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Dictamen : 067 - del 14/04/1998
(Reconsidera parcialmente)
C-067-1998
San José, 14 de abril de 1998
Señor
Valentín Fonseca
Gerente General
Banco Crédito Agrícola de Cartago
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, me resulta particularmente grato atender la petición
consultiva contenida en su oficio Nº GG-1068/97,
complementado mediante oficio Nº GG-1165/97.
Según se informa, el Banco Crédito
Agrícola de Cartago es dueño de la totalidad del capital accionario de la
sociedad anónima "Depósito Agrícola de Cartago", firma administradora
de un almacén general de depósito; y los directivos de aquél desean
constituirse en consejo directivo de éste, "... con el objeto de ponderar
directamente la calidad de los servicios que el susodicho Depósito está
brindando y con ello determinar si tal sociedad aporta beneficios económicos
para el Banco".
Por ello y en cumplimiento de lo
dispuesto por la directiva bancaria en sesión Nº 7178
del 11 de agosto de 1997, solicita usted el criterio de este órgano superior
consultivo "... sobre la procedencia legal de que los señores miembros de
Conviene dejar reseñado que
conferimos audiencia a la Superitendente General de
Entidades Financieras a través de nota Nº PF-007-98,
la cual fue atendida por el Director Legal de esa dependencia del Banco Central
de Costa Rica, mediante oficio Nº SUGEF-1695-98/01
del 30 de marzo de 1998.
I. LOS BANCOS ESTAN LEGALMENTE AUTORIZADOS A
CONSTITUIR ALMACENES GENERALES DE DEPÓSITO:
En conformidad con
El artículo 115 de la Ley que se
analiza estipula -de modo concordante con lo señalado en su numeral 73 (1)- lo
siguiente:
"Los bancos
comerciales podrán establecer libremente Almacenes Generales de Depósito, los
cuales se regirán de acuerdo con las disposiciones de la ley de la materia, así
como ejecutar operaciones similares de almacenamiento de productos y
mercaderías en bodegas propias".
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(1)
"Artículo 73.- Queda estrictamente prohibido a los bancos comerciales: ...
3) Participar directa o indirectamente en empresas agrícolas, industriales,
comerciales o de cualquier otra índole, y comprar productos, mercaderías y
bienes raíces que no sean indispensables para su normal funcionamiento. Se
exceptúa de esta disposición la participación que los bancos pudieran llegar a
tener en el capital de las instituciones financieras de orden público o
semipúblico que llegaren a crearse y los bancos que establecieren Almacenes
Generales de Depósito de acuerdo con la respectiva ley, o que, a la fecha de la
promulgación de la presente ley tuvieren ya participación en ellos, y
únicamente con respecto a los negocios y operaciones que resulten del funcionamiento
de tales almacenes...".
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Dicha apertura al establecimiento
de almacenes generales de depósito por parte de los bancos, que ratifica el
artículo 48 de
----
(2)
"Los Bancos comerciales domiciliados en el país pueden establecer y
mantener Almacenes Generales de Depósito en aquellos lugares en donde no se
hayan establecido por iniciativa privada en el curso de los seis primeros meses
de vigencia de esta ley. Los trámites y procedimientos serán los mismos que se
han estipulado".
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Esta última ley define a los
almacenes generales de depósito como "... instituciones de crédito que
tienen por objeto la conservación y custodia de frutos, productos y mercancías
de procedencia nacional o extranjera, la expedición de certificados de depósito
y vales de prenda, y la concesión de préstamos con garantía de los mismos"
(art. 1º).
Cuando un banco estatal decide, en
ejercicio de la comentada atribución legal, constituir una sociedad mercantil
para que ésta administre un almacén general de depósito, debe suscribir íntegramente
el capital social y mantenerlo así bajo su dominio; de lo contrario se
desviaría de la normas autorizantes, que no permiten la constitución de
sociedades de economía mixta en este ámbito.
La Procuraduría comenta, en su
dictamen Nº C-117-89 -también rendido a solicitud del
Banco consultante- dicha posibilidad jurídica:
"...
en el caso de una sociedad anónima cuyo capital social pertenece en un 100% al
banco, cabe destacar, por una parte, que se trata de una persona jurídica o
entidad diferente del banco, que obviamente no integra su organización
administrativa. Por otra parte, se trata de una entidad que por su propia
naturaleza de empresa mercantil, se rige por el Derecho Privado. Igualmente,
aunque se le considerase empresa estatal, también se encontraría sujeta al
régimen jurídico privado, conforme lo establece
En una oportunidad más reciente,
ratificamos dicho criterio:
"A
través de los citados almacenes generales de depósito, los bancos pueden
realizar actividades de naturaleza diferente a aquélla de las actividades
propiamente bancarias. Dichas actividades son realizadas por medio de una
empresa que, para todos los efectos jurídicos, constituye una persona jurídica
diferente del banco que la establece. Los almacenes generales de depósito son
constituidos como sociedades según lo dispuesto en Ley de Almacenes Generales
de Depósito...
La
constitución por parte del Banco de una sociedad implica que la actividad de
depósito se ejecuta a través de una persona jurídica diferente. Puede
considerarse que, efectivamente, esa persona jurídica constituye una 'cosa', un
activo bancario. Empero, para el ordenamiento jurídico es una persona jurídica;
es decir, un centro de imputación de derechos y deberes, independiente de
cualquier otro; por lo que no se confunde ni se subsume, de ninguna forma, con
la persona jurídica que es su propietario.
Debe
considerarse, además, que en tanto sociedad constituida conforme lo dispuesto
por el Código de Comercio, el Almacén General de Depósito tiene diversos
órganos encargados de su dirección y control. En el caso del almacén propiedad
de un Banco, éste constituido en asamblea de accionistas puede decidir todo
tipo de medidas que le permita informarse sobre el resultado del accionar del
Almacén así como controlar su funcionamiento. A través de esos mecanismos el
propietario puede ejercer control financiero sobre el Almacén. Asimismo, en la
medida que el Almacén funciona como 'institución de crédito',
Como
se indicó en el dictamen C-117-89 de 6 de julio de 1989, el funcionamiento de
Como veremos más adelante, será
preciso aclarar y matizar algunas de las anteriores manifestaciones de este
órgano consultivo.
Ahora bien, hemos de resaltar la
existencia de dos artículos de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional
que podrían constituir un obstáculo a la medida proyectada por los directivos
del Banco Crédito Agrícola de Cartago: sus numerales 23 y 27.
II. EXAMEN DE LA CUESTION A LA LUZ DEL ARTÍCULO 23
DE LA LEY Nº 1644:
El artículo 23 de la Ley Orgánica del
Sistema Bancario Nacional estipula:
Artículo 23.-
El cargo de miembro de una junta Directiva es incompatible con:
1)...
3) Los directores,
gerentes, personeros o empleados de cualquier otro banco.
4) Quienes sean o
durante el año anterior hayan sido miembros de la junta o consejo directivo de
sociedades financieras privadas, o que a la fecha del nombramiento tengan a sus
padres, cónyuges o hijos con esa calidad...".
Este precepto impide la
designación a aquéllos que ostenten alguna de las anteriores condiciones y
justificaría la cesación del director bancario que, luego de nombrado como tal,
incurra en alguna de esas mismas prohibiciones (art. 25.1 iusibidem).
Conforme lo analizaba este órgano
superior consultivo en su pronunciamiento Nº C-155-96,
la incompatibilidad prevista en el inciso 3) del anterior artículo se asienta
en el posible conflicto de intereses que suscitaría la posición de un directivo
ligado a otra institución bancaria, lo que comprometería una honesta y correcta
gestión institucional:
"... Lo que obliga
al directivo a actuar en estricta conformidad con los intereses del banco que
dirige. Una actuación en ese sentido puede verse empañada, sin embargo, con el
desempeño de un cargo en otro banco. Es decir, la posibilidad de un conflicto
de intereses por el desempeño simultáneo de cargos en dos bancos diferentes es
eminente, con evidente detrimento de la gestión bancaria y del éxito de los
negocios que le han sido confiados al director. Se parte de un supuesto, en
efecto, de oposición de intereses entre los distintos bancos...".
Es evidente que la ratio legis de la incompatibilidad prevista en el siguiente
inciso es la misma: también en este caso la colisión de intereses le impide a
quien durante el año anterior haya dirigido una "sociedad financiera
privada", o un pariente cercano suyo lo haya hecho, acceder al cargo de
director de un banco, en resguardo de los intereses de éste.
Ahora bien, somos del criterio que
el supuesto planteado por el consultante no se subsume en las previsiones
restrictivas de ese inciso 4) del artículo 23 de la Ley Nº
1644, por las razones que de seguido se examinan.
En primer término, los almacenes
generales de depósito, aunque ciertamente son entes crediticios, no pueden
entenderse como empresas "financieras" puesto que no realizan
intermediación financiera, entendida ésta como la intervención en el mercado
captando recursos monetarios y colocándolos mediante operaciones crediticias y
otras de tipo financiero (3). Los almacenes generales de depósito, aunque
prestan dinero, no se dedican a "...la captación de recursos financieros
del público, en forma habitual, con el fin de destinarlos, por cuenta y riesgo
del intermediario, a cualquier forma de crédito o inversión en valores,
independientemente de la figura contractual o jurídica que se utilice y del
tipo de documento, registro electrónico u otro análogo en el que se formalicen
las transacciones...".
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(3) Alfredo C. Rodríguez, "Técnica y
organización bancaria", Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1993, pág. 25.
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Este último es el concepto de
intermediación financiera que textualmente recoge el numeral 116 de
Conviene dejar de establecido que
es incorrecta la afirmación, que figura en el supracitado
dictamen Nº C-012-93, según la cual los almacenes
generales de depósito estaban sujetos a la fiscalización de
Por otro lado, incluso en la hipótesis
de que fuera lícito calificar a los almacenes generales de depósito como
"sociedades financieras" y como "privada" a la firma
"Depósito Agrícola de Cartago" (asunto que podría despertar polémicas
semánticas en círculos académicos, por tratarse de una sociedad anónima cuyas
acciones están bajo el control absoluto de una institución autónoma, lo que nos
remite al concepto de "empresa pública"), aún
así la prohibición legal que se comenta no es aplicable al caso que interesa,
dado que en éste resulta impensable que se produzca conflicto de intereses
alguno. Es éste el único supuesto en que se justifica y actúa la
incompatibilidad y el precepto que la crea así ha de comprenderse, puesto que
la normativa administrativa debe interpretarse en la forma que mejor garantice
la realización del fin público al que se dirige (art. 10 de
Al respecto, téngase presente que
al ser suscrito íntegramente por el Banco el capital social de la sociedad
anónima que administra el almacén general de depósito, ambos conforman una
unidad empresarial. A pesar de la diversidad subjetiva que impone la definición
legal de este asunto, lo cierto es que el almacén opera bajo la tutela del
banco propietario y al servicio de los intereses económicos de éste. Por ello y
más allá de las formas jurídicas, el almacén y el banco al que pertenece
conforman una única empresa, entendiendo por tal la "... organización de
capital y de trabajo destinada a la producción o mediación de bienes o de servicios
para el mercado..." (4).
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(4) Manuel Broseta Pont, "La empresa, la
unificación del Derecho de Obligaciones y el Derecho Mercantil", Madrid,
Tecnos, 1965, pág. 274.
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En realidad, un almacén general de
depósito como el que se estudia, no es más que un reparto de una empresa
bancaria departamentalizada, que jurídicamente se personaliza con la única
intención de permitir una gestión más eficiente del servicio específico que se
presta por su medio. Como prueba de lo anterior, simplemente ha de pensarse que
la asamblea de accionistas de la sociedad administradora del almacén la
integran los directores del Banco, puesto que éste es el accionista único, y es
dicha asamblea quien designa al consejo directivo societario; todo lo cual
garantiza que la gestión del almacén sea consecuente y armónica con los
superiores intereses de la institución bancaria que es su dueña.
Así pareciera entenderlo la propia
Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, cuyo artículo 48 estipula que "... Los bancos del Estado podrán
operar estas sucursales, agencias u oficinas en forma individual o conjunta,
complementadas con servicios de almacenamiento de productos o mercancías y
cualesquiera otros servicios previstos en la presente ley..." (el
destacado no es del original).
En estas condiciones no es
posible, insistimos, que se suscite el comentado conflicto de intereses.
III. EXAMEN DE LA CUESTION A LA LUZ DEL ARTÍCULO
27 DE LA LEY Nº 1644:
Como bien ha sido dicho, toda
organización implica el diseño de una estructura departamental. Tanto este
principio de departamentalización, como el de delegación de autoridad,
"... son verdades fundamentales acerca del proceso de la organización.
Tratan de las fases de los dos aspectos principales de la organización: agrupamientos
de autoridad y de actividad..." (5).
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(5) Harold Konntz y
Heinz Weihrich, "Administración", México, McGraw-Hill, 1990, pág.
331.
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En lo que respecta a la
organización propia de los bancos e instituciones financieras en general,
algunos autores distinguen cinco áreas distintas dentro de los mismos, a saber:
a) El órgano decisor: es aquél que "toma las
medidas de mayor importancia en el orden interno y externo y 'conduce' a la
entidad al trazar las pautas para su desenvolvimiento"; generalmente se
denomina "directorio".
b) Los sectores operativos, encargados de cumplir
las funciones específicas de la entidad, en conformidad con los lineamientos
aprobados por el órgano decisor (por ejemplo, "otorgar créditos, recibir
depósitos, prestar los diversos servicios bancarios").
c) Sectores de apoyo, que se encargan de proveer
los servicios complementarios necesarios para el cumplimiento debido de las
referidas funciones ("compras, contabilidad, asesoría jurídica, centro de
cómputos, etc.").
d) La auditoría u órgano de control del
funcionamiento del ente en su conjunto.
e) La gerencia, que cumple un papel de vínculo
entre el estamento directivo y los restantes: "Para éste [el sector
directivo] las dependencias técnicas y administrativas constituyen, por así
decirlo, la empresa en marcha y a la vez un conjunto heterogéneo. De ahí que
necesite de alguien que las supervise y actúe como enlace. Ese alguien es el
Gerente General, quien con los Subgerentes Generales cuando los hay y los
Gerentes Departamentales integran el nivel gerencial" (6).
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(6) Alfredo C. Rodríguez, op.
cit., pág. 455 y 456.
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El anterior esquema organizacional
está previsto en
Según aparece dispuesto en los
artículos 2º y 20 de esa misma Ley, el gobierno de ese tipo de instituciones
bancarias está confiado a una Junta Directiva, a quien compete la dirección
superior del banco y de quien constituye su jerarca (7). A la luz de lo estipulado
en el artículo 34 iusibid. (8), en nuestro dictamen Nº C-196-92 (del 23 de noviembre de 1992) sosteníamos que
dicha dirección comprende: "dirigir su política, cumplir las disposiciones
que lo rigen, regular la organización y administración, crear plazas y fijar su
remuneración, nombrar y remover entre otros al Gerente, y asignarle deberes de
acuerdo con la ley".
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(7) Según la referida Ley, "Cada uno de los
bancos comerciales del Estado funcionará bajo la dirección inmediata de una
junta directiva, integrada por siete miembros, todos los cuales serán nombrados
por el Consejo de Gobierno..." (art. 20). "Las decisiones sobre las
funciones puestas bajo su competencia sólo podrán emanar de sus respectivas
juntas directivas" (art. 2º).
(8) "Artículo 34.- En la dirección inmediata
del banco sometido a su gobierno, cada Junta Directiva tendrá las siguientes
atribuciones esenciales: 1) Dirigir la política financiera y económica del
Banco. 2) Cumplir y hacer cumplir las facultades y los deberes asignados al
Banco, así como las disposiciones legales y reglamentarias que rigen su
funcionamiento. 3) Acordar, reformar e interpretar para su aplicación los
reglamentos del Banco; regular los servicios de organización y administración
del establecimiento y dirigir su funcionamiento. 4) Acordar el presupuesto
anual del Banco y los presupuestos extraordinarios que fueren necesarios, los
cuales requerirán la aprobación de
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Se trata, entonces, de un órgano
colegiado que delibera sobre las políticas y aprueba los grandes lineamientos
institucionales. Dicha instancia se distingue de la administración bancaria,
que es encabezada por la gerencia, a quien en general se superpone y gobierna.
En cuanto a dicha gerencia se
refiere, es importante mencionar que, según dispone la Ley citada, le compete
"la administración del Banco de acuerdo con la ley, los reglamentos
vigentes y las instrucciones que les imparta la Junta" (art. 38), para lo
cual goza el carácter de "Jefe Superior de todas las dependencias del
Banco y de su personal, excepto de
Sobre la auditoría como
departamento bancario, es de mencionar que constituye la sección a cargo de
"la vigilancia y fiscalización constantes de todas sus demás Secciones y
dependencias, incluyendo sucursales" (art. 44). Funciona "bajo la
responsabilidad y dirección inmediatas del Auditor, o en su defecto del subauditor o de los subauditores,
si hubiere varios, nombrados por
Finalmente se estipula que, para
el más eficiente cumplimiento de sus funciones, los bancos organizarán sus
servicios por medio del establecimiento de departamentos y secciones,
reservándose el uso del primer denominador para las divisiones fundamentales de
los bancos en los casos específicamente determinados por las leyes (art. 45);
cada uno de ellos operará en conformidad con la organización y disposiciones
internas que indique el reglamento que al efecto dictará
Ahora bien, hemos visto cómo la
firma privada que administra el almacén general de depósito no es más que una
sociedad de Estado, por cuanto la totalidad de su capital social le pertenece a
un banco comercial suyo. Siguiendo a Juan Alfonso Santamaría Pastor, en casos
como éste "la participación estatal se instrumenta indirectamente a través
de otro ente público", por lo que la dirección superior de la firma
compete al ente autónomo "que actúa a tal fin como un holding
público" (9).
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(9) "Apuntes de Derecho Administrativo",
t. I, Madrid, s.e., 1987, pág…785.
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A la luz de ello, es que hemos
preferido resaltar la unidad empresarial que constituyen el banco fundador y la
firma administradora del almacén general de depósito, por encima de la
diversidad subjetiva impuesta jurídicamente.
En el marco dicha unidad, el
almacén es una ramificación de la actividad empresarial y su operación corre a
cargo del sector administrativo del Banco. Siendo entonces la operación del
almacén una tarea propia de la administración bancaria, considerada ésta en
sentido lato, resulta impropio que el órgano directivo del Banco se involucre
directamente en la misma. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 27 de
"....
El presidente y los demás directores bancarios se concretarán en sus funciones
al ejercicio de las atribuciones que por ley les han sido conferidas, sin
abarcar funciones privativas de la administración
ni influir en los funcionarios encargados de dictaminar sobre el otorgamiento
de créditos, ni gestionarlos por ellos mismos en favor de persona alguna, salvo
extender referencias respecto al gestionante que
conozcan. El incumplimiento de lo anterior será causal para que sean removidos
por el Consejo de Gobierno" (el destacado no es del original).
Debemos entonces entender que es
incompatible la condición de director bancario con la de miembro de la junta
directiva de la firma encargada del almacén general de depósito, por ser este
último un cargo propio de la administración de la empresa bancaria, que a la
luz del precepto indicado no puede ser ocupando por un miembro de su estamento decisor.
La inconveniencia de un
involucramiento administrativo de este tipo por parte de los directores
bancarios, que ha quedado ampliamente ilustrado en la historia bancaria
reciente, deriva muy en particular del entorpecimiento que supone de las tareas
de control.
A este respecto, basta tener en
cuenta que los directores bancarios serían, simultáneamente, la asamblea de
accionistas y el consejo directivo de la sociedad administradora. Ello tornaría
ineficiente cualquier sistema de fiscalización: el órgano de control se vería
obligado a reportar ante personas que reúnen (a un mismo tiempo) la condición
de fundadores, órganos decisorios y administradores de la compañía.
IV. APUNTE FINAL:
Como ya hemos observado, la
directiva del Banco Crédito Agrícola de Cartago deseaba constituirse como junta
directiva de la sociedad anónima que administra su almacén general de depósito,
con el fin de "ponderar directamente la calidad de los servicios que el
susodicho Depósito está brindando y con ello determinar si tal sociedad aporta
beneficios económicos para el Banco".
Ya hemos analizado por qué no es
jurídicamente admisible. Ahora queremos agregar que resulta evidente que ello
supondría colocar a los directores bancarios en la realización de un
auditoraje, para lo cual no necesariamente se encuentran técnicamente
calificados.
Aunque pareciera que la auditoría
bancaria es el órgano idóneo para enfrentar una tarea de esa naturaleza, hemos
visto cómo nuestros dictámenes Nº C-117-89 y C-012-93
se lo impiden.
La visión empresarial que hasta
ahora hemos adoptado nos ha conducido a "levantar el velo" de cara a
la diversidad subjetiva; instituto jurídico ampliamente estudiado en doctrina
que incluso tiene recepción positiva, por ejemplo, en el artículo 8º de nuestro
Código de Normas y Procedimientos Tributarios (10) y en el numeral 67 de la Ley
de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (11). Ahora
nos conduce a reconsiderar esos criterios vertidos con anterioridad por
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(10) "Artículo 8.- Interpretación de la norma
que regula el hecho generador de la obligación tributaria. Cuando la norma relativa
al hecho generador se refiera a situaciones definidas por otras ramas
jurídicas, sin remitirse ni apartarse expresamente de ellas, el intérprete
puede asignarle el significado que más se adapte a la realidad considerada por
la ley al crear el tributo. Las formas jurídicas adoptadas por los
contribuyentes no obligan al intérprete, quien puede atribuir a las situaciones
y actos ocurridos una significación acorde con los hechos, cuando de la ley
tributaria surja que el hecho generador de la respectiva obligación fue
definido atendiendo a la realidad y no a la forma jurídica. Cuando las formas
jurídicas sean manifiestamente inapropiadas a la realidad de los hechos
gravados y ello se traduzca en una disminución de la cuantía de las
obligaciones, la ley tributaria se debe aplicar prescindiendo de tales
formas".
(11) "ARTICULO 67.- Interpretación. Para
establecer la verdad real,
----
En nuestra opinión, la
interpretación literalista del artículo 45 de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional que dichos pronunciamientos contienen,
no se aviene con los criterios hermenéuticos que impone al operador jurídico la
Ley General de la Administración Pública. Insistimos en que, frente a la
aplicación del indicado criterio, prevalece aquella lectura que garantice el
fin público a que se dirige la norma (art. 10), para lo cual debe tenerse en
cuenta el valor de la conducta a que se refiere (art. 11).
Toda actividad de control
empresarial persigue "garantizar que los planes tengan éxito al detectar
desviaciones de los mismos y ofrecer una base para adoptar acciones, a fin de
corregir desviaciones indeseadas reales o potenciales" (12). La auditoría
interna es, por su parte, quien realiza las operaciones contables, financieras,
administrativas y de otra naturaleza, como base para prestar un servicio
constructivo y de protección a la administración. Es un control que funciona
midiendo y valorando la eficacia y la eficiencia de todos los otros controles
establecidos en el ente; por lo cual, antes que financiera -encaminada a
verificar la razonabilidad de los estados financieros y el cumplimiento de las
disposiciones legales pertinentes-, es una auditoría operativa -que evalúa el
grado de eficiencia y eficacia de la administración y el logro de metas y
objetivos propuestos- (13).
----
(12) Harold Koontz y Heinz Weihrich, op. cit., pág. 672.
(13) Dichas definiciones figuran en el "Manual
sobre normas técnicas de auditoría y de control interno para la Contraloría
General de la República y entidades y órganos sujetos a su fiscalización"
y "Manual para el ejercicio de la auditoría interna en las entidades y
órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la
República", publicados en ediciones de "La Gaceta" del 31 de
mayo de 1982 (Nº 104) y del 26 de noviembre de 1984 (Nº 225), respectivamente.
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Por otro lado, debemos también
recordar que el almacén general de depósito es un bien del banco estatal,
aunque su administración sea confiada a una firma privada que actúa en forma
meramente instrumental. La indebida administración del almacén compromete
objetivamente los intereses económicos del ente bancario, que ha invertido
recursos en este brazo crediticio de la empresa.
En protección de dichos intereses
y como garantía de cumplimiento de los lineamientos generales de la política
bancaria, es absolutamente razonable entender que la competencia de la
auditoría del banco se extienda a la posible realización de auditorajes sobre
el almacén general de depósito, como activo bancario, por lo cual quienes lo
administran deben entenderse como una "dependencia" bancaria sujeta a
la fiscalización de la auditoría.
Dicha interpretación es coherente
con la razón de ser de las auditorías internas de los bancos, que es asegurar
un manejo transparente de los intereses bancarios y el logro de las metas
empresariales fijadas de antemano.
El carácter progresivo de dicha
lectura normativa no resulta reprochable desde el punto de vista
constitucional, toda vez que no conlleva efectos restrictivos en perjuicio de
los administrados; lejos de suponer el ejercicio de potestades de imperio sobre
los particulares (que lógicamente deben estar autorizadas por normas de rango
legal) los actos de control de la auditoría sobre el almacén constituyen actos
internos, de suerte que pueden incluso estar sustentados en normas
reglamentarias.
En este orden de consideraciones,
nada impide que la Junta Directiva del Banco promulgue disposiciones
reglamentarias que extiendan el campo de control de la auditoría interna a la
actividad del almacén de su propiedad y autorice la realización de auditorajes
sobre la misma; entendimiento que es, por lo demás, armónico con las normas
promulgadas por la Contraloría General de la República en este ámbito (14).
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(14)
En el ya citado "Manual para el ejercicio de la auditoría interna en las
entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la
República" se establece que corresponde a las auditorías internas
"2.1 Practicar auditorías o estudios especiales de auditoría en
cualesquiera de las dependencias u oficinas de la institución u órgano, en el
momento que considere oportuno. Este alcance debe ser consignado en un
reglamento aprobado por la máxima autoridad de la institución u órgano de la
cual depende y debe ser conocido por todos los niveles administrativos".
-----
Ello, sin perjuicio de que esa
misma Junta Directiva, actuando como asamblea de accionistas de la sociedad
administradora, establezca otros mecanismos de supervisión y control.
V. CONCLUSIONES:
Como corolario de todo lo
anteriormente expuesto, podemos concluir del siguiente modo:
a) Se rectifica nuestro dictamen Nº C-013-93, en
el sentido de que los almacenes generales de depósito integran una categoría
que no estaba sujeta a la fiscalización de
b) Los directores de un banco estatal no pueden integrar las juntas
directivas de las firmas que administran los almacenes generales de depósito
propiedad del mismo banco.
c) Nada impide que la directiva bancaria autorice y regule la práctica de
auditorajes, sobre el funcionamiento de tales almacenes y a cargo de sus
unidades de auditoría interna, cuando el cien por ciento de las acciones de las
respectivas sociedades pertenezcan al mismo banco. En ese aspecto y de modo
oficioso, se reconsideran los dictámenes de
d) Dicha posibilidad se afirma sin perjuicio de que la misma directiva
bancaria, actuando como asamblea de accionistas de la sociedad administradora,
establezca mecanismos adicionales de fiscalización y control interno.
Del señor Gerente General del
Banco Crédito Agrícola de Cartago, atento se suscribe,
Dr. Luis Antonio Sobrado
González
Procurador Fiscal
LAS
CC:
Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.
Licda.
Maggie Breedy, Superintendente General de Entidades
Financieras.
C-067-1998
ALMACENES GENERALES DE DESPOSITO. BANCOS
ESTATALES. AUDITORIAS INTERNAS. EMPRESA PÚBLICA.
Informa el Gerente General del
Banco Crédito Agrícola de Cartago que ese Banco es dueño de la totalidad del
capital accionario de la sociedad anónima "Depósito Agrícola de
Cartago", firma administradora de un almacén general de depósito; y que
los directivos de aquél desean constituirse en consejo directivo de éste,
"... con el objeto de ponderar directamente la calidad de los servicios
que el susodicho Depósito está brindando y con ello determinar si tal sociedad
aporta beneficios económicos para el Banco". Por ello y en cumplimiento de
lo dispuesto por la directiva bancaria en sesión Nº
7178 del 11 de agosto de 1997, solicita el criterio de este órgano superior
consultivo "... sobre la procedencia legal de que los señores miembros de
El Dr. Luis Antonio Sobrado
González, Procurador Fiscal, concluye así:
a) Se rectifica nuestro dictamen Nº C-013-93, en
el sentido de que los almacenes generales de depósito integran una categoría
que no estaba sujeta a la fiscalización de
b) Los directores de un banco estatal no pueden integrar las juntas
directivas de las firmas que administran los almacenes generales de depósito
propiedad del mismo banco.
c) Nada impide que la directiva bancaria autorice y regule la práctica de
auditorajes, sobre el funcionamiento de tales almacenes y a cargo de sus
unidades de auditoría interna, cuando el cien por ciento de las acciones de las
respectivas sociedades pertenezcan al mismo banco. En ese aspecto y de modo
oficioso, se reconsideran los dictámenes de
d) Dicha posibilidad se afirma sin perjuicio de que la misma directiva
bancaria, actuando como asamblea de accionistas de la sociedad administradora,
establezca mecanismos adicionales de fiscalización y control interno.