Dictamen : 009 - del 18/01/1996

C-009-96

18 de enero de 1996

Licenciado

Harry J. Maynard F.

Auditor Interno

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo INFOCOOP

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio A.I. N.º 175-95 del 04 de julio de 1995 (recibido en este Despacho el 7 del mismo mes), por el que solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con la siguiente consulta:

"a) ¿Corresponde a la Junta Directiva del INFOCOOP o a la Asamblea de Trabajadores autorizar las modificaciones o efectuar la interpretación del Reglamento de Operación del Fondo de Cesantía? "

Para lo anterior, se adjunta a la gestión el criterio del Departamento Legal del INFOCOOP, según oficio N.º A.L. 398-95 de 27 de junio de 1995, suscrito por el Lic. Ronald Fonseca Vargas, Jefe a. i. de dicho Departamento, que en lo que interesa concluye:

"... Sin embargo, el citado reglamento de operación es omiso en cuanto al procedimiento a seguir en casos como el presente donde las recomendaciones son antagónicas. Ante lo cual ese vacío debe llenarse mediante la interpretación e integración del reglamento. En este sentido consideramos que en virtud de lo establecido en el párrafo primero del artículo 10, la Asamblea de Trabajadores es la instancia facultada por el Reglamento para dirimir esta controversia, pues establece, expresamente, que la Asamblea de Trabajadores tiene la facultad de decisión sobre las operaciones del fondo, siempre y cuando su resolución se ajuste a derecho.

Por lo expuesto, lo procedente es que tanto la Auditoría Interna y la Seccional ANEP-INFOCOOP sustenten debidamente sus posiciones ante la Asamblea de Trabajadores, para que esa instancia resuelva en definitiva el presente conflicto."

Una vez expuestos los términos de su consulta, procede evacuar la misma de la siguiente forma:

I. ANTECEDENTES DEL FONDO DE CESANTIA DE LOS EMPLEADOS DEL INFOCOOP Y SU REGLAMENTO DE OPERACION

El Fondo de Cesantía de los Empleados del INFOCOOP, se creó mediante la Cláusula Sexta de la sentencia arbitral N.º 961 del Tribunal Superior de Trabajo de San José, dictada a las 9:20 horas del 20 de julio de 1987, cuyo contenido se transcribe seguidamente:

"CLAUSULA SEXTA: El INFOCOOP se compromete a hacer un aporte del tres por ciento sobre las planillas a partir del primer año, del cuatro por ciento a partir del segundo año y del cinco por ciento a partir del tercer año y siguientes, con lo cual se creará el Fondo de Cesantía que administrará la Cooperativa de los Empleados del INFOCOOP. Igual aporte harán los trabajadores a ese fondo y en las mismas condiciones. El trabajador que por cualquier motivo imputable a él deje de laborar para la institución, tendrá derecho a que se le gire sólo lo acumulado en su cuenta individual como su aporte obrero.

En caso de que la terminación sea por motivo no imputable a éste o por renuncia, tendrá derecho además al aporte patronal acumulado a su favor en el citado Fondo."

Es claro entonces que el referido Laudo Arbitral constituye el fundamento jurídico del Fondo de Cesantía que nos ocupa, asignándose su administración a la Cooperativa de Empleados del INFOCOOP y creando, además, una serie de derechos y obligaciones recíprocas entre el patrono (INFOCOOP) y sus trabajadores, para la constitución y manejo del mismo.

Precisamente en cumplimiento con lo establecido en la referida Cláusula Sexta, el INFOCOOP y la Cooperativa de Ahorro y Crédito de los Empleados y Exempleados del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo Responsabilidad Limitada (COOPEJORNAL R.L.), suscribieron el trece de julio de 1988 un Convenio por el que dicha Cooperativa se compromete a ser la depositaria y administradora del Fondo de Cesantía de los Empleados del INFOCOOP.

En este sentido es dable indicar que dicho Convenio fue remitido a la Contraloría General de la República para su refrendo. Sin embargo, mediante oficio N.º 10335 de 6 de setiembre de 1988, suscrito por la Licda. María del C. Víquez A., Subdirectora del Departamento Legal, dicho órgano contralor expresa que "habida cuenta de la naturaleza estrictamente laboral del convenio en cuestión y teniendo presente que tiene como base una cláusula de un fallo arbitral, es nuestro criterio que tal documento no requiere del refrendo de este Despacho".

Es así como en la sesión de Junta Directiva del INFOCOOP N.º 1793, en su artículo 1º inciso 4.6, celebrada el 22 de setiembre de 1988, se aprueba el Reglamento de Operación del Fondo de Cesantía de los Empleados del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo INFOCOOP, cuyo texto fue elaborado de manera conjunta por representantes de los trabajadores (Seccional ANEP-INFOCOOP), de la Cooperativa de Ahorro y Crédito de los Empleados del INFOCOOP y del propio INFOCOOP (Departamento Legal), tal y como aparece en el oficio N.º A.I. # 014-96 de 17 de enero de 1996.

El citado Reglamento de Operación del Fondo de Cesantía de los Empleados del INFOCOOP, ha sufrido, a su vez, una serie de reformas en su articulado, todas las cuales han sido de conocimiento y aprobación de las distintas Asambleas de Trabajadores convocadas al efecto y sin que para ello se haya requerido o exigido aprobación posterior de la Junta Directiva del INFOCOOP (según consta en el oficio N.º A.I. # 015-96 de 17 de enero de 1996, suscrito por el Auditor Interno del INFOCOOP Lic. Harry J. Maynard F.), precedentes que constituyen costumbre administrativa, con los alcances que al efecto le atribuye el artículo 7º de la Ley General de la Administración Pública.

II.- ORGANO COMPETENTE PARA MODIFICAR EL REGLAMENTO DE OPERACIÓN DEL FONDO DE CESANTIA DE LOS EMPLEADOS DEL INFOCOOP

En uno de los párrafos de su consulta se indica que "la normativa existente no indica quién debe hacer las modificaciones o interpretar el reglamento existente. El Departamento Legal del INFOCOOP considera que esta decisión corresponde a la Asamblea de Trabajadores, en vista del vacío normativo existente".

Sin embargo, señala el artículo primero del ya citado Reglamento que "por el presente Reglamento se regulan los aspectos de lo establecido (sic) en la cláusula sexta de la resolución número novecientos sesenta y uno del Tribunal Superior de Trabajo de las nueve horas veinte minutos del veinte de julio de mil novecientos ochenta y siete."

Precisamente cabe aclarar que en el citado Reglamento, existen varios artículos que dan fundamento o base para sostener que la Asamblea de Trabajadores del INFOCOOP, es el órgano competente para introducir reformas al mismo, tal y como ya lo ha venido realizando en otras oportunidades anteriores (véase en punto a las reformas producidas al Reglamento: el artículo 8º, modificado por la Asamblea Anual N.º 1-94 del 14 de octubre de 1994; artículo 10º, reformado por la Asamblea de Trabajadores N.º 1-91, artículo segundo, de fecha 7 de octubre de 1991; y artículo 14º, modificado en Asamblea de Trabajadores N.º 2-93, artículo quinto inciso 2), de 26 de octubre de 1993).

Entre dichas disposiciones se encuentra, sin lugar a dudas, el numeral 10º que establece que "en las Asambleas Ordinarias de los Trabajadores convocadas y presididas por la Seccional ANEP-INFOCOOP se informará, deliberará y decidirá sobre las operaciones del FONDO y los informes que presente COOPEJORNAL R.L. Asimismo, podrán celebrarse Asambleas Extraordinarias cuando las circunstancias lo requieran".

En igual sentido el artículo 8º párrafo final advierte de manera expresa que en relación con la forma en que se deberán de distribuir los excedentes que se generen del Fondo, "la Asamblea de Trabajadores podrá ampliar, modificar o eliminar cualquier punto de este artículo en las Asambleas Anuales".

Finalmente, el artículo 11º inciso A) establece, aunque referido particularmente al Reglamento de Crédito que se dirá, que dentro de las funciones de la Comisión de Crédito está la de "elaborar el Reglamento de Crédito del Fondo de Cesantía y proponer a la Asamblea de Trabajadores reformas a dicho reglamento, para su aprobación".

Por lo tanto, se puede concluir que en concordancia con las disposiciones del Reglamento de Operaciones del Fondo de Cesantía de los Empleados del INFOCOOP antes transcritas, y atendiendo a la especial circunstancia de que dicho Fondo fue creado a raíz de un Laudo Arbitral, corresponde a la Asamblea de Trabajadores del INFOCOOP la competencia de modificar dicho Reglamento, tal y como lo ha venido realizando en otras oportunidades anteriores.

III. ORGANO COMPETENTE PARA INTERPRETAR EL REGLAMENTO DE OPERACIÓN DEL FONDO DE CESANTIA DE LOS EMPLEADOS DEL INFOCOOP

Deviene fundamental clarificar la situación que da motivo a la consulta que nos ocupa y sin que ello signifique entrar a conocer ni resolver el caso concreto (lo cual esta Procuraduría está inhibida de hacerlo), situación que es descrita de manera muy puntual por el Jefe a.i. del Departamento Legal del INFOCOOP en su informe jurídico y que es oportuno transcribir:

"Solicita el pronunciamiento de esta Asesoría Legal, por cuanto se ha presentado una divergencia de criterios en torno al pago de ¢ 186.557.55 -con dineros del fondo de cesantía- por concepto de publicación en el periódico y pago de dictamen al estudio elaborado por Herrero Villalta.

De su consulta se colige que el principal problema es que existen dos posiciones contrapuestas en cuanto a la procedencia de dichos pagos, pues la Auditoría Interna deja entrever la imposibilidad del pago. Por otra parte, la Seccional ANEP-INFOCOOP solicita que se gire el dinero.

... Sin embargo, el citado reglamento de operación es omiso en cuanto al procedimiento a seguir en casos como el presente donde las recomendaciones son antagónicas. Ante lo cual ese vacío debe llenarse mediante la interpretación e integración del reglamento. En este sentido consideramos que en virtud de lo establecido en el párrafo primero del artículo 10, la Asamblea de Trabajadores es la instancia facultada por el Reglamento para dirimir esta controversia, pues establece, expresamente, que la Asamblea de Trabajadores tiene la facultad de decisión sobre las operaciones del fondo, siempre y cuando su resolución se ajuste a derecho.

Nótese que en el presente asunto no se trata únicamente de formular una "interpretación de normas" y quién es el competente para llevarla a cabo, sino que en realidad se está en presencia de un proceso mucho más complejo como lo es de "aplicación de normas" por parte del operador llamado a hacerlo.

Carlos Ducci Claro nos advierte sobre el particular que "se dice comúnmente que la interpretación es la explicación de un texto, o más corrientemente, que es la operación de esclarecer un texto oscuro o dudoso. Pero en realidad el proceso interpretativo es mucho más amplio, ya que consiste en el conjunto de actividades indispensables para aplicar el derecho. Ahora bien, este concepto de aplicación comprende esencialmente dos fases: en una, el juez debe fijar los hechos del caso concreto sometido a su consideración, y no todos sino aquellos que tienen una importancia relevante para el problema que debe dilucidar, lo que ya implica un primer criterio valorativo; en segundo lugar debe seleccionar la norma que estima que debe aplicarse, relacionar la hipótesis de la norma con el caso concreto y fijar la consecuencia jurídica del sentido y alcance que le asigne" (Carlos Ducci Claro. Interpretación Jurídica. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 1989, pp. 53 y 54).

En este mismo sentido se pronuncia Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su Obra Fundamentos de Derecho Administrativo (Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, Tomo I, Capítulo Cuarto, 1991, pp. 388-389), cuando refiriéndose a la Teoría General del Sistema Normativo aclara lo que de seguido se transcribe en lo conducente:

"Ante todo ha de comenzarse por distinguir los conceptos de interpretación y de aplicación de las normas que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones esencialmente diferentes. De forma provisional, podría decirse que por interpretación se entiende el proceso de atribución de un significado a un determinado objeto: en el caso de la interpretación jurídica, a un enunciado lingüístico contenido en una norma. Se trata, pues, de una operación aparentemente cognoscitiva, que se realiza en abstracto, sin considerar la aplicación de dicha norma a un caso concreto (p. ej., interrogarse sobre el significado de las expresiones "Estado social" o "derecho electoral general" arts. 1º, 1 y 86.1 CE). La aplicación del Derecho es, sin embargo, una operación mucho más compleja. Es obvio que ninguna norma, por sí sola, refleja en la descripción de su supuesto de hecho toda la innumerable variedad de matices que concurren en un caso concreto determinado: la aplicación del Derecho es la expresión que designa el proceso mediante el que un operador jurídico cualquiera (un Juez, la Administración, etc.) construye una solución justa y técnicamente correcta que ha de darse a ese caso concreto; una auténtica construcción que ha de hacerse ponderando todas las circunstancias de hecho que concurren en el caso (...) y utilizando conjuntamente todas las normas referidas a dichas circunstancias (...) Así pues, puede haber interpretación sin aplicación de la norma, como la que realiza el comentarista científico que se interroga sobre el sentido de una expresión de un artículo del Cc.

Sin embargo, no puede haber aplicación sin interpretación: la interpretación es, necesariamente, una de las fases del proceso de aplicación del Derecho (...)

Toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente, sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas, lógicas y axiológicas, de construcción".

Si partimos, además, de la circunstancia de que en esta tarea interpretativa el mismo ordenamiento jurídico nos advierte que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil), y que el artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública dispone que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular" y que "deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere", deviene claro que el órgano llamado a aplicar las normas del Reglamento que se consideren pertinentes, para resolver el conflicto de criterios contrapuestos surgidos en nuestro caso sometido a estudio, lo es precisamente la Asamblea de Trabajadores (órgano que expresa la voluntad colectiva de los trabajadores del INFOCOOP), por cuanto la misma es la competente para resolver y decidir sobre las operaciones relativas al Fondo de Cesantía de los Empleados del INFOCOOP, según lo prevé el numeral 10º párrafo primero del referido Reglamento.

Ello, claro está, en el entendido que la modificación no puede incluir variaciones en cuanto al aporte de la Institución y sin perjuicio de que el asunto o situación jurídica particular sea sometida, de persistir el diferendo de criterios o posiciones antagónicas y decidirse en ese sentido, a la jurisdicción correspondiente, la que en última instancia es la que deberá de conocer y resolver el caso concreto, por cuanto son los jueces a los que les corresponde realizar dicha labor interpretativa y de aplicación de normas jurídicas. En este punto don Alberto Brenes Córdoba reflexiona diciendo que "por eso el legislador se limita ordinariamente a dictar preceptos generales acerca de aquello que constituye un orden regular de hechos, de lo que acontece con más frecuencia, dejando al buen sentido y luces de los jueces, la tarea de acomodar a los casos ocurrentes, las reglas generales sentadas, y aún de suplir las deficiencias de la ley por medio de los procedimientos de aplicación e interpretación que la ciencia del derecho aconseja" (Alberto Brenes Córdoba. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro S.A., San José, Vol. I, 1986, p. 70).

CONCLUSION:

En concordancia con las disposiciones normativas contenidas en el Reglamento de Operaciones del Fondo de Cesantía de los Empleados del INFOCOOP y atendiendo a la especial circunstancia de que dicho Fondo fue creado a raíz de un Laudo Arbitral, se puede concluir que corresponde a la Asamblea de Trabajadores del INFOCOOP, la competencia de modificar dicho Reglamento, tal y como lo ha venido realizando en otras oportunidades anteriores.

Además, es precisamente dicha Asamblea de Trabajadores (órgano que expresa la voluntad colectiva de los trabajadores del INFOCOOP), el órgano llamado a aplicar aquellas normas del citado Reglamento que se consideren pertinentes, para resolver el conflicto de criterios contrapuestos surgidos en el caso sometido a estudio, por cuanto la Asamblea de Trabajadores es la competente para resolver y decidir sobre las operaciones relativas al Fondo de Cesantía de los Empleados del INFOCOOP, según lo prevé el numeral 10º párrafo primero del referido Reglamento.

Lo anterior, claro está, en el entendido de que las modificaciones que se pretenden realizar o las resoluciones que se adopten, no pueden variar el aporte de la Institución, y sin perjuicio de que el asunto o situación jurídica particular sea sometida, de persistir el diferendo de criterios o posiciones antagónicas y de llegar a decidirse en ese sentido, a la jurisdicción correspondiente, la que en última instancia es la que deberá de conocer y resolver el caso concreto, toda vez que son los jueces a los que les corresponde realizar dicha labor interpretativa y de aplicación de normas jurídicas.

Sin otro particular,

Lic. Geovanni Bonilla Goldoni Licda. Rosa Ma. Acón Ng

PROCURADOR ADJUNTO PROFESIONAL II

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