Dictamen : 058 - del 01/04/1998

C-058-98

San José, 1 de abril de 1998

Ph.D. Wilburg Jiménez Castro

Presidente del Colegio de Profesionales

en Ciencias Económicas de Costa Rica

Lic. Maynor Solano Carvajal

Fiscal del Colegio de Profesionales

en Ciencias Económicas de Costa Rica

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio F-031-98 de 16 de febrero de 1998, en el cual solicitan criterio sobre "si la autonomía de las instituciones como el Banco Nacional de Costa Rica para el nombramiento de sus gerentes la faculta por encima de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica para ignorar los requisitos profesionales y legales de incorporación". (El subrayado no es del original).

Hace unos meses esta Procuraduría mediante dictamen C-079-97 de 19 de mayo de 1997, dio respuesta, entre otros, al oficio de ese mismo colegio No. F-097-97 de 2 de abril de 1997, en el cual se solicitó criterio a este Órgano sobre "si la autonomía de las instituciones bancarias como el Banco Crédito Agrícola de Cartago, la facultan por encima de la ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica para ignorar los requisitos profesionales y legales de incorporación para el nombramiento de puestos a ese nivel". (El subrayado no es del original).

Igualmente, en otra consulta de hace unos meses, esta Procuraduría mediante dictamen C-161-97 de 29 de agosto de 1997, dio respuesta al oficio de ese mismo colegio No. F-173-97 de 11 de julio de 1997, en el cual se solicitó criterio a este Órgano sobre "si la autonomía de las instituciones autónomas como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y las Municipalidades del país las facultan por encima de la ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica para ignorar los requisitos profesionales y legales de incorporación para el nombramiento de puestos a ese nivel". (El subrayado no es del original).

Como se comprueba del texto subrayado, la presente consulta es esencialmente la misma a las establecidas por ese mismo colegio en abril y en julio de 1997 y resueltas respectivamente mediante dictamen C-079-97 del 19 de mayo de 1997 y mediante dictamen C-161-97 de 29 de agosto de 1997.

I.-SOBRE UN ASPECTO CONSULTADO YA RESUELTO POR ESTA PROCURADURIA

Siendo que como se comprobó, la presente consulta esencialmente es la misma a las establecidas por ese mismo Colegio en abril y en julio de 1997, de seguido se transcribe textualmente el dictamen C-161-97, el cual resuelve lo aquí consultado en los siguientes términos:

" (.)1.- NORMATIVA APLICABLE

Concretamente en cuanto al caso de los profesionales en Ciencias Económicas, la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales, No. 7105 de 31 de octubre de 1988, establece lo siguiente:

"Artículo 15.- Solamente los miembros activos, los temporales, los asociados y los honorarios del Colegio podrán:

a) Ejercer la profesión en los campos de competencia de las Ciencias Económicas, tanto en el sector público como en el sector privado.

b) Ser nombrados en cargos, en entes o empresas públicas para los cuales se requieran conocimientos en materias propias de las Ciencias Económicas.

c) Ejercer la docencia en materias de las Ciencias Económicas en centros de educación superior.

La contaduría pública seguirá rigiéndose de acuerdo con la ley No. 1038 del 19 de agosto de 1947, sus reformas y reglamento, y la contaduría privada de acuerdo con la Ley de Creación de Contabilistas Privados, No. 1269 del 2 de marzo de 1951, sus reformas y su reglamento".

"Artículo 17.-Se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados en:

a) Administración: Incluye aquellos graduados universitarios en Administración de Negocios, Administración Pública, Finanzas, Gerencia, Mercadeo Banca, Recursos Humanos, Contabilidad y otras carreras y especialidades afines.

b) Economía: Incluye aquellos graduados universitarios en Economía, Economía Agrícola, Economía Política, Planificación Económica y otras carreras y especialidades afines

c) Estadística: Incluye aquellos graduados universitarios en Estadística, Demografía y otras carreras y especialidades afines

ch) Seguros y actuariado: Incluye aquellos graduados universitarios en Seguros, Actuariado y otras carreras y especialidades afines." (El subrayado no es del original).

"Artículo 18.- (…) el nombramiento de personas no colegiadas en puestos públicos reservados por esta ley a los miembros del Colegio, será sancionado conforme con el artículo 335 del Código Penal"

2.- EN CUANTO A LOS COLEGIOS PROFESIONALES

Los colegios profesionales han sido definidos como personas de derecho público con una naturaleza jurídica de carácter no estatal. (Véase, entre otros, dictamen C-071-94 de 6 de mayo de 1994, C-088-95 de 17 de abril de 1995 y C-079-97 de 19 de mayo de 1997).

La Sala Constitucional ha expresado en torno a estos entes públicos no estatales, lo siguiente:

"(...) II.- No cabe duda a esta Sala que por principio y por disposición de su Ley Orgánica, el Colegio de Abogados bifurca su actuación en dos sectores: a) por un lado, cumple una función de interés público que el Estado le ha encomendado, en resguardo del debido ejercicio de la profesión; este control o fiscalización lo puede ejercer sobre todos sus miembros, por ser obligatoria la colegiatura. La actuación del Colegio de Abogados, y en general de todos los colegios profesionales, como ya lo indicó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinión consultiva No. OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, encuentra su razón de ser (especialmente en aquellas profesiones que se denominan de carácter liberal) en el interés público existente a que exista una preparación adecuada de sus miembros, y una estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional. Para la Sala, es precisamente en cumplimiento de este fin de interés público, que la Ley Orgánica del Colegio de Abogados, autoriza al Colegio de Abogados para conocer y sancionar las faltas de sus miembros. b) Por otro lado, el Colegio de Abogados actúa en defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados. En este campo de acción, se persiguen fines de interés común, en lo que rige -a pesar de la obligatoriedad de la colegiatura, que como se indicó, obedece a un interés público- el principio de autonomía de la voluntad." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.493-93 de las 9:48 horas del 29 de enero de 1993).

En virtud de lo anterior, para el ejercicio de ese control y fiscalización de los Colegios Profesionales, fue necesario establecer por ley la colegiatura obligatoria de sus miembros, la cual implica que para el ejercicio de determinada profesión se debe formar parte del respectivo colegio profesional.

En cuanto a la colegiatura obligatoria, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente:

"En nuestro Ordenamiento, de conformidad con la Ley Orgánica de cada Colegio, la colegiatura es obligatoria a fin de ejercer la profesión respectiva; lo que significa que no basta con tener un título, si no que además es necesario formar parte de un Colegio, a fin de ejercer la profesión de conformidad con la legislación vigente. (...). En síntesis, se estima que la colegiatura obligatoria, que sigue nuestro sistema jurídico, es aplicada con el fin de que los profesionales ejerzan su profesión conforme a las leyes y disposiciones respectivas, de manera tal que con la creación de estos Colegios, aquellos puedan ser supervisados en su función. (.). (Sala Constitucional Voto 789-94 de las 15:27 horas del 8 de febrero de 1994).

De acuerdo con lo expuesto, puede afirmarse en resumen, que los colegios profesionales son creados con dos fines: a.- un fin público de control y fiscalización de la actividad profesional y b.- un fin privado, relativo a la organización y protección de los intereses de sus agremiados.

De esta forma, la colegiatura obligatoria es el mecanismo jurídico establecido en la ley con el afán de satisfacer el fin público institucional de los colegios profesionales antes dichos.

Así, todo profesional que ocupe un puesto en el sector público o privado, en el que por ley se exija su colegiatura obligatoria, debe estar incorporado a su respectivo colegio profesional.

3.- EN CUANTO A LA AUTONOMIA DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS Y DE LAS MUNICIPALIDADES

a.- De la autonomía de las instituciones descentralizadas

En primer término, el artículo 188 de la Constitución Política establece lo siguiente en relación con las instituciones autónomas:

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."

De acuerdo con el recién citado numeral, las instituciones autónomas poseen autonomía administrativa, la cual consiste, según la doctrina:" en la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo sin injerencias de terceros.En otros términos, la autonomía administrativa es la capacidad de autoadministrarse, o sea, de realizar sin subordinación a ningún otro ente, al fin legal asignado por el ordenamiento". (HERNANDEZ VALLE, Rubén, Instituciones de Derecho Público Costarricense, San José, Editorial Universidad Estatal a Distancia, 1992, p.124).

Por su parte, la Sala Constitucional en relación con la autonomía administrativa ha indicado lo siguiente:

"III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno. (...)

IV.- Si, como se dijo este tipo de entidades operan protegidas del Ejecutivo en el campo administrativo en cuanto a órdenes, no pueden resistir el mandato del legislador. La Asamblea Legislativa si tiene competencia para imponer por ley limitaciones a estas instituciones. (...). (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional, Voto No.3309-94 de las 15 horas del 5 de julio de 1994).

Así es como de lo anterior se colige que la autonomía de las instituciones descentralizadas es en el ámbito administrativo, es decir, pueden autoadministrarse en dirección a la realización de su fin legal, pero estarán sujetas siempre al principio de legalidad como parte integral de la Administración Pública que son.

Finalmente, siendo aplicable a la consulta bajo estudio, debe transcribirse lo que ésta Procuraduría ha indicado en relación con la colegiatura obligatoria y la autonomía de las instituciones descentralizadas, a saber:

"De acuerdo con esta ley -No.7105- la colegiatura es obligatoria para que sea posible ocupar cargos públicos cuyas funciones correspondan al área de las Ciencias Económicas. Ahora bien, en el caso de las instituciones bancarias, también esta normativa debe ser aplicada, de forma que cuando se va a hacer un nombramiento en el cual el cargo que se va a desempeñar compete a las Ciencias Económicas se debe observar el requisito de la colegiatura obligatoria.

Como puede observarse, la colegiatura es un requisito legal, que debe ser observado aún por las instituciones autónomas. Si bien es cierto que estos entes cuentan con capacidad jurídica para autoadministrarse, sus actos deben ser conforme al sistema normativo, pues se trata de personas de derecho público creadas para cumplir fines públicos que se enmarcan dentro de los objetivos del Estado y por lo tanto sujetos al principio de legalidad". (El subrayado no es del original) (Dictamen C- 079- 97 de 19 de mayo de 1997).

b) De la autonomía municipal

El numeral 170 constitucional dispone que "las corporaciones municipales son autónomas".

Por su parte el artículo 175 del mismo cuerpo normativo establece que: "Las municipalidades dictarán sus presupuestos ordinarios y extraordinarios, los cuales necesitarán, para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General de la República, que fiscalizará su ejecución."

En doctrina nacional se ha indicado que la autonomía de las municipalidades se traduce en lo siguiente:

"Se trata entonces de una verdadera descentralización de la función política en materia local, si aquélla se entiende como la actividad del ente público que define los fines y límites de la misma ante los otros entes públicos y ante la iniciativa privada, para regir los recursos de la municipalidad según un orden de prioridades, como unidad de poder local. La autonomía política o programática de que hablamos implica necesariamente la normativa, entendida como la capacidad para dictar normas con valor reglamentario en el ordenamiento estatal y superiores a cualquier otra norma de ese ordenamiento del campo material ("local") reservado, salvedad hecha de la Constitución y de la ley. Sobre el ámbito local, en otras palabras, no caben regulaciones del Poder Ejecutivo ni de los otros entes públicos, municipales o no, salvo que la ley expresamente disponga lo contrario, y en tal caso con fundado motivo. (...)

Es evidente que la municipalidad tiene también la posibilidad de administrar por sí los asuntos de su cargo y que al efecto goza de autonomía para dictar los actos administrativos y prestar los servicios públicos a ello conducentes, con base en la ley y en sus propios reglamentos, todo dentro del respeto al principio de legalidad, que exige individualizar normativamente las potestades correspondientes a los actos de imperio que la municipalidad puede realizar. Tal principio de legalidad se implanta aquí con el Derecho creado por la municipalidad dentro del Derecho estatal, y más específicamente, legislativo, prevaleciente en caso de conflicto, en tanto aquél es "derivado", y es "originario" este último." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, La Municipalidad en Costa Rica, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1987, p. 86,87 y 89) (El subrayado no es del original).

De esta forma, la autonomía de las corporaciones municipales alcanza un mayor grado que el reconocido a las instituciones descentralizadas, manteniéndose sin embargo, al igual que éstas, sujetas al principio de legalidad ya que son también parte integral de la Administración Pública.

Por lo expuesto, lo que la ley establezca en materia de colegiatura obligatoria deberá ser respetado y aplicado por las corporaciones municipales al igual que las demás instituciones descentralizadas, todo ello como producto del principio de legalidad que rige la actividad de los entes de derecho público, independientemente de su carácter autónomo.

4.- LINEAMIENTOS PARA DETERMINAR SI PARA EL EJERCICIO DE CIERTOS PUESTOS EN EL SECTOR PUBLICO, SE DEBE SER PROFESIONAL EN CIENCIAS ECONOMICAS

El numeral 17 de la Ley de Profesionales en Ciencias Económicas, citado inicialmente, establece las áreas que se consideran como de las Ciencias Económicas.

La Sala Constitucional al resolver una acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 17 y 18 de la ley No.7105 en estudio, se refirió al inciso a) del numeral 17 de la indicada ley en cuanto a los puestos de Recursos Humanos, disponiendo lo siguiente:

"III.- (...) parte fundamental de la decisión consiste en esclarecer si desde el punto de vista constitucional, el inciso a) del artículo 17 de la Ley que regula a los profesionales en Ciencias Económicas, en relación con la actividad administrativa concebida en el sentido más amplio, denominada "Recursos Humanos", puede afectar todas las situaciones atinentes a esta materia; sin distinguir ni salvar los aspectos que por su especialidad corresponden a otras ciencias distintas de aquéllas. Del estudio de la cuestión y de la doctrina especializada sobre el tema, se desprende que la administración de Recursos Humanos, es interdisciplinaria, puesto que abarca funciones diversas como la colocación, adiestramiento, traslados, ascensos, administración de salarios y sueldos, valoración del trabajo, conceptuación del mérito, medidas sanitarias, de seguridad y recreo, protección del centro de trabajo, asesoría jurídica al personal y toda una serie de actividades que son complementarias del objeto principal de la oficina o empresa, pero necesarias para el cumplimiento de sus fines.

(...)

En consecuencia, al abarcar indebidamente ramas que son propias de otras ciencias y profesiones, esa interpretación cuestionada no solamente excedió lo constitucionalmente posible, sino que además, estableció en forma que no es razonable, objetiva, ni legítima, un privilegio en favor de los profesionales en administración de Recursos Humanos y la consecuente discriminación respecto de aquellos otros que pudiendo desempeñarse en determinadas especialidades de esa actividad, no son graduados en administración; razones todas por las cuales fueron infringidas las normas 33 y 68 de la Constitución Política, que prohíben la discriminación en general y respecto del trabajo, así como la 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de trasgredirlas. Por lo dicho, en lo concerniente al concepto de Recursos Humanos y la interpretación que los órganos públicos encargados de aplicar esa normativa le han dado, es procedente acoger la acción, correspondiendo interpretar la disposición legal en el sentido de que si bien es una especialidad de la ciencia administrativa, existen ciertos y determinados aspectos de ella que por su naturaleza están vinculados con otras ciencias. Entonces dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia. (...)" (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.3409-92 de las 14:30 horas del 10 de noviembre de 1992.)

De esta forma, según lo establecido por la Sala Constitucional, lo cual comparte esta Procuraduría, la determinación de si un puesto es relativo a las Ciencias Económicas o también a otra ciencia, estará sujeto al examen del caso concreto, pues la conclusión "dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia."

Ya en otra oportunidad esta Procuraduría señaló en relación con la determinación de si un puesto de trabajo debe ser ejercido de forma exclusiva por profesionales en Ciencias Económicas, lo siguiente:

"La determinación de si un puesto es relativo a las ciencias económicas o también a otra ciencia estará sujeto al examen del puesto en concreto, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Sala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No. 3409-92". (Dictamen C-071- 94 de 6 de mayo de 1994).

(...)5.- CONCLUSIONES

En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- Los colegios profesionales tienen como cometidos institucionales los siguientes: a.- la realización de un fin público de control y fiscalización de la actividad profesional y b.- la realización de un fin privado para la organización y protección de los intereses de sus agremiados.

La colegiatura obligatoria es el mecanismo jurídico establecido en la ley que pretende hacer realidad el control y fiscalización de interés público que realizan los colegios profesionales.

Todo profesional que ejerza su profesión en un puesto en el sector público y en el que por ley se exija su colegiatura obligatoria, debe estar incorporado a su respectivo colegio profesional.

2.- Las instituciones descentralizadas y las municipales están sujetas al principio de legalidad al ser parte integral de la Administración Pública. Su autonomía no implica autorización alguna para desaplicar la ley. Por lo que la ley que disponga la colegiatura obligatoria para el ejercicio de una profesión, deberá ser acatada por dichas instituciones y municipalidades.

3.- La determinación de si un puesto en el sector público debe ser ocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas o no, estará sujeto al examen del caso concreto y "dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia", todo ello en virtud de lo señalado por la Sala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No. 3409-92."

II.-SOBRE LA FUNCION CONSULTIVA DE ESTA PROCURADURIA Y EL USO RACIONAL Y EFICIENTE DE SUS RECURSOS

Vistas las reiteradas consultas sobre el mismo extremo, se debe hacer ver al Despacho consultante que la labor consultiva de este Órgano Asesor Superior tiene su razón de ser en las dudas jurídicas fundadas de la Administración Pública.

Esta Procuraduría cuenta, al igual que el resto de la Administración Pública, con recursos escasos, debiéndose evitar su derroche o desperdicio en beneficio de la mayor eficiencia.

De ahí que una vez resuelta una duda de carácter jurídico, lo razonable es que la Administración activa no reitere la misma consulta pocos meses después y sin variar las condiciones sustanciales de una y otra, lo cual genera un desgaste oneroso e innecesario.

Tómese en cuenta que esta Procuraduría en razón de su competencia debe atender al año cientos de consultas jurídicas de toda la Administración Pública, las cuales se deben responder de forma fundada y en el menor tiempo posible, en aras de la celeridad y eficiencia de la actividad administrativa.

Ha quedado evidenciado que el Colegio Consultante ha realizado en tres ocasiones la misma consulta con la única variante de que la primera fue con respecto al Banco Crédito Agrícola de Cartago, la segunda con respecto al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y las Municipalidades y la tercera con respecto al Banco Nacional de Costa Rica.

En virtud de lo anterior, se le solicita a ese Despacho en el futuro abstenerse de reiterar la formulación de consultas en relación con aspectos de idéntica naturaleza, pues esta Procuraduría no está en posibilidad de atender consultas que reiteren aspectos ya evaluados en ocasiones anteriores, lo cual, tal y como se ha visto, ha sucedido en torno al tema bajo análisis.

III.- CONCLUSIONES:

En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- La presente consulta es esencialmente la misma a las establecidas por ese mismo Colegio en abril y en julio de 1997 y resueltas respectivamente mediante dictamen C-079-97 del 19 de mayo de 1997 y mediante dictamen C-161-97 de 29 de agosto de 1997, por lo que al contenido de éstos se remite.

2.- En adelante, en beneficio del uso racional y eficiente de los recursos de la Administración Pública, se le solicita al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica abstenerse de reiterar consultas con el mismo objeto.

Sin otro particular, se despide de ustedes atentamente,

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

Procuradora Adjunta