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Dictamen : 085 - del 11/05/1998
C-085-98
San José, 11 de mayo de 1998
MBA. Marco V. Araya Barrantes
Director
FONDO NACIONAL DE
FINANCIAMIENTO FORESTAL
S.D.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de
Según nos indica, el citado Fondo fue creado
por
Nos adjunta, además, el criterio de
"El FONAFIFO, por
disposición de ley, establece que su patrimonio deberá ser administrado a
través de Fideicomisos, para ello, el día 13 de diciembre, 1997, fue firmado el
Contrato de Fideicomiso 134-97 FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL /
BANCOOP R.L. (...) Que en este caso, al haberse operado un traslado del
patrimonio que es eminentemente público a una estructura fiduciaria, esos
recursos y actividades se rigen por el derechos (sic) privado, según lo han
(sic) manifestado
Agrega el Asesor Legal que
"... existe en este caso particular, por su conformación y por su
estructura prácticamente con independencia administrativa, financiera y
política, un elemento lógico, cual es que ninguna persona aceptaría laborar,
trasladarse y responsabilizarse, sin una retribución que al menos compense los
gastos mínimos de su actividad".
Y concluye afirmando lo siguiente:
"... es mi criterio que
en el caso del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal es posible pagar
dietas o monto alguno por gastos o viáticos, a favor de los miembros de
Claro está que éstas deberán
ajustarse en cuanto a sus montos y periodicidad a lo establecido en el ordenamiento
jurídico".
Sobre el particular, nos permitimos indicarle lo
siguiente:
I.-
NATURALEZA JURIDICA DEL FONDO NACIONAL DE FINANCIMIENTO FORESTAL (FONAFIFO):
La Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero
de 1996, en su Título IV, Capitulo II, dispuso la creación del Fondo Nacional
de Financiamiento Forestal, cuyo objetivo es el financiar, para beneficio de
pequeños y medianos productores, mediante créditos u otros mecanismos de
fomento del manejo del bosque, intervenido o no, los procesos de forestación, reforestación,
viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperación de áreas denudadas y
los cambios tecnológicos en aprovechamiento e industrialización de los recursos
forestales (artículo 46). Dicha norma dispone, además, que:
"... El Fondo
Nacional de Financiamiento Forestal contará con personería jurídica
instrumental; salvo que el cooperante o el donante establezca condiciones
diferentes para los beneficiarios" (lo sublineado no es del original).
Por su parte, el numeral 47 de
De las normas indicadas se desprende, en
primer término, la creación del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
(FONAFIFO), cuyo objetivo primordial es financiar, en beneficio de pequeños y
medianos productores, distintas actividades económicas relacionadas con el
sector forestal. Ahora bien, para el cumplimiento de tal objetivo y administrar
su patrimonio, la ley ha dispuesto dotar a dicho Fondo de personalidad jurídica
instrumental. En relación con esta figura jurídica, este Despacho, en distintas
oportunidades, ha definido sus alcances, indicando, entre otras cosas, que con
ella:
"... se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en amparar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, afectarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano. A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado. Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto del Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central..." (Dictamen C-187-88, de 25 de mayo de 1988).
Sea, que las personificaciones
presupuestarias o instrumentales son organizaciones administrativas que a pesar
de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la
imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica
es de efectos limitados y en la mayoría de los casos de explica por razones de
tipo financiero.
Y ese es precisamente el alcance que debe
dársele al FONAFIFO, pues a pesar de poseer un patrimonio propio tendiente al
cumplimiento de los fines legalmente establecidos y personalidad jurídica, no
puede ser considerado un ente descentralizado y, por ende, no es una persona
jurídica independiente del Estado. Al contrario, el citado Fondo integra
II.-
EL FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL, COMO ÓRGANO PÚBLICO, SE ENCUENTRA
SUJETO AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
Tal y como hemos tenido la oportunidad de
ver en el apartado anterior, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO)
constituye un órgano del Ministerio de Ambiente y Energía, unido a una
personificación instrumental o presupuestaria. Por tal razón, al igual que el
resto de
En efecto,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política y
11 de la Ley General de la Administración Pública, todo el actuar de la
Administración debe estar autorizado en el ordenamiento jurídico. Ello es lo
que se conoce como el principio de legalidad. Refiriéndose a la manifestación
de dicho principio, la más autorizada doctrina ha indicado:
"El principio de
legalidad de
En el mismo sentido se ha pronunciado
"El principio de
legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y
se desarrolla en el 11 de
Partiendo de tal presupuesto, en el sentido
de que todo el actuar de
Al respecto, debemos indicar que luego de
estudiar cuidadosamente su ley de creación, ni en ninguna otra, encontramos
norma alguna que faculte el pago de dietas a los miembros del citado Órgano. El
artículo 48 de
"El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal tendrá una Junta Directiva, encargada de emitir las directrices generales, los reglamentos de crédito u otros, cuando sea del caso, y de aprobar las operaciones financieras.
La Junta Directiva fijará también los tipos de garantía de acuerdo con los montos por financiar, los plazos, las tasas de interés y las demás condiciones de los créditos por otorgar. La tierra con bosque e individualmente el árbol en pie, propiedad de particulares, servirán para garantizar estos créditos.
La Junta Directiva estará compuesta por cinco miembros:
a) Dos representantes del sector privado nombrados por la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal; uno, necesariamente, deberá ser representante de las organizaciones de pequeños y medianos productores forestales y el otro, del sector industrial.
b) Tres representantes del sector público designados, uno por el Ministro del Ambiente y Energía, otro por el Ministro de Agricultura y Ganadería y el tercero, por el Sistema Bancario Nacional.
El quórum para que la Junta Directiva sesione será de cuatro miembros..."
Conforme se podrá apreciar, la norma
transcrita es omisa en cuanto a la posibilidad de pagar dietas a los miembros
de
En ese orden de ideas, no se comparte el
criterio del asesor legal del Órgano consultante, en el sentido de que por
haber firmado un finiquito con BANCOOP R.L., el FONAFIFO se rige por el derecho
privado y que, por ello, se puede establecer el pago de dietas a sus
directores.
Al respecto debemos indicar que el hecho de
que la ley autorice al FONAFIFO para realizar cualquier negocio jurídico no
especulativo, requerido para la debida administración de los recursos de su
patrimonio, incluyendo la constitución de fideicomisos (artículo 49 de la Ley
Forestal), en nada desnaturaliza su condición de órgano público.
Asimismo, la constitución de un fideicomiso
con BANCOOP R.L. no implica que todos los recursos que integran el patrimonio
del citado Fondo deban manejarse a través de dicho fideicomiso.
Por otra parte, la percepción de dietas no
es esencial para configurar el vínculo funcionarial de directivo, toda vez que
dicho cargo puede ser ejercido de forma honoraria (doctrina del artículo 111 de
En ese sentido, el reconocimiento o no de
dietas es un asunto librado a la prudencia del legislador. Si ello resulta
ilógico e inequitativo, no es un aspecto que incumba calificar a esta
Procuraduría General, ya que de acuerdo con nuestra Ley Orgánica somos el
órgano superior consultivo técnico-jurídico de
Tampoco resulta aplicable a
III.-
CONCLUSION:
En razón de lo expuesto, es criterio de
Sin
otro particular, se suscribe,
Cordialmente,
Lic. Omar Rivera Mesén
ABOGADO DE LA PROCURADURIA
ADMINISTRATIVA
C-085-98
FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL.
PERSONERIA JURIDICA INSTRUMENTAL. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. DIETAS.
El señor Marco V. Araya Barrantes,
Director del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, mediante oficio
FONAFIFO-335, de 24 de marzo del año en curso, recibido en este Despacho
el pasado 16 de abril, requirió el criterio de
El Lic. Omar Rivera
Mesén, mediante Dictamen C-085-98, de 11 de mayo de 1998, evacua la
consulta indicando, entre otras cosas, que el citado Fondo, creado mediante