelto por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia N. 61 de las 16:30 hrs. del 7 de octubre de 1983, considera la Procuraduría que no resulta aplicable en la especie. En efecto, se trata de una situación completamente diferente a la que nos ocupa. Desde luego que no siempre pueden ser los mismos criterios los que se utilicen para determinar el alcance de una norma relativa al ejercicio de libertades públicas que aquéllos utilizados en relación con una norma atributiva de competencia. Recordemos que la sentencia parte de que una interpretación literal de la Ley del Colegio de Periodistas infringiría lo dispuesto en los artículos 33, 79 y 80 de la Constitución Política y el sentido y finalidad de la norma interpretada, que en criterio de la Sala consistía en "exigir preparación académica suficiente" para el desempeño de la profesión de periodista. En el presente caso, como indicamos anteriormente, la finalidad de la norma es contar con un criterio técnico y definitivo sobre aspectos atinentes al ejercicio profesional, de ingenieros y arquitectos, no sólo de ingenieros tecnólogos. Por otra parte, se pretende establecer una identidad de solución al problema afirmando que la citada resolución estableció que cualquier análisis curricular de un profesional debe hacerse mediante consulta a la universidad de origen. Afirmación que no se ajusta al texto del Considerando VII, páginas 29 y 30, de la referida sentencia. Considerando en el que específicamente la Sala señala que no procede analizar los aspectos alegados en orden al análisis del curriculum porque las partes no ofrecieron elementos probatorios sobre esos extremos, aparte de que consideró que esas cuestiones "sólo tendrían interés si el litigio versara sobre la legitimidad de la autorización concedida para el funcionamiento de la U.A.C.A., o si el derecho a formar parte del Colegio de Periodistas dependiera de una calificación sobre la bondad de los estudios realizados en esa institución universitaria". Por lo que mal podría concluirse que la Sala afirmó la competencia de la universidad de origen del profesional respecto de algún aspecto del ejercicio profesional.

CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Por tratarse de una norma atributiva de competencias públicas y dado que al intérprete jurídico le está prohibido desnaturalizar la norma jurídica legal, la parte final del inciso f) del artículo 23, de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, debe ser interpretada restrictivamente.

2-. En ese sentido, la Universidad de Costa Rica es la Institución competente para resolver en última instancia, cuando no existiere un criterio unánime de la Asamblea General del Colegio Profesional, de los asuntos relacionados con el ejercicio profesional de Ingenieros y Arquitectos, con independencia de la universidad o centro de formación de origen.

3-. En caso de que se considere que esa competencia exclusiva lesiona los intereses de los miembros del Colegio Profesional, lo procedente es buscar la correspondiente reforma legal y no pretender variar el alcance de la norma a través de una interpretación que desconoce su fin.

De Ud, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADORA ASESORA ABOGADO-ASISTENTE