Dictamen : 007 - del 15/01/1996

(Reconsiderado parcialmente)

C-007-96

15 de enero de 1996

Licenciada

Victoria León Wong

Presidenta Ejecutiva

Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo

Económico de la Vertiente Atlántica JAPDEVA

SU DESPACHO

Estimada Señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio Nº PE-178-95 de 18 de diciembre de 1995 (recibido en este Despacho el 20 del mismo mes), mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría "sobre la procedencia legal de las negociaciones de las convenciones en el sector público".

Para lo anterior, se adjuntó también el criterio jurídico de la Asesoría Legal de esa entidad, según oficio N.º AL-508-95SJ de 19 de diciembre de 1995, suscrito por la Licda. Ana Isabel Salazar Badilla, Jefe del Departamento Legal.

Sobre el particular en oportuno transcribir lo que recientemente dictaminó la Procuraduría General en relación con el tema aquí objeto de estudio, y de manera especial lo desarrollado en el pronunciamiento Nº C-132-95 de 9 de junio de 1995, que en lo que interesa advirtió:

"Resulta de rigor, previo a ocuparnos de los dos puntos concretos que se solicitan en su consulta, mencionar algunas consideraciones de importancia referidas al tema de las convenciones colectivas en el Sector Público, por su relación con asunto consultado.

Debe mencionarse en un primer término, que, con la entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República se orientó en el sentido de establecer la imposibilidad legal de celebrar nuevas convenciones colectivas dentro de dicho sector.

Únicamente, se consideró procedente las prórrogas de las existentes antes del 26 de abril de 1979, fecha en que entró en vigencia la mencionada ley.

Sin embargo, el anterior criterio se ha visto modificado en parte, fundamentalmente a raíz del Voto de la Sala Constitucional N.º 3053-94 de las 9:45 hrs. del 24 de junio de 1994 (dictado con ocasión de un recurso de amparo en contra de un pronunciamiento de la Junta Administradora del Servicio Eléctrico de Cartago y contra un Dictamen de esta Procuraduría General sobre el tema de las convenciones colectivas). Dicho voto cabe mencionarlo, se fundamentó en otro anterior, concretamente el N.º 1696-92 de las 15:30 hrs. del 23 de agosto de 1992.

La Sala en las resoluciones dichas distinguió entre funcionarios públicos propiamente dichos y aquellos trabajadores que, aunque contratados por el Estado o sus instituciones, no participan de la gestión pública de la administración. Respecto de éstos últimos, la Sala consideró que no les alcanza impedimento para acudir a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previstos en el artículo 497 y siguientes del Código de Trabajo, como a la garantía constitucional establecida en el artículo 62 de la Carta Fundamental. Es decir, respecto de los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con lo que sobre ello dispone la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 11.3 y 112, procede la negociación y celebración de convenciones colectivas de trabajo, sin perjuicio de la observancia de cierta clase de limitaciones contenidas en ciertas leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes. En lo referente a los trabajadores que sí tienen la condición de servidores públicos no procede, según lo dispuso la Sala, emprender negociaciones colectivas dirigidas a la celebración de convenciones colectivas de trabajo.

En definitiva, ha ocurrido a partir de la reciente jurisprudencia de la Sala en esta materia, una modificación del criterio que anteriormente se venía sustentando. Actualmente, con fundamento en los votos que se han mencionado, cabe afirmar y reiterar, que la negociación colectiva sólo procede, en tratándose del Sector Público, únicamente respecto de los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con lo que en relación a éstos disponen los artículos 111.3º y 112.2º de la Ley General de la Administración Pública. En este tanto, es también procedente afirmar que, en la medida que el Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos tenga como sus destinatarios al personal cubierto por un régimen de empleo de naturaleza pública, quedará también, en definitiva, afectado por la mencionada jurisprudencia, máxime su carácter vinculante erga omnes que le confiere el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Así las cosas, es claro que la negociación colectiva en el Sector Público, y por ende en el Registro Nacional, ha quedado restringida a un determinado sector de trabajadores, constituido, como se mencionó anteriormente, por obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración. En consecuencia, la posibilidad de una negociación colectiva en ese Registro queda supeditada a dichos trabajadores, y a la observancia de las limitaciones contenidas en ciertas leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes...

... Acerca del segundo punto de la consulta, referido a los aspectos que se pueden o no negociar, bastaba simplemente, antes del voto N º 3053-94, acudir al texto de los artículos 4º y 5º del mencionado Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos (N.º 162 de 9 de octubre de 1992). Allí se establece, con toda claridad, lo que es objeto de negociación y lo que no lo es. Empero, como ya se adelantó en líneas precedentes, dicho reglamento fue ciertamente afectado por el mencionado voto N º 3053, en el tanto su aplicación es para el personal que preste sus servicios en las Administraciones Públicas con régimen de empleo de naturaleza pública (art. 1º), mientras que, de conformidad con el citado voto, es a esos servidores a quienes les está imposibilitado negociar convenciones colectivas. Siendo ello así, resulta entonces inútil pretender hallar la solución sobre lo que es objeto de negociación y lo que no lo es, en ese cuerpo normativo. Por ello, la respuesta que podría atender su inquietud en este sentido, de acuerdo con el actual marco jurídico y jurisprudencial, sería, la necesaria observancia de las limitaciones contenidas en ciertas leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, especialmente en lo referido al gasto público, en todos aquellos casos en que se llegare a una negociación colectiva, desde luego, con el sector de trabajadores que de conformidad con el voto tantas veces mencionado, quedaron excluidos de la prohibición del ejercicio de este derecho colectivo en la Administración Pública".

Es por lo expuesto que resulta claro que la negociación colectiva en el Sector Público, incluyendo en este caso a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica JAPDEVA (como institución autónoma del Estado que, por su naturaleza pública, se encuentra sometida al principio de legalidad contenido en el artículo 11º de la Constitución Política y 11º de la Ley General de la Administración Pública, tal y como se concluyó en el pronunciamiento de esta Procuraduría N.º C- 019-95 de 17 de enero de 1995), "ha quedado restringida a un determinado sector de trabajadores, constituido, como se mencionó anteriormente, por obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración... y a la observancia de las limitaciones contenidas en ciertas leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes".

Todo lo anterior dentro del marco de referencia en cual se desenvuelve la Administración Pública, sea, que la misma se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad, pudiendo realizar solo aquella actividad expresamente autorizada por el ordenamiento jurídico, o sea, todo lo que no le está autorizado a la Administración le está vedado. Así lo ha establecido la propia Sala Constitucional, al desarrollar el principio de legalidad contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública LGAP, cuando mediante resolución N.º 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992, indicó lo siguiente:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento –reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".

De la señora Presidenta Ejecutiva, con toda consideración,

Lic. Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR ADJUNTO

ARCHIVADO: CONS\007-CONV.JAP