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Dictamen : 101 - del 26/05/1999
C- 101- 99
San José, 26 de mayo de 1999
Señor
Ing. Roberto Coto Rojas
Presidente
Colegio Federado de Químicos
y de
Ingenieros Químicos de Costa
Rica
S. O.
Estimado señor:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a la
consulta formulada por el Lic. Ramón Luis Montero Sojo, - anterior Presidente
de ese Colegio - mediante oficio Nº 261-98 de 25 de agosto de 1998, subsanada
según Oficio No.326-98, del 27 de octubre de 1998, en cuanto se aclaran los
términos de la misma y se adjunta Acuerdo firme de ese Órgano Colegiado, tomado
mediante Sesión No.7-98 del 28 de julio de 1998, con el fin de que la
Procuraduría rinda pronunciamiento, sobre el problema que a continuación se
expone.
De
previo, es preciso aclarar, que el atraso en la respuesta, tiene su
justificación en la solicitud de aclaración y de Acuerdo que se solicitó al
Colegio, así como también la espera de respuesta a las opiniones solicitadas al
Ministerio de Salud y por último, la solicitud de no
verter criterio que hiciera a la Procuraduría el Lic. Fernando Ruíz Conejo, en
su carácter de Vicepresidente de ese Colegio Federado y Presidente del Colegio
de Químicos. Solicitud que quedó pendiente según se indicó mediante Oficio
PA-012-99 de 10 de marzo pasado, en espera de que fuera el Colegio Federado
mediante Acuerdo firme – que reflejara la voluntad de ese órgano colegiado - el
que solicitara el desistimiento de la misma. Pasado el plazo prudencial, sin
que ese Colegio Federado apoyara la gestión realizada por su Vicepresidente, se
procede a rendir el dictamen solicitado por la Junta Directiva anterior.
1.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Se señala en la solicitud, que con ocasión
de la promulgación del Decreto Ejecutivo Nº 26725 de fecha 16 de marzo de 1998,
"Reglamento para el Registro y Comercialización de Alimentos", parece
necesario aclarar y delimitar el ámbito de acción de los profesionales que
intervienen en el proceso de registro y comercialización de la materia
alimentaria, a efectos de evitar roces con otros agremiados de diversos
Colegios Profesionales.
Igualmente se indica, que el artículo 220 de
la Ley General de Salud, no aclara el punto, al contener conceptos
indeterminados, verbigracia "persona idónea a juicio de la autoridad de
salud" en la industria de alimentos.
El criterio legal que se adjunta, sostiene
que el artículo 220 de la Ley General de Salud contiene la obligación, por
parte de una persona física y jurídica que realice una actividad alimentaria,
de contar con una persona idónea, y que además corresponde a la administración
determinar quién es esa persona idónea. Se indica que el artículo en estudio,
también contempla el ámbito de responsabilidad solidaria que une al empresario
y al encargado de verificar las características y elementos del producto
alimenticio. También hace referencia al concepto de persona idónea y que para
el caso en consulta es necesario que esa persona idónea sea un profesional
debidamente acreditado y no cualquier persona.
Igualmente, sostiene que esas personas
idóneas de que habla el artículo 220 de la Ley General de Salud deben ser
profesionales en Tecnología de Alimentos o Nutricionistas de conformidad con el
estudio del programa y curriculum que ellos poseen.
Al problema planteado, damos respuesta en
los siguientes términos.
2.- NORMATIVA RELACIONADA CON LA CONSULTA
La consulta gira en torno al artículo 220 de
la Ley General de Salud Nº5395 del 30 de octubre de 1973, que señala:
"Toda persona física o jurídica que
importe, elabore, empaque, manipule o envase alimentos deberá contar con una
persona idónea a juicio de la autoridad de salud, que será responsable
solidariamente con aquella, de la identidad, pureza, buena preparación, dosificación
y conservación de alimentos".
Por su parte el " Reglamento para el
Registro y Comercialización de Alimentos", señalado supra, limita su
ámbito de aplicación a los alimentos naturales y elaborados de nombre
determinado, que se importen, elaboren o comercialicen bajo marca de fábrica.
Este Reglamento en los artículos que a
continuación se transcriben, establece el procedimiento para el Registro de los
productos alimenticios, señalando:
"Artículo
4.- Del registro de los productos
alimenticios. Para su registro, los productos alimenticios se clasificarán,
de acuerdo al interés sanitario, en: Alimentos de alto riesgo y alimentos de
bajo riesgo.1.- Alimentos de alto riesgo:
Para el registro de los alimentos de alto riesgo, los cuales se indican en la
Tabla 1) adjunta(1), el importador, distribuidor o fabricante presentará al
Ministerio, previo pago del arancel correspondiente, la siguiente información:
A.- Certificación emitida por un profesional facultado y autorizado por el
respectivo Colegio Profesional, de que el producto cumple con las
características generales, organolépticas, físicas, químicas, microbiológicas y
microscópicas establecidas por las normas sanitarias y de calidad en materia de
inocuidad de alimentos... 2.- Alimentos
de bajo riesgo: Para el registro de los alimentos no incluidos en la Tabla
1, el importador distribuidor o fabricante presentará al Ministerio, previo
pago del arancel correspondiente, la siguiente información:
A.- Declaración jurada de un profesional facultado y
autorizado por el Colegio profesional correspondiente de que el producto cumple
con las características generales, organolépticas, físicas, químicas,
microbiológicas y microscópicas establecidas por las normas sanitarias y de
calidad en materia de inocuidad de alimentos; ....
Artículo
6: Del registro de aditivos Para el
registro de aditivos, el importador, distribuidor o fabricante presentará al
Ministerio, previo pago del arancel correspondiente, una declaración jurada
emitida por un profesional facultado y autorizado por el Colegio Profesional
correspondiente de que el aditivo está incluido en el CODEX ALIMENTARIUS,
debiendo indicarse el número de identificación de conformidad con el
International Numbering System
(INS)...
Artículo
7: Del registro de materia prima.
...Para el registro de materia prima...una declaración jurada de un profesional
facultado y autorizado por el respectivo Colegio Profesional…"
---
Nota (1): El artículo 15 del
Decreto No.26725 señala: Forma parte integrante de este Reglamento, la Tabla
adjunta, identificada como "Tabla 1: Alimentos de alto riesgo sujetos a
registro".
Tabla 1
ALIMENTOS DE ALTO RIESGO SUJETOS A REGISTRO
Clase
de alimento
Contaminantes
o características a controlar
Alimentos
para lactantes y niños pequeños Contaminantes microbiológicos y químicos
Alimentos
de origen marino empacados Contaminación microbiológica, mercurio e histamina
Carne
y productos cárnicos Residuos de plaguicidas, medicamentos y nitritos
Productos
lácteos Contaminantes microbiológicos y residuos de medicamentos veterinarios.
---
De acuerdo a lo transcrito, la Ley General
de Salud, exige a las personas físicas o jurídicas, que importan, elaboran,
empaquen, manipulen o envasen alimentos, demostrar la identidad, pureza, buena
preparación, dosificación y conservación de alimentos, a través de un
profesional o persona idónea a juicio de la autoridad de salud, siendo esta
persona idónea solidariamente responsable de lo certificado.
El reglamento por su parte, tampoco define
el profesional autorizado y facultado, para emitir las certificaciones
respectivas, o para expedir declaración jurada.
Lo que sí queda claro, es que el legislador,
estableció que le corresponde a la Autoridad de Salud, determinar en cada caso
concreto, quién es esa persona idónea.
Con el fin de contar con elementos
suficientes y técnicos para emitir el presente dictamen, se solicitó
información a diversas dependencias del Ministerio de Salud.
Así, mediante Oficio DRC- 112-02-99, de
fecha 5 de febrero de 1999, la Directora de la Dirección de Registros y
Controles del Ministerio de Salud, Dra. María de los Ángeles Morales Vega,
responde a audiencia concedida en relación al tema, indicando:
"Como
usted bien lo indica, el artículo 220 de la Ley General de Salud es indefinido,
no determina a la " persona idónea" que está facultada legalmente
para participar en la importación, elaboración, empaque, manipulación o envase
de los alimentos, que deba responder de la identidad, pureza, buena
preparación, sodificación y conservación de los
mismos. No obstante, lo anterior, este artículo hay que concatenarlo con los
artículos 40 y 46 del mismo cuerpo normativo, que de seguido paso a transcribir
literalmente:
ARTICULO
40:
"Se
consideran profesiones en ciencias de la salud: La Farmacia, La Medicina, La
Microbiología, Química Clínica, La Odontología, La Veterinaria y la
Enfermería".
ARTICULO 46:
"Los
profesionales debidamente especializados e inscritos como tales en sus
respectivos colegios, podrán ejercer actividades propias de su especialidad".
Por
tratarse de materia de alimentos, las ciencias de la salud que intervienen son:
La Microbiología, la Química, la Veterinaria y la Tecnología de Alimentos; ésta
última, no está establecida como tal en la Ley General de Salud; debido a que
es una profesión creada con posterioridad a la Ley citada.
Otra
ciencia que, sin ser Salud, tiene intervención en alimentos, es la agronomía
que interviene en Técnicas de Conservación de productos post-cosecha y en
Técnicas de calidad de productos post-cosecha.
El
Decreto No.26725 del 16 de febrero de 1998 y su reforma el Decreto No.26817-S
del 05 de mayo de 1998, no definen expresamente a la persona idónea de que
habla la Ley en materia de alimentos.
Si
analizamos la Tabla # 1 del Decreto de cita, tácitamente podemos inferir, que
si se trata de contaminantes microbiológicos deberá ser un microbiólogo, y si
son contaminantes químicos, deberá ser un químico, si se trata de contaminantes
medicamentosos deberá ser un farmacéutico el que finalmente interviene, al
momento de realizar el análisis de control de calidad.
Para el control de otros contaminantes en
alimentos, se puede inferir la participación de otras personas (Véase tabla #1
del decreto indicado).
Retomando de nuevo el artículo 46 de la Ley
General de Salud y concordándolo con las Leyes Orgánicas de los respectivos
Colegios, las profesiones, que por nuestra Ley General de Salud están
facultadas legalmente para intervenir en materia de alimentos: Farmacia,
Microbiología, Química y Veterinaria, sin apartarme de otras disposiciones
legales que por la naturaleza de la materia, faculte a
otras disciplinas y/o profesiones, para intervenir...".
Igualmente, mediante Oficio DM248-99, de
fecha 26 de febrero de 1999, el señor Ministro de Salud, Dr. Rogelio Pardo
Evans, responde a una solicitud de opinión sobre el tema, señalando:
"...a
la fecha en que la Ley General de Salud fue promulgada, el campo profesional
que tenía injerencia con la materia regulada ( en este caso alimentos) se
circunscribía al campo de la medicina, Ciencias de la Salud, Química Clínica,
Farmacia y Afines..." lo cual legalmente continúa plasmado en la Ley de
cita, y el espíritu de la misma encuentra hoy también su aplicación en el tanto
son varias las profesiones así como sus especialidades las que califican para
ejercer la función que plantea el artículo de cita.
Sin embargo, y conocedor el Ministerio de
que son varias las profesiones que contemplan áreas que les permiten ejercer
tal función, este Ministerio no establece en sus reglamentaciones la
especificación del profesional que deba atender asuntos como el que aquí se
trata, dado que, a criterio de esta Institución, las funciones o facultades que
tiene cada profesional están dadas por Ley o en última instancia cabe
delimitarlas de conformidad con la ley, a cada Colegio y no a este Ministerio.
En el caso específico de cuál es la
autoridad de salud que determina que la persona o el profesional es el idóneo,
el área de alimentos en la nueva organización del Ministerio está bajo la
conducción de la Dirección de Registros y Controles. En ese tanto, los
funcionarios que tengan a cargo la Unidad correspondiente de alimentos, son los
señalados para determinar la idoneidad que establece el artículo 220, de frente
lógicamente a la especialidad de que se trate y a toda la normativa que
especifica la Ley General de Salud, así como la de menor rango en materia de
alimentos".
De acuerdo a lo transcrito, el Ministerio de
Salud como Autoridad de Salud, determinó que corresponde al área de alimentos
de ese Ministerio, específicamente a la Dirección de Registros y Controles,
determinar o verificar si el profesional en que se respalda la persona que
señala el artículo 220 de la Ley General de Salud - al que le recae la
responsabilidad solidaria que se indica - es la persona idónea para certificar
o declarar bajo juramento que el producto cumple con los estándares o normas de
salud para su importación, conservación, etc, y que
las funciones o facultades que tiene cada profesional están dadas por Ley o en
última instancia cabe delimitarlas, de conformidad con la ley, a cada Colegio .
3.- LABOR INTERPRETATIVA DE LA
PROCURADURIA
De conformidad con la norma constitucional,
artículo 121 inciso 1), es COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA,
dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica. De
manera que, la Procuraduría como órgano asesor de la Administración Pública, no
es competente para atribuirse funciones que no le competen, porque estaría
actuando de manera inconstitucional.
En la presente consulta, nos solicitan
definir quiénes son esas personas idóneas a quienes se les hará solidariamente
responsables con otras personas, ya sean físicas o jurídicas, que se dediquen a
la industria alimentaria y delimitar las funciones que cada profesional
realiza.
Sin embargo, esta Procuraduría no puede
definir cuáles son esas personas idóneas, pues el legislador dio esa potestad a
la Autoridad de Salud quien determinará en cada caso concreto, quiénes son esas
personas.
La jurisprudencia constitucional ha indicado
lo siguiente:
"El
poder de la Asamblea Legislativa, de dictar y reformar la ley, tiene su límite
en el principio de conservación de la voluntad primaria, que tomó conciencia de
sí misma en el acto constituyente y que, ahora, está contemplado en nuestra
Constitución. Ese poder no es mera voluntad política sino un poder emanado de
la Constitución, esto es, competencia jurídica, que por esencia es limitada,
reglada, regularizada y dirigida a un fin que se plasme en el ordenamiento
jurídico sobre el que se ejerce. Es el poder que da continuidad al ordenamiento
jurídico, actualizándolo, sin tener facultad de cambiar lo que en un inicio
quiso el constituyente."(2). (el subrayado es propio).
---
Nota (2): Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia, resolución Nº2050-91.
---
Si la Procuraduría definiera, vía dictamen,
quiénes son las personas idóneas de que habla el artículo 220 de la Ley General
de Salud y cuáles son las funciones que realizan, estaría cambiando la voluntad
primaria del creador de la norma, y por ello resultaría contrario a derecho.
Por el Principio de Legalidad que rige el
ámbito Público, la Procuraduría no puede sustituir a la Administración Activa
en las actuaciones que por ley le son otorgadas. En consecuencia, esta
Institución no está facultada para determinar en este caso, cuáles son los
profesionales o personas que pueden calificar como idóneos, sino que esta labor
corresponde de conformidad con lo establecido por el legislador, a la autoridad
de salud.
4.- AUTORIDAD DE SALUD
La norma en estudio, señala que el
empresario, comerciante o persona física que se dedique a la industria
alimentaria se debe acompañar de una persona idónea "a juicio de la
autoridad de salud" para que se haga solidariamente responsable de la
identidad, pureza, buena preparación, dosificación y conservación de los
alimentos.
El artículo 2 del mismo cuerpo normativo
señala:
"Es
función esencial del Estado velar por la salud de la población. Corresponde al Poder Ejecutivo, por medio
del Ministerio de Salud, al cual se referirá abreviadamente la presente ley
como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la
formación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y
privadas relativas a salud, así como la ejecución de aquellas actividades que
le competen a la ley. Tendrá potestades para dictar reglamentos autónomos
en esta materia.” (Lo destacado es propio).
…De
este modo, el ordenamiento jurídico ha delegado en el Ministerio de Salud la
función de velar por la salud pública del país, por lo que la autoridad de
salud que menciona el artículo 220 de la Ley General de Salud, hace referencia
al Ministerio de Salud, quien actuando en coordinación con otros Ministerios
realiza las labores propias de su función, buscando siempre el interés de la
colectividad.
Los numerales 337 y 338 de la Ley General de
Salud tratan en forma expresa el problema de definición de la autoridad de salud
señalando, respectivamente, lo siguiente:
"Artículo
337. Corresponderá privativamente a las autoridades de salud la aplicación y
el control del cumplimiento de las disposiciones de la presente ley y de su
reglamento, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes especiales
otorguen e impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos
campos de acción.". (Lo subrayado y destacado es propio.)
"Artículo
338. Para todos los efectos de la aplicación de esta ley y de otras leyes pertinentes
a salud o sanitarias y sus reglamentos, se considerarán autoridades de
salud: el Ministerio de Salubridad Pública y los funcionarios de su dependencia
en posiciones de Dirección General, de Dirección o Jefatura de Divisiones o
Departamentos Médicos o Técnicos de Salud o de área geográfica de salud, así
como aquellos que por leyes especiales tengan tal calidad y atribuciones."
(Lo subrayado y destacado es propio.)
Si nos remitimos a la Ley Orgánica del
Ministerio de Salud se señala sobre el tema:
"Artículo
1. La definición de la política nacional
de salud, y la organización, coordinación y suprema dirección de los servicios
de salud del país, corresponde el Poder Ejecutivo, el que ejercerá tales
funciones por medio del Ministerio de Salud, al cual se denominará para los
efectos de esta Ley "Ministerio".
El numeral 393 párrafo segundo del mismo
cuerpo normativo señala: "Las atribuciones y funciones que por esta ley se
confieren al Ministerio no son
excluyentes, sino concurrentes con las que otras leyes otorgan a otros
organismos públicos en sus respectivas competencias."
De acuerdo a lo transcrito, las funciones
que le son otorgadas al Ministerio de Salud no son contrapuestas con otras
labores que realizan otros organismos públicos, sino que en forma conjunta
pueden velar para que las mismas se cumplan, sin que ello implique exclusión de
funciones, sino una labor de coordinación. Así por ejemplo el Ministerio de
Salud en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Ganadería pueden realizar
en forma conjunta una serie de trabajos que resguarden los cuidados que se
deben tener para poder cumplir con lo dispuesto por las normas sanitarias en
cuestiones de alimentos. Tampoco se descarta la posibilidad de ayuda del
Ministerio de Economía Industria y Comercio en los casos en que tenga relación
con la materia alimentaria.
Como ejemplo el artículo 199 párrafo segundo
de la Ley General de Salud, establece ayudas recíprocas entre ministerios en
función de proteger el bien jurídico que está en juego: la salud pública, y que
en lo que interesa reza:
"La carne, de todas las especies, que se
destine al consumo de la población y sus subproductos deberán, además, provenir
únicamente de animales sacrificados de conformidad con las normas
reglamentarias y en establecimientos autorizados por los Ministerios de
Agricultura y Ganadería y de Salubridad Pública."
En síntesis, la autoridad de salud
competente es el Ministerio de Salud, que por disposición del ordenamiento
jurídico que lo rige y en coordinación con otros Ministerios, velará por el
cumplimiento de las normas sanitarias relacionadas con la materia alimenticia
(3).
---
Nota (3): Como se manifestó,
mediante Oficio DM-248-99, el Ministro de Salud indica: " En el caso
específico de cuál es la autoridad de salud que determina que la persona o el
profesional es el idóneo, el área de alimentos en la nueva organización del
Ministerio está bajo la conducción de la Dirección de Registros y Controles. En
ese tanto, los funcionarios que tengan a cargo la Unidad correspondiente de
alimentos, son los señalados para determinar la idoneidad..."
---
5.- CONCEPTO DE IDONEIDAD
La frase "persona idónea", en el
texto normativo supra transcrito, es clave para dar una respuesta satisfactoria
y dentro de las competencias de la Procuraduría en su labor de interpretar y
guiar a la Administración Pública, en casos como el presente, en que es
necesario dilucidar algunos términos que no están claros o que tienen palabras
con significado indeterminado.
De tal manera que resulta importante hacer
referencia a lo que se entiende como idoneidad e idóneo:
"Idoneidad:
Calidad de idóneo, adecuado o con condiciones para el caso. Aptitud.
Capacidad, Competencia, Disposición. Suficiencia.
Idóneo:
Apto. Capaz. Competente. Dispuesto. Suficiente. Con aptitud legal para
ciertos actos; como servir de testigo, por no estar incurso en ninguna de las
incapacidades por la ley previstas."(CABANELLAS, Guillermo. Diccionario
de Derecho Usual, Buenos Aires, tomo II, 8va. Edición, Editorial Heliasta S.R.L.,1974, p.333). (Lo subrayado es propio.)
En relación con el caso concreto, persona
idónea es entendida según lo que quiso el legislador en el texto normativo -
artículo 220 de la Ley General de Salud - como aquella persona, con aptitud
legal para realizar, certificar, declarar, que los alimentos que se importan,
elaboran, empacan, manipulan o envasan poseen identidad, pureza, buena
preparación, dosificación y conservación.
Así, dependiendo si se trata de un producto
de alto riesgo (remitirse a la tabla #1 transcrita en la Nota 1), esa persona
idónea autorizada por el respectivo Colegio Profesional, debe certificar que el
producto cumple con las características generales, organolépticas, físicas,
químicas, microbiológicas y microscópicas establecidas por las normas
sanitarias y de calidad en materia de inocuidad de alimentos.
En el caso de un producto de bajo riesgo, el
Reglamento señala en el artículo 4 transcrito, la obligación de presentar una
declaración jurada de un profesional facultado y autorizado por el respectivo
Colegio Profesional, de que el producto cumple con esas mismas características
transcritas; y así también se exige para los diversos registros que contempla
el Reglamento.
Ha sido criterio de esta Procuraduría
definir en diversas situaciones lo que se ha entendido por profesional o
persona idónea en la función pública, para efectos de evacuar la presente
consulta, resulta de significativa importancia hacer referencia a dichos
criterios.
En el
dictamen C-171-98 del 19 de agosto de 1998 se indica:
"Ha
de advertirse que si bien el término "idoneidad" allí utilizado,
técnicamente no fue el más apropiado, resulta evidente que en la norma en
análisis lo que se tuvo en mente por el legislador fue el cumplimiento de los requisitos legales que pudieran existir... la
única explicación razonable que puede darse sobre la utilización que hizo el
legislador del término "idoneidad",
fue que lo refirió al cumplimiento de los requisitos que, para ocupar ciertos
cargos en instituciones públicas, usualmente se exigen en las leyes que las
rigen."
Cuando en el numeral 220 de la Ley General
de Salud se dice persona idónea a juicio de la autoridad de salud, la palabra
idónea se evidencia como un límite para la autoridad de salud, pues, idóneo no
quiere decir que sea cualquier persona sino aquella que califique como apta y
con conocimientos suficientes para la labor que dice desempeñar.
De ahí que no baste con sólo decir que esa
persona es idónea para desarrollar determinadas labores, sino que se hace
necesario acreditar en forma fehaciente su carácter de idóneo de conformidad
con las disposiciones legales.
La Procuraduría ha manifestado que:
"...para
ingresar al referido régimen, de acuerdo con la constitución y la ley, se
requiere el cumplimiento de una serie de requisitos, entre los cuales cabe
destacar, entre otros, el de la necesaria
demostración de la idoneidad para el desempeño del cargo, con el propósito de
garantizar la eficiencia de la administración."(El resaltado no es del
original) (4)
---
Nota (4): Dictamen C-087-98 del 14
de mayo de 1998.
---
La Sala Constitucional ha señalado, en
relación con el tema, lo siguiente: "La Constitución exige para el ingreso
al Servicio Civil idoneidad comprobada y el desempeño de la función pública,
requiere, además, eficiencia. El primero de estos dos principios significa que
es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos,
"con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio civil
determinen", tener o reunir las características y condiciones que los
faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público,
es decir, reunir los méritos que la
función demande. El segundo significa no sólo la realización de los
cometidos públicos "eficacia" como se entiende en la ciencia de la
Administración, (sino también, llevarlos a cabo de la mejor manera buena
calidad y menores o mínimos costos, por ejemplo) ..."(5)
---
Nota (5): Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia, resolución Nº1692-92.
---
Esta jurisprudencia hace referencia a que
una persona idónea es aquella que reúna los méritos que demande la función, es
decir las cualidades y conocimientos que requiere la función, lo cual,
configura sin lugar a dudas, parámetros de utilidad para la autoridad de salud
competente, a fin de determinar la persona idónea en el desempeño de la
actividad alimentaria.
Por ello, la autoridad de salud encargada de
determinar quién es esa persona idónea debe atender al interés público y el
bien jurídico tutelado que resguarda esta norma: "la salud pública". Ha sido criterio de la Jurisprudencia
Constitucional, derivar del derecho a la vida el derecho a la salud pública, al
respecto se ha referido en los siguientes términos:
"Doctrina
y Filosofía a través de todos los tiempos han definido a la vida como el bien
más grande que pueda y deba ser tutelado por las leyes, y se le ha dado el
rango de valor principal dentro de la escala de los derechos del hombre, lo
cual tiene su razón de ser pues sin ella todos los demás derechos resultarían
inútiles, y precisamente en esa medida es que debe ser especialmente protegida
por el Ordenamiento Jurídico. En nuestro caso particular, la Constitución Política
en su artículo 21 establece que la vida
humana es inviolable y a partir de ahí se ha derivado el derecho a la salud que
tiene todo ciudadano, siendo en definitiva al Estado a quien le corresponde
velar por la salud pública impidiendo que se atente contra ella."(6)
---
Nota (6): Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia, resolución Nº5130-94. En el mismo sentido de la
misma Sala la resolución Nº58135-94.
---
De manera que el Estado, por medio del
Ministerio de Salud, y los particulares mediante todos los derechos y
obligaciones que otorga el ordenamiento, deben procurar el bienestar de la
colectividad.
"El
derecho a la salud es un derecho derivado del de la vida y merece protección no
solamente del Estado sino también de los particulares."(7)
---
Nota (7): Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia, resolución Nº3019-94.
---
En esa línea de pensamiento, hay que tomar
en cuenta, que en el proceso de siembra y recolección intervienen diferentes
sujetos dentro de los cuales podemos nombrar: al propietario del terreno, que
en forma personal o por medio de terceros, se encarga de realizar las labores
propiamente agrícolas mediante las cuales se siembra, abona, fumiga, etc. el
sembradío. Pero para que el producto, "alimento natural", cumpla con
el estándar de calidad de un producto alimenticio de conformidad con las normas
de salubridad, en concreto con el artículo 220 de la Ley General de Salud, el
propietario del terreno cultivado debe asesorarse por diversos profesionales
que tengan relación con la industria alimentaria y que solidariamente con él se
hacen responsable de las certificaciones que emitan o las declaraciones que se
aportan a la autoridad de salud para el registro respectivo.
Lleva razón la Directora encargada del Registro
de esos productos, en señalar que esa persona idónea depende del producto que
se trate. Así si nos remitimos a la Tabla 1 ya transcrita mediante la nota (1),
se observa que, si se trata de alimentos para lactantes y niños pequeños, el
control está dirigido a que el profesional responsable señale que esos
alimentos no tienen contaminantes microbiológicos y químicos, y que el producto
cumple con las características generales, organolépticas, físicas, químicas,
microbiológicas y microscópicas establecidas por las normas sanitarias y de
calidad en materia de inocuidad de alimentos.
Siendo un campo tan específico y técnico, el
legislador, dejó a discreción de la autoridad de salud, determinar quién es esa
persona idónea de que habla el numeral 220 de la Ley y el Reglamento, con las
limitaciones que establecen los numerales 15, 16 y 17 de la Ley General de la
Administración Pública y tomando en cuenta que las funciones o facultades que
tiene cada profesional están dadas por Ley a cada Colegio Profesional.
Obviamente, esa persona idónea deberá estar
respaldada por el respectivo Colegio Profesional, y limitarse a su campo
profesional; no podrá certificar ni abarcar campos o materias que no son de su
competencia. De ahí que su responsabilidad estará limitada a su ejercicio
profesional, si se excede, o se demuestra irregularidad, el mismo Reglamento
establece las consecuencias dirigidas a retirar el producto que ha sido
certificado indebidamente del mercado a efecto de proceder a su destrucción,
readecuación o desnaturalización. Lo anterior, sin perjuicio de las otras
sanciones que establece la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa
Efectiva del Consumidor y demás legislación relacionada con la materia y sin
menoscabo de la responsabilidad civil o penal en que incurra el registrante del
producto y de las sanciones que los respectivos Colegios Profesionales imponen
por el ejercicio inadecuado de la profesión.
CONCLUSIONES:
1.- No
se encuentran dentro de las facultades de la Procuraduría General de la República,
determinar quién es esa persona idónea de quien se tenga que acompañar la
persona física o jurídica que se dedique a la industria de alimentos o tenga de
alguna manera que ver con ellos, pues sería legislar contra legem.
2.- El
legislador, otorgó la potestad de determinar quién era esa persona idónea, al
Ministerio de Salud como Autoridad de Salud, el cual ha determinado que le
corresponde a la Dirección de Registros y Controles de ese Ministerio.
3.- El
numeral 220 de la Ley General de Salud, al contener la frase " la persona
idónea a juicio de la autoridad de salud", establece un límite para la
Autoridad de Salud, en el sentido de que el término idóneo señala que no puede
ser cualquier persona, sino aquella que califique como apta y con conocimientos
profesionales suficientes. En relación con el caso concreto, persona idónea es
entendida según lo que quiso el legislador en el texto normativo, como aquella
persona, con aptitud legal para realizar, certificar, declarar, que los
alimentos que se importan, elaboran, empacan, manipulan o envasan poseen
identidad, pureza, buena preparación, dosificación y conservación, en fin
reunir los méritos, cualidades y conocimientos que la función demande,
acreditando de manera fehaciente el cumplimiento de requisitos legales para el
ejercicio de esa labor.
Atentamente,
Licda. Lupita Chaves Cervantes Bach. Ana Catalina Arias
PROCURADORA ADJUNTA
ASISTENTE
cc: Dr.Rogelio
Pardo Evans, Ministro de Salud
Dra. María de los Ángeles Morales Vega,
Directora Dpto Registros y Controles
C-101-1999
MEDIDAS SANITARIAS ALIMENTARIAS.
Mediante oficio Nº261-98 de 25 de agosto de
1998, subsanado por el Oficio Nº326-98 el Colegio Federado de Químicos y de
Ingenieros Químicos, solicita criterio a la Procuraduría para aclarar y delimitar
el ámbito de acción de los profesionales que intervienen en el proceso de
registro y comercialización de la materia alimentaria, para que mediante
dictamen se resuelva cuál es la persona o profesional idóneo que habla el
artículo 220 de la Ley General de Salud y que se señala en el Decreto No.26725
" Reglamento para el Registro y Comercialización de Alimentos".
La Licda. L. Lupita Chaves Cervantes,
Procuradora Adjunta y Bach Ana Catalina Arias, Asistente de la Procuraduría,
llegaron a las siguientes conclusiones:
a. No se encuentra dentro de las facultades de la
Procuraduría General de la República, determinar quién es esa persona idónea de
quien se tenga que acompañar la persona física o jurídica que se dedique a la
industria de alimentos o tenga de alguna manera que ver con ellos, pues sería
legislar contra legem.
b. El legislador, otorgó la potestad de determinar
quién es esa persona idónea, al Ministerio de Salud como Autoridad de Salud, el
cual ha determinado que le corresponde a la Dirección de Registros y Controles
de ese Ministerio. c. El numeral 220 de la Ley General de Salud, al contener la
frase " la persona idónea a juicio de la autoridad de salud",
establece un límite para la Autoridad de Salud, en el sentido de que el término
idóneo señala que no puede ser cualquier persona, sino aquella que califique
como apta y con conocimientos profesionales suficientes.
En relación con el caso concreto, persona idónea
es entendida según lo que quiso el legislador en el texto normativo, como aquella
persona, con aptitud legal para realizar, certificar, declarar, que los
alimentos que se importan, elaboran, empacan, manipulan o envasan poseen
identidad, pureza, buena preparación, dosificación y conservación, en fin
reunir los méritos, cualidades y conocimientos que la función demande,
acreditando de manera fehaciente el cumplimiento de requisitos legales para el
ejercicio de esa labor.