Dictamen : 114 - del 04/06/1999

C-114-99

San José, 04 de junio, 1999

Arquitecto

Francisco Castillo Camacho

Director Ejecutivo

Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° 0811-99-JDG de fecha 27 de abril de 1999, mediante el cual solicita se emita un pronunciamiento en cuanto a la interpretación que se le debe dar al artículo 10 bis de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmueble, ello por cuanto a su juicio el citado artículo resulta impreciso en cuanto a deslindar las competencias de los profesionales pertenecientes al Colegio de Ingenieros Civiles y del Colegio de Ingenieros Agrónomos.

   Acompaña a la consulta dictamen jurídico, en el cual se propone una interpretación armónica del artículo 10 bis, en relación con las Leyes Orgánicas de los Colegios de Ingenieros Agrónomos y del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, estableciéndose que corresponderá a los Ingenieros Agrónomos emitir los avalúos sobre aquellos inmuebles de vocación fundamentalmente agropecuaria, independientemente que el inmueble se encuentre ubicado en una zona urbana o rural, en tanto que al los Ingenieros Civiles corresponderá hacer los avalúos si el destino principal del bien es la habitación, la industria o el comercio.

I- Antecedentes:

   A efectos de evacuar la consulta, resulta menester conocer los antecedentes jurídicos que han generado la discrepancia existente entre el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos y el Colegio de Ingenieros Agrónomos en cuanto a la realización de los avalúos para efectos de determinación, en su momento del Impuesto Territorial (Ley N° 27 de 2 de marzo de 1939 y sus reformas) y posteriormente del impuesto sobre bienes inmuebles ( Ley de Bienes Inmuebles N° 7509 de 9 de mayo de 1999 ).

A- Ley N° 3663 de 10 de enero de 1966 modificada integralmente por Ley N° 4925 de 17 de diciembre de 1971 (Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos)

   El artículo 14 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, dispone en forma expresa que tanto los peritajes como los avalúos en asuntos propios de las materias vinculadas con la ingeniería y la arquitectura que soliciten las instituciones públicas y las municipalidades deberán ser realizados por los miembros activos del colegio, sea todos aquellos ingenieros y arquitectos costarricense que cumplan con los requisitos de incorporación al referido Colegio. Dice en lo que interesa el artículo 14:

“Los avalúos y peritajes sobre asuntos y materias relacionadas con las profesiones de ingeniería y arquitectura, que ordenen las oficinas públicas, instituciones autónomas y semiautónomas y las municipalidades deberán ser realizados por miembros activos del Colegio Federado de acuerdo esta ley y sus reglamentos".

B- Ley N° 7221 de 6 de abril de 1991 (Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos)

   Por su parte la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos establecen como atribución de los Ingenieros Agrónomos la realización de avalúos en materias propias de su profesión, sin entrar a definir en que consiste cada una de esas labores técnicas. Así, dispone el inciso c) del artículo 17:

“Artículo 17.- Para los efectos de esta Ley, se entiende por ejercicio de las Ciencias Agropecuarias: (...)

c) La elaboración de peritajes y avalúos sobre tópicos de las Ciencias Agropecuarias. (...) "

   En tanto el artículo 19 dispone:

“La Administración Pública y el sector privado, para la elaboración de los avalúos y de los peritajes que las leyes requieran, sobre asuntos relacionados con las actividades agropecuarias, deberán escoger los peritos y tasadores entre los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, debidamente inscritos en el registro que, para tal efecto, abrirá este Colegio (...).

Además serán declarados nulos o ilegales los dictámenes, los peritajes y todo acto propio de los profesionales en Ciencias Agropecuarias emitidos por personas no incorporadas a este Colegio. (...) "

   Tal y como están redactadas las normas antes transcritas, se nota que existe un común denominador en cuanto a algunas de las atribuciones propias de los profesionales incorporados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos y al Colegio de Ingenieros Agrónomos, cual es la realización de actividades eminentemente técnicas relacionadas con su formación profesional, sean los avalúos y los peritajes. Actividades que si bien aparecen en dichas normas como diferentes, no fueron definidas por el legislador, circunstancias, que como más adelante se verá, resultan de vital importancia para resolver el punto consultado, ya que tales atribuciones - y propiamente la valoración - habría que analizarla inmersa dentro del proceso de determinación impositiva.

C- Ley N° 27 de 2 de marzo de 1939 y sus reformas (Ley de Impuesto Territorial. Derogada)

   El Título III de la Ley de Impuesto Territorial - Avalúos – para efectos de la determinación del impuesto territorial, establecía, en lo que interesa:

“Artículo 3°.- El impuesto se aplicará sobre el avalúo que, de los bienes enunciados en el artículo anterior, se practique en conformidad a esta ley, y a sus reglamentos. Este avalúo deberá ser la expresión fiel del valor venal de dichos bienes."

“Artículo 5°.- Para los efectos de esta ley, el avalúo de la propiedad inmueble será practicado por la Oficina de la Tributación."

“Artículo 6.- Toda propiedad inmueble, aún cuando esté exenta del impuesto, debe ser valuada al decretarse una valuación general y al producirse alguna de las causas, que de acuerdo con esta ley, determinan la modificación de los avalúos vigentes. La Dirección General de la Tributación Directa efectuará las valuaciones parciales cuando lo estime conveniente, (...)".

   Como bien se desprende de los artículos transcritos, el legislador asignó exclusivamente la competencia para efectuar las valuaciones de los inmuebles para efectos fiscales a la Tributación Directa, por cuanto a la fecha de la promulgación de la Ley N° 27, no existían como tales ni el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos - nace con la Ley N°3663 de 10 de enero de 1966 - ni el Colegio de Ingenieros Agrónomos - nace con la Ley N° 3855 de 6 de abril de 1967 -, por lo que habría que pensar que tal función recaía sobre los tasadores que laboraran para la Oficina de Avalúos de la Tributación Directa. Habiendo sido deslindada la actividad profesional de los ingenieros civiles y agrónomos con el surgimiento de los respectivos colegios, se cuestionó la competencia de los profesionales de la Tributación Directa que debían hacer los avalúos de los inmuebles. Así esta Procuraduría, ante consulta presentada por el Colegio de Ingenieros Topógrafos, emitió el dictamen C-078-85 de 3 de abril de 1985, en cual en lo que interesa dispuso:

" Al respecto me permito manifestarle que de conformidad con lo que establece el artículo 14 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos; " Los vaalúos y peritajes sobre asuntos y materias relacionadas con las profesiones de ingeniería y arquitectura, que ordenen las oficinas públicas, instituciones autónomas y semiautónomas y las municipalidades deberán ser realizadas por miembros activos del Colegio Federado de acuerdo con esta ley y sus reglamentos." De manera que, los avalúos y peritajes que soliciten los organismos señalados en el artículo supra transcrito sólo pueden ser vertidos por miembros activos del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, y no por otros profesionales con distinta especialidad."

   La respuesta dada por la Procuraduría General en su oportunidad, se circunscribe dentro del artículo 14 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, sin considerar las disposiciones contenidas en los artículos 17 inciso c) y 19 de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos, lo cual lleva a pensar, que la misma se emitió considerando la emisión de avalúos y peritajes propios de la competencia de los Ingenieros Civiles, y no los avalúos fiscales propiamente.

D- Ley N° 7509 de 9 de mayo de 1995 (Ley de Bienes Inmuebles).

   Con la promulgación de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el legislador conserva la competencia asignada a la Tributación Directa de valorar los bienes inmuebles para efectos de la determinación de la base imponible del impuesto respectivo. Así, el artículo 11 dispone:

“Participación de la Administración Tributaria. Es actividad ordinaria de la Administración Tributaria, como función indelegable, llevar a cabo los avalúos citados en esta ley, para lo cual podrá contratar los servicios de personas físicas o jurídicas y el cobro administrativo y judicial. (...) "

   En igual sentido el Transitorio III establecía en lo que interesa:

“Las municipalidades asumirán las funciones propias de esta Ley conforme entre en vigencia. Durante los primeros cinco años, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección General de la Tributación Directa se encargará de elaborar, fijar y fiscalizar los avalúos sobre los inmuebles y..."

   La redacción del artículo 11 y del Transitorio III, así como lo resuelto por la Sala Segunda del Tribunal Fiscal Administrativo en Voto N° 7-S-96 motivó al Ministerio de Hacienda a consultar sobre si era válido admitir que todo tipo de avalúo debe ser realizado por Ingenieros Civiles como se indica en el fallo de referencia, y si para los efectos de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, los avalúos que se practiquen pueden ser elaborados con el concurso de peritos valuadores de la Dirección General de la Tributación Directa supervisados por Ingenieros Civiles para así cumplir con la disposición de la Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, o si necesariamente deben ser realizados por miembros activos de dicho colegio.

   Sobre la consulta presentada y previo análisis de los artículos 14 de la Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos , así como el artículo 19 y el transitorio IV de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos, en relación con lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles y su Transitorio III, la Procuraduría resolvió en dictamen C-153-96 de 17 de setiembre de 1996:

“..., de acuerdo con las normas anteriormente citadas, tanto los ingenieros colegiados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, como los ingenieros asociados al Colegio de Agrónomos, están facultados legalmente para emitir peritajes, en aquellas materias de su competencia. Interpretar que, únicamente pueden emitir peritajes y avalúos para la Administración Pública los miembros del Colegio Federado, sería violentar competencias asignadas por ley, y desconocer la capacitación que han recibido otros profesionales en sus respectivas áreas. (...)"

   Concluye el dictamen diciendo:

" Lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, en el sentido de que los avalúos y peritajes sobre asuntos y materias relacionados con las profesiones de ingeniería y arquitectura que ordenen las oficinas públicas, deberán ser realizados por miembros activos de ese Colegio, no excluye la posibilidad de  que peritajes y avalúos que soliciten oficinas públicas en otros campos o áreas relacionadas con las materias de otros profesionales, puedan ser suscritos por profesionales incorporados a otros Colegios Profesionales."

   Si bien la discrepancia existente en cuanto a quienes son competentes para efectuar los avalúos para efectos de la determinación del impuesto territorial se mantuvo con la promulgación de la Ley N° 7509, el dictamen C-153-96 vino a establecer que los avalúos que solicitara la administración pública podían se efectuados conforme a su ámbito profesional y conforme a las competencias establecidas tanto para los ingenieros agrónomos como para los ingenieros civiles en sus respectivas leyes orgánicas. No obstante, ni en el dictamen C-078-85 ni en el C-153-96 se hace referencia a los avalúos cuyos fines sean eminentemente fiscales, como es el caso de los avalúos para efectos de la determinación del impuesto territorial o bien del impuesto sobre bienes inmuebles.

II- Análisis del artículo 10 bis y 12 de la Ley N° 7729 de 15 de diciembre de 1997.

   La Ley N° 7509 fue modificada y adicionada por la Ley N° 7729 de 15 de diciembre de 1997. Dentro de las adiciones practicadas se encuentra el artículo 10 bis y el Capítulo V, referente al Órgano de Normalización Técnica.

   El artículo 10 bis de la Ley, establece:

“Avalúos y Valoración. Para los efectos de esta Ley, se define como avalúo el conjunto de cálculos, razonamientos y operaciones, que sirven para determinar el valor de un bien inmueble de naturaleza urbana o rural, tomando en cuenta su uso. Esta avalúo deberá ser elaborado por un profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos o al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, con amplia experiencia en la materia, referido en la moneda oficial del país y emitido en una fecha determinada.

Se entenderá por valoración toda modificación de la base imponible de los inmuebles realizada por las Municipalidades siguiendo los criterios técnicos del Órgano de Normalización Técnica".

   El artículo de cita no puede analizarse en forma aislada, por cuanto esta íntimamente ligado con la creación del Órgano de Normalización Técnica, regulado en los artículos 12 y 13 del Capítulo V de la ley.

   Dice el artículo 12:

“Creación del Órgano de Normalización Técnica. Créase el Órgano de Normalización Técnica con desconcentración mínima y adscrito al ministerio de Hacienda. Será un órgano técnico especializado y asesor obligado de las municipalidades. Tendrá por objeto garantizar mayor precisión y homogeneidad al determinar los valores de los bienes inmuebles en todo el territorio nacional; además, optimizar la administración del impuesto. El Órgano de Normalización Técnica tendrá las siguientes atribuciones. a) Establecer las disposiciones generales de valoración para el uso común de las municipalidades. b) Mantener coordinación estricta con las municipalidades y el Catastro Nacional, para desarrollar en forma óptima la valoración. c) Suministrar a las municipalidades los métodos de depreciación, las tasas de vida útil totales y estimadas, los valores de las edificaciones según los tipos, los métodos para valorar terrenos, factores técnicos y económicos por considerar en cuanto a topografía, ubicación, descripción, equipamento urbano y servicios públicos de terreno. El detalle de los métodos que emane del Órgano de Normalización Técnica se regulará en reglamento a la presente Ley. d) Analizar y recomendar la calidad de los avalúos realizados por las municipalidades, con el objeto de aplicar las correcciones necesarias. e) Conocer los otros asuntos que las leyes y los reglamentos le señalen. (...).

Para pleno conocimiento de los sujetos pasivos, anualmente las municipalidades deberán publicar, en la Gaceta y en un diario de circulación nacional, los criterios y las disposiciones generales que dicte el Órgano de Normalización Técnica”.

   Tanto el artículo 10 bis como el artículo 12 introducen un cambio radical en lo que refiere a la valoración de bienes inmuebles con respecto a la normativa anterior. Así por ejemplo, el legislador en forma expresa establece que los avalúos para determinar el valor de un bien inmueble debe ser realizado por profesionales incorporados, al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos o bien al Colegio de Ingenieros Agrónomos, exigiendo como requisito indispensable amplia experiencia en la materia, es decir en " valoración ". Introduce también el concepto de avalúo y valoración en forma clara y precisa, y complementa lo dispuesto con la creación del Órgano de Normalización Técnica, con un objeto claro y definido, cual garantizar mayor precisión y homogeneidad al determinar los valores del los bienes inmuebles, y atribuirle - entre otras - la competencia para establecer disposiciones generales en materia de valoración, así como para establecer los métodos para valorar terrenos, y fijar los valores de las edificaciones según los tipos.

   Las disposiciones contenidas tanto en el artículo 10 bis como en el 12 de la Ley N° 7509 se circunscriben dentro del concepto técnico de avalúo y valoración para efectos eminentemente fiscales, por cuanto lo que se pretende es establecer a través de procedimientos y una metodología previamente establecida, el valor aproximado - al valor real- de los bienes inmuebles para efectos de la determinación de la base imponible del impuesto que pesa sobre los bienes inmuebles, y no dentro del concepto de peritaje sobre el cual versa la consulta.

   A nivel técnico debemos entender por peritaje ,el análisis de factores y condiciones necesarias para establecer el estado y/o condición de un bien, en todas y cada una de sus partes y en estrecha relación con el medio, así como posibles estados futuros debido a su uso y a la influencia de otros factores, que implica que el mismo deba ser practicado por un experto en la ciencia, a fin de que pueda establecer el estado y condición del bien; y por valuación, aquella técnica multidisciplinaria donde no solo se requieren conocimientos en ingeniería civil o agronómica que permita establecer en forma aproximada el valor económico de los bienes ( Véase " Tasación de Inmuebles Urbanos ", Chandías Mario E., Buenos Aires, Librería y Editorial Alcina, 1974), no queda la menor duda que la definición de " avalúo " para efectos fiscales contenida en el artículo 10 bis se ajusta a la definición técnica de valuación esbozada en este aparte. Si bien el artículo 10 bis introduce también el concepto de valoración, y la define como toda modificación que se hiciere a la base imponible de los inmuebles realizada por las municipalidades siguiendo los criterios técnicos emanados del Órgano de Normalización Técnica, tal diferenciación carece de sentido, toda vez que si se analizan las causas de modificación de valores contempladas en la ley, se nota que en las mismas existen como común denominador, hechos ajenos a lo que entendemos por avalúo, por lo que habría que concluir que las modificaciones de valor ( valoración ) a que refiere el párrafo último del artículo 10 bis siempre estarán precedidas por la realización de un avalúo, conforme a los lineamientos del Órgano de Normalización Técnica, y es precisamente dentro de ese contexto que se debe determinar la competencia de los valuadores.

   Si el legislador asignó expresamente al Órgano de Normalización Técnica competencia para establecer disposiciones generales de valoración para el uso común de las municipalidades, así como para suministrar a éstas los métodos de depreciación, las tasas de vida útil totales y estimadas, los valores de las edificaciones según los tipos, los  métodos para valorar terrenos, los factores técnicos y económicos que se deben considerar en cuanto a topografía, ubicación y descripción de los inmuebles, correspondería entonces a dicho órgano el suministrar a las municipalidades la teoría general acerca de los métodos y procedimientos para que los valuadores puedan realizar los cálculos, razonamientos y operaciones necesarios para fijar el valor del inmueble, de modo tal que el Órgano de Normalización Técnica estaría obligado a entregar a los municipios los programas de valoración, y la responsabilidad de los profesionales involucrados en ésta, se limitaría a la aplicación correcta de dicho programa. De esta forma, tanto los Ingenieros colegiados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos como los del Colegio de Ingenieros Agrónomos, legitimados por el legislador para la realización de los avalúos, se limitaría simplemente a utilizar y aplicar en forma adecuada el programa de valoración suministrado por el Órgano de normalización Técnica a las entidades municipales, garantizando que esas pautas generales de valoración sean las adecuadas al inmueble sujeto a valoración fiscal.

   Partiendo de lo anterior, resulta entendible el porque el legislador no hace distinción alguna en cuanto a si los avalúos deben ser realizados por Ingeniero Civiles o Ingenieros Agrónomos conforme a las competencias establecidas en los artículos 14 de la Ley N° 3663 y sus reformas, 17 inciso c) y 19 de la Ley N° 722, motivo por el cual el requisito que impone el legislador de que los profesionales que realicen el avalúo deben tener amplia experiencia en la materia, debe ser visto no en función de su formación profesional, sino en función del conocimiento que tengan de los métodos y procedimientos utilizados por el Órgano de Normalización Técnica para la elaboración de las plataformas de valores que se tienen que utilizar, por cuanto tales profesionales no pueden establecer métodos o pautas de valoración en forma unilateral, ya que para la aplicación de los criterios uniformes emanados del Órgano de Normalización Técnica, el valuador se limita a la identificación de las características individuales de cada terreno, o bien a la identificación del tipo constructivo cuando se trate de la valoración de construcciones, de ahí que se imponga a las entidades municipales la obligación de publicar anualmente en la Gaceta y en un diario de circulación nacional, los criterios y todas las pautas generales de valoración emanadas del Órgano de Normalización Técnica, con lo cual se garantiza a los sujetos pasivos del impuesto, no solo la seguridad de que los criterios y métodos de valoración no podrán ser variados, sino también se le garantiza una imposición justa al verse las entidades municipales obligadas a aplicar criterios homogéneos previamente establecidos.

III- Conclusiones:

   Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General es del criterio:

1- Que de conformidad con la interpretación armónica de los artículos 10 bis y 12 de la Ley N° 7509, el concepto de avalúo contenido en el párrafo 1° del artículo 10 bis, debe entenderse en íntima relación con las competencias asignadas al Órgano de Normalización Técnica, a quien corresponde por disposición legal establecer las disposiciones generales y criterios uniformes y homogéneos de valoración para uso común de las municipalidades.

2- Que correspondiendo al Órgano de Normalización Técnica emitir las disposiciones generales de valoración y establecer los programas respectivos para uso de las entidades municipales, es precisamente en la integración de ese órgano donde deben incorporarse profesionales colegiados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos y al Colegio de Ingenieros Agrónomos, por cuanto para la fijación del valor de los bienes inmuebles para efectos fiscales, la actividad del profesional se circunscribe a la aplicación de los programas de valoración sin que puedan ser variados o modificados unilateralmente por el profesional, motivo por el cual tales avalúos pueden ser realizados indistintamente por ingenieros colegiados en el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos o al Colegio de Ingenieros Agrónomos, independientemente de si se trata de inmuebles urbanos o rurales, toda vez que el legislador no hace ninguna diferenciación al respecto.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR TRIBUTARIO

Cc. Ing. Agr. Eugenio Porras Vargas

Presidente Colegio Ingenieros Agrónomos

Marietta Montero Zúñiga

Directora Órgano de Normalización Técnica

C-114-99

COMPETENCIA PARA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.AVALÚO MUNICIPAL PARA PAGO DE TRIBUTOS. COLEGIO DE INGENIEROS Y AGRONOMOS. ÓRGANO DE NORMALIZACIÓN TÉCNICA. COLEGIO DE INGENIEROS Y ARQUITECTOS.

   El Director Ejecutivo del Colegio de Ingenieros y Arquitectos, solicita pronunciamiento de la Procuraduría en cuanto a la interpretación que se le debe dar al artículo 10 bis de la Ley N° 7509 de 9 de mayo de 1995.

   El Lic. Juan Luis Montoya Segura, mediante dictamen C-144-99, previo análisis de los antecedentes jurídicos y de los dictámenes emitidos por la Procuraduría General, así como de la modificación de la Ley N° 7509 que introduce la Ley N° 7729 de 15 de diciembre de 1997 que adiciona el artículo 10 bis y el Capítulo V mediante el cual se crea el Órgano de Normalización Técnica, resuelve:

1- Que de conformidad con la interpretación armónica de los artículos 10 bis y 12 de la Ley N° 7509, el concepto de avalúo contenido en el párrafo 1° del artículo 10 bis, debe analizarse en íntima relación con las competencias asignadas al Órgano de Normalización Técnica, a quien corresponde por disposición legal establecer las disposiciones generales y criterios uniformes y homogéneos de valoración para uso común de las municipalidades.

 2- Que correspondiendo al Órgano de Normalización Técnica emitir las disposiciones generales de valoración y establecer los programas respectivos para uso de las entidades municipales, es precisamente en la integración de ese órgano donde deben incorporarse profesionales colegiados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos y al Colegio de Ingenieros Agrónomos, por cuanto para la fijación del valor de los bienes inmuebles para efectos fiscales, la actividad del profesional se circunscribe a la aplicación de los programas de valoración sin que puedan ser modificados o variados en forma unilateral por el profesional, motivo por el cual tales avalúos pueden ser realizados indistintamente por ingenieros colegiados en el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos o al Colegio de Ingenieros Agrónomos, independientemente de si se trata de inmuebles urbanos o rurales, toda vez que el legislador no hace ninguna diferenciación al respecto.