Dictamen : 021 - del 09/02/1993

C-021-93

9 de febrero de 1993

Señor

Hernán Bravo Trejos

Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy contestación a su oficio DAJ-582-92 de 9 de noviembre del año próximo pasado, mediante el cual formula un cúmulo de interrogantes en lo relativo al procedimiento correcto que debe desarrollar la Administración Pública entratándose de la acumulación de vacaciones de servidores de esa institución pública. Señala usted que por práctica administrativa han venido acumulando las vacaciones en forma consensual con el trabajador sin dejar constancia escrita de ello y que tal proceder ha generado la negativa de la Contraloría General de la República en punto a la aprobación de partidas o sumas económicas por vacaciones en aquellos casos en los que ocurre un cese de funciones del servidor, habiendo acumulado la Administración las vacaciones sin dejar testimonio escrito de ello. Usted anuncia en el criterio legal que aneja a su consulta que tal rechazo de la Contraloría deviene en ilegítimo pues no se respeta una práctica o costumbre de la Administración desarrollada con el objeto de hacer más dinámica y eficiente la prestación del servicio público a ustedes encomendado y que en todo caso tal modo de actuar está suficientemente respaldado por normativa de derecho público que usted cita, y por normas de nuestra legislación laboral.

Sobre el particular me permito expresarle lo siguiente:

I. CONSIDERACIONES PREVIAS

Nuestra opinión será desarrollada de la siguiente manera: en primer término analizaremos la normativa vigente, esto es, las normas de derecho público y de derecho laboral que integran el marco que nos sirve de base para discutir, luego veremos si a la luz de ello la potestad reglamentaria de la Administración ha sido ejercida adecuada y racionalmente, protegiendo los intereses de los trabajadores y las finalidades públicas, para finalmente valorar la práctica administrativa o costumbre instaurada por la Administración en lo que nos ocupa.

II. SOBRE LA NORMATIVA QUE REGULA LA ACUMULACION DE VACACIONES EN RELACIONES DE EMPLEO PUBLICO.

Como ya sabemos, en lo fundamental los numerales 159, 160 y 161 del Código de Trabajo desarrollan con absoluta claridad la hipótesis de acumulación de vacaciones, esta figura en si misma es excepcional, por eso deviene totalmente limitada en el desarrollo legislativo. En primer lugar no puede ser para cualquier tipo de trabajadores, sino sólo aquellos que por sus condiciones particulares deban permanecer en funciones aun cuando ya tengan derecho a vacacionar, por la dificultad que tiene el patrono para remplazarles; además, sólo puede acumularse una vez el período de vacaciones. El numeral 161, adicionalmente, exige una manifestación o testimonio escrito de la acumulación:

"De la concesión de vacaciones, así como de las acumulaciones que se pacten dentro de las previsiones del artículo 159, se dejará testimonio a petición de patronos o de trabajadores...” (subrayado).

Como corolario de ello el artículo 32 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil señala:

"...Las vacaciones podrán acumularse por una sola vez, mediante resolución razonada del respectivo Ministerio, únicamente en los casos de necesidad, al tenor de lo dispuesto por el artículo 159 del citado Código Laboral". (subrayado)

Finalmente, el artículo 27 del Reglamento Interior de Trabajo de ese Ministerio, contenido en el Decreto Ejecutivo Nº 18557-MIRENEM, de 7 de octubre de 1988, que es la norma de derecho público que viene a regular la acumulación de vacaciones en ese centro de trabajo dispone:

"Las vacaciones podrán acumularse por una sola vez, requiriéndose para ello resolución razonada del Ministro o de la respectiva Dirección o dependencia en que el servidor preste sus servicios y que se produzcan dentro de las limitaciones contempladas en el artículo 159 del Código de Trabajo". (subrayado)

II. SOBRE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTRO EN PUNTO A LA ACUMULACION DE VACACIONES.

Luego de haber observado cómo la normativa reglamentaria transcrita es un derivado jurídico lógico de la legislación laboral, podemos entender entonces que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, que emitió el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que a su vez desarrolla al Estatuto mismo, como un sólo conjunto de disposiciones de derecho público que regulan la relación de empleo público de los funcionarios de la Administración con ella misma, atendiendo a la fundamental necesidad que es la satisfacción de fines públicos esenciales o primarios, ha sido ejercida en forma lógica y racional, pues el numeral 159 exige una excepcionalidad comprobada en casos de urgencia, de evidente excepcionalidad comprobada en casos de urgencia, de evidente y absoluta imperatividad, donde el servidor no puede ser sustituido o reemplazado y debe acumular sus vacaciones, pues de irse a vacacionar pondría en serio trance la dinámica del servicio público.

Es claro que las dos disposiciones, además, exigen que la Administración materialice su decisión de acumular las vacaciones de un determinado funcionario mediante resolución razonada, coincidiendo en ello con la exigencia de testimonio escrito contenida en el artículo 161.

De ello se desprende en forma inevitable, dentro del camino lógico de nuestro examen que el Poder Ejecutivo, tanto en lo relativo a normas genéricas o amplias, (propias del régimen estatutario considerado en su globalidad, como el Estatuto de Servicio Civil y el Reglamento), como en las normas concretas de reglamentación interna de ese Ministerio, han considerado necesaria la manifestación por escrito de la acumulación de vacaciones, tomando en cuenta la exigencia del numeral 161 del Código de Trabajo de dejar este testimonio escrito.

¿Ahora bien, y que pasa entonces con la posibilidad de presumir su no otorgamiento si no existe este testimonio escrito del que nos habla el párrafo primero del 161? Esta es la variable contenida en el párrafo segundo del 161. Pues bien, en nuestra opinión tal presunción de la deuda del patrono únicamente tiene plena relevancia jurídica en relaciones de empleo privado, en "empresas particulares", dice el mismo 161, en donde hay un contrato de trabajo donde las manifestaciones de voluntad de las partes son más informales y dinámicas, y de no existir testimonio escrito se invierte la carga probatoria a favor del trabajador, por cuanto por virtud de la relación contractual el patrono está obligado a demostrar el disfrute.- En el caso de la Administración Pública, donde la limitación o creación de derechos subjetivos de los administrados y de los servidores mismos se da en un contexto jurídico mucho más rígido y reglamentado, donde el agente de la Administración es un simple depositario de competencias y no es el dueño de la actividad, y no puede pactar directamente nuevas condiciones de prestación de servicio, salvo en la forma y modo en que la reglamentación y legislación vigente le permitan, debe producirse un acto administrativo serio y razonado que pondere la necesidad de la Administración de no permitir la vacación inmediata del servidor, y fundamente su decisión en un caso de necesidad o urgencia que debe comprobarse allí, y disponga la acumulación por una sola vez. En forma tal que quede así garantizado el derecho del trabajador de disfrutar de vacaciones y no resulten afectadas por el plazo de prescripción contenido en el artículo 607 del Código de Trabajo.

En ese sentido debemos recordar que aun cuando pudiéramos suponer que esta obligación auto-impuesta por la Administración va en contra de la presunción contenida en el párrafo segundo del 161 del Código de Trabajo, es claro que esa hipótesis presuntiva está diseñada para relaciones contractuales de derecho laboral, de derecho privado, no para vínculos de sujeción en los que lo que hay es una relación de servicio regida entre otros por el principio de legalidad administrativa, contenido en el artículo 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública respectivamente. Adviértase que en el seno de la relación de empleo público no hay autorización para hacer todo aquello que el agente desee hacer, sino que sólo podrá actuar si existe una norma de derecho público que lo faculte para producir un determinado hecho, y no existe ninguna norma de derecho público que autorice acumular las vacaciones por un simple pacto o acuerdo verbal.

La presunción del no disfrute contenida en el numeral 161, aun cuando de la posibilidad de que el trabajador alegue, de no existir testimonio, que en efecto él no las disfrutó, comporta el problema de que de todos modos existe también un grado elevado de riesgo de que se pueda aplicar el numeral 607 del Código de Trabajo y que entonces el patrono se exima por prescripción de ese pago.

Contrario a ello, en la administración pública el derecho a disfrutar vacaciones está mayormente asegurado mediante un acto administrativo fundado que lo protege de la prescripción, siempre que se manifieste esa voluntad del Estado.

No obstante, aun cuando la discusión anterior pudiera ser interesante, es claro que deviene en innecesaria ante la existencia de los artículos 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y 27 de Reglamento Autónomo de Trabajo del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas. En ese sentido es inadmisible ignorar la exigencia de la necesaria manifestación de la acumulación de vacaciones mediante un acto administrativo fundado, razonado. Ello por venir así impuesto a la Administración Pública, dada la preeminencia del principio de legalidad que no da la oportunidad al agente de la Administración para hacer o actuar cosa distinta de la que la ley y los reglamentos administrativos establezcan.

Como consecuencia de ello debemos afirmar que la práctica administrativa seguida por esa institución viola el artículo 11 de la Constitución Política, el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública; además se aparta de lo establecido como exigencia normativa esencial en lo relativo a acumulación de vacaciones, en los artículos 32 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil y 27 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, pues supone una costumbre contra-legem, incapaz por sí misma de generar derechos subjetivos, menos aún en hipótesis de cese de la relación de empleo público casos en los que la Contraloría General de la República, como órgano contralor del gasto no está autorizada para acordar el pago de sumas afectadas por el plazo de prescripción, en este caso sostenido en el artículo 607 del Código de Trabajo.

Por su parte, las competencias otorgadas a los señores Ministros en los artículos reseñados en el criterio legal, y la noción de eficiencia en el servicio público deben ser materializadas dentro de los límites de la legalidad administrativa, cosa que no ocurre en este caso, en donde no se produce un acto administrativo que respete la excepcionalidad de la acumulación, como derecho fundamental de los trabajadores, y equilibre, ponderando la verdadera urgencia de la acumulación, pues de no existir dicha resolución o acto administrativo, es claro que no existiría constancia alguna de dicha imposibilidad de disfrute, y con ello entraría en plazo de extinción inevitablemente. La constancia por escrito, el testimonio, la resolución misma son elementos probatorios que sustentan la causa de interrupción del plazo de prescripción, si no están presentes, indudablemente no existen como causas jurídicamente relevantes.

No podemos admitir, como costumbre administrativa, la autorización por escrito, previa petición del servidor, de un Jefe de la Oficina de Personal, no necesariamente una resolución compleja del Ministro, y menos podemos admitir, so pretexto de flexibilidad y dinámica en la función pública, el simple pacto verbal del agente de la Administración, pues su existencia no compromete en nada a la Administración, más aún una autorización oral lesiona gravemente los intereses del trabajador pues lo deja sin prueba alguna de la acumulación.

Lo único que lesionaría los intereses de la Administración por su parte, sería prohibir la acumulación de vacaciones, y eso no está prohibido, pero sí debidamente regulado y una exigencia indispensable es la manifestación escrita, por medio de resolución administrativa, esto no lesiona en absoluto el interés público y sí tutela el derecho del servidor.

Las normas contenidas en los numerales 15 y 17 del Código de Trabajo, como parte del contexto jurídico que permite al operador jurídico integrar e interpretar el derecho aplicable, en una labor de hermenéutica jurídica, no resultan útiles a nuestra labor, pues como podrá haberse visto no hay laguna o insuficiencia alguna, ya que existe normativa legal suficiente para concluir, como se concluye en la obligación de disponer por resolución las acumulaciones de vacaciones.

III. CONCLUSION.

Con fundamento en lo expuesto, y en las citas legales indicadas, estima esta Procuraduría General que la práctica administrativa o costumbre contra-legem seguida por el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas deviene en violatoria del ordenamiento jurídico y de los derechos de los trabajadores. En todo caso de acumulación de vacaciones, debe el Ministerio a tenor de lo dispuesto en los artículos 32 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, y 27 del Reglamento Autónomo de Servicio de esa institución, dictar una resolución que pondere la urgencia de la acumulación, y que materialice el acto restrictivo del derecho del trabajador de disfrutar de sus vacaciones en el tiempo que le corresponda. En ese sentido las renuncias de los trabajadores a su derecho a que se produzca ese testimonio deben reputarse como absolutamente nulas de conformidad con el artículo 11 del Código de Trabajo.

Le saluda, respetuosamente,

Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADOR ADJUNTO

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