Accesibilidad
Dictamen : 079 - del 05/05/1998
C-079-98
San José, 5 de mayo de 1998
Lic.
Roberto Vega Arias
Presidente
Comisión Nacional del
Consumidor
S. D.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de
Por su parte,
"De la norma transcrita
se desprenden tres importantes consecuencias: a)
Señala además
"Existe entonces en el
Reglamento de marras, una tesis que se contrapone abiertamente con las
disposiciones de la Ley 7472, concretamente 53, en el tanto, contempla la
posibilidad de interponer denuncias sin que exista un agraviado por el hecho
que se denuncia, siendo suficiente la constatación de una posible infracción a
la ley o al reglamento."
Finaliza
el criterio de
"A) La Comisión
Nacional del Consumidor únicamente puede iniciar un procedimiento a instancia
de parte y no de oficio;
B) La legitimación para
interponer la denuncia la tiene cualquier consumidor o persona, sin que sea
necesariamente el agraviado por el hecho, siempre y cuando exista un agraviado
por el hecho que se denuncia. Si no existe un agraviado la CNC esta (sic)
imposibilitada para iniciar un procedimiento administrativo".
Visto el contenido de la consulta, puede
verificarse que existen dos aspectos que deben ser analizados por esta
Procuraduría, a saber:
a.- la posibilidad de iniciar un procedimiento con
motivo de una denuncia planteada por un particular, cualquiera que sea, es
decir, inclusive, el que no sea el agraviado por los hechos denunciados,
-aspecto de forma-, y
b.- la necesidad de que exista o no, un agravio o
daño objetivamente determinado para poder conocer de la denuncia planteada,
-aspecto de fondo-.
I.-
INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DEL CONSUMIDOR
El concepto de procedimiento administrativo
ha sido desarrollado como producto del crecimiento constante de situaciones en
las cuales a
A partir de lo anterior, rige a
Debe decirse que dentro del conjunto de
actos preparatorios que conforman un procedimiento administrativo, se encuentra
como es claro aquél que ordena su inicio.
Así, el artículo 284 de
"Artículo 284.- El
procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de parte, o sólo a
instancia de parte cuando así expresa o inequívocamente lo disponga la ley. (El subrayado no es del original).
Como indica la citada norma, la posibilidad
de que se de inicio al procedimiento administrativo puede ser originada de una
petición formal de un interesado que ejerce su garantía individual de petición
y pronta resolución derivada del artículo 27 constitucional.
Ahora bien, otra posibilidad de iniciar el
procedimiento que establece el artículo 284 de
Se estima que esta posibilidad es una manifestación
del Principio de Oficialidad u Oficiosidad mediante el cual se le reconocen a
Se trata además,
según la doctrina, de una situación frecuente, al indicar que:
"...por supuesto, no
todos los procedimientos administrativos se inician a instancia de los
interesados, con base en el ejercicio del derecho de petición, sino que también
es frecuente el inicio de los procedimientos, de oficio, por iniciativa de la
propia Administración. De allí que en general, todas las leyes de
procedimientos administrativos establecen que "El Procedimiento podrá
iniciarse de oficio o a instancia de parte interesada."Art.67 LPA España; art. 48 LOPA Venezuela;
art. 284 LGAP Costa Rica." BREWER-CARIAS, Allan R. Principios del
Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial Civitas, 1990, p. 144.
Si se analiza ahora lo establecido por
De esta manera se aplicarán las
disposiciones de
Así, dispone textualmente el artículo 53 lo
siguiente:
"Artículo 53.-
Procedimiento.
La acción ante
Parece ser por ello entonces clara la
voluntad legislativa de no admitir la apertura oficiosa del procedimiento en
materia del consumidor, situación que se confirma no sólo por la literalidad de
la norma, sino además porque bien se pudo plasmar, como sí se hizo en la misma
ley en materia de derecho de la competencia, la posibilidad de la apertura de
oficio del procedimiento. La misma Ley de Promoción de
"Artículo 18.- Creación
de
Se crea la Comisión para
Promover la Competencia, como órgano de máxima desconcentración; estará
adscrita al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Se encargará de
conocer, de oficio o por denuncia, y sancionar, cuando proceda,
todas las prácticas que constituyan impedimentos o dificultades para la libre
competencia y entorpezcan innecesariamente la fluidez del mercado.
La instancia administrativa
ante esta Comisión es obligatoria y de previo agotamiento para acudir a la vía
judicial, salvo lo establecido en el artículo 17 de esta Ley." (El subrayado no es del original).
Por ello, no puede llegarse a otra
conclusión más que, salvo previa reforma legal, no existe posibilidad legítima
de que
Es importante en este último aspecto aclarar
la apertura que sí admitió la ley en materia de legitimación y que es a la que
expresamente se refiere la norma cuando alude a la posibilidad de que el
procedimiento se abra "en virtud de una denuncia de cualquier
consumidor o persona, sin que sea necesariamente el agraviado por el hecho que
denuncia".
Dicha apertura legal responde al desarrollo
que se ha abierto con motivo de la acogida del concepto del interés difuso y/o
colectivo, diverso del tradicional interés personal, legítimo y directo que
alude a criterios de legitimación administrativa de naturaleza estrictamente
subjetivos y no objetivos.
De esta forma, es criterio doctrinal
ampliamente aceptado el considerar la materia de consumo, como una dentro de
las cuales se presentan criterios de legitimación amparados a situaciones
jurídicas objetivas y no ya subjetivas.
Así, se indica en doctrina española lo
siguiente:
"La doctrina es
pacífica sobre este extremo y, en principio, parece ser que nada se opone a
considerar el interés de los consumidores como interés difuso." (El subrayado no es del original) ACOSTA
ESTEVEZ, José B, La Tutela Procesal de los Consumidores, Barcelona, José
María Bosch editor, 1995, p.50.
Por su parte la doctrina nacional señala:
"(...) la legitimación
menos rígida derivada de estos intereses "difusos" fundada en
situaciones subjetivas pero compartidas, ha surgido especialmente en ciertos
ámbitos de la vida social en que se hace más aparente una "difusión"
de los intereses tutelados - como en los de los consumidores o de la
conservación y mejoramiento del ambiente-(...)" (El subrayado no es del original) PIZA ESCALANTE,
Rodolfo, Legitimación Democrática en la Nueva Justicia Constitucional de
Costa Rica, en Homenaje al Profesor Eduardo Ortiz Ortiz, Fundación Santo
Tomás de Aquino, Primera Edición, 1994, p. 672.
Es a partir de este reconocido carácter
difuso del interés del consumidor que se debe tener clara la posibilidad de
conocer y resolver de una denuncia de un consumidor que no sea el directamente
afectado por los hechos denunciados.
Debe decirse además que en materia de
consumo es preciso distinguir dos vertientes claramente definidas, a saber: "colectiva e individual. Todo
ello pone de manifiesto que la tutela de estos intereses deberá venir
determinada por el interés de la persona en tanto en cuanto consumidor y además, por el interés de los consumidores." (El
subrayado no es del original) ACOSTA ESTEVEZ, op,cit, p. 52.
De esta forma, la discusión en materia de
consumo que se plantee en sede administrativa podrá implicar un interés
individual del consumidor claramente identificable, -falta de garantía en un
bien adquirido, por ejemplo- y la afectación del interés de los consumidores
como colectividad.
No es posible entender que la ausencia de
una afectación impida valorar la vertiente colectiva que alude normalmente a
situaciones de riesgo y no definitivamente dañosas.
Así, lo que la norma en estudio pretende
regular, es que aún en los casos de violaciones que atañen al interés
individual de un consumidor en específico, puede cualquier otro consumidor
gestionar la apertura de un procedimiento administrativo, en consideración de
la indicada vertiente colectiva.
Es claro que queda abierta la posibilidad de
que en aquellos supuestos en los cuales es la colectividad como un todo la afectada,
cualquiera de sus miembros promueva la apertura del correspondiente
procedimiento, sin que por esta situación deba argumentarse la inadmisibilidad
de la denuncia.
Lo anterior implicaría la valoración del
aspecto de fondo consultado, a saber, si debe existir una demostrada
configuración de un daño determinado para poder procederse a la apertura de un
procedimiento administrativo. Se debe hacer notar que la figura del agraviado
está directamente relacionada con la de un daño determinable.
II.-
EN CUANTO A LA NECESARIA EXISTENCIA DE UN AGRAVIADO (DAÑO) POR EL HECHO QUE SE
DENUNCIA
Como se dijo, la consulta implica no sólo
aspectos de forma relativos a la posibilidad de apertura de un procedimiento
administrativo de manera oficiosa, sino además, aspectos
relativos a si la potestad sancionatoria de
Al respecto, si se retoma lo señalado en el
punto anterior, debe considerarse que dentro de los derechos reconocidos al
consumidor por el artículo 46 de
* Protección contra los riesgos que afecten su salud, seguridad y medio ambiente;
* Protección de sus intereses económicos;
* Acceso a una información veraz y oportuna en el curso de sus relaciones de consumo, y
* Educación en relación con el consumo.
Para lograr la indicada protección el
Legislador impone obligaciones a cargo del comerciante, estableciendo con ello
limitaciones al ejercicio de la libertad de empresa y de contratación privada
acordes con el numeral 28 de
El artículo 31 de
"b) Informar
suficientemente al consumidor, en español, de manera clara y veraz...
c) Ofrecer, promocionar o publicitar los
bienes y servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 34 de esta
Ley."
En el caso de la primera de las obligaciones
indicadas, la misma se dirige hacia la garantía de que el consumidor, en el
acto de consumo, posea información suficiente para que su decisión no se vea
viciada. Protege además esta obligación los valores salud y seguridad, para lo
cual el consumidor debe conocer los detalles del bien o servicio que se le
pretende vender o prestar.
En el segundo de los casos, igualmente se
ven amparados intereses de los consumidores como un todo, ya que se refiere a
condiciones del producto, eventuales daños a la salud en caso de un mal uso,
etc.
Estos dos supuestos conducen a que en caso
de que el productor o comerciante que los produzca o venda incumpla dichas
obligaciones, podrá ser sancionado en los términos del artículo 54 de
De lo expuesto, es posible determinar que en
materia del consumidor la existencia o inexistencia de un agraviado no puede
ser el criterio que implique la admisibilidad para abrir un procedimiento
administrativo sancionatorio.
El desinformar al consumidor en general
supone el incumplimiento de una obligación que a su vez compromete un derecho
de los consumidores como colectividad. Así, el daño concreto puede no darse sin
que por ello sea ilegítimo abrir un procedimiento para evaluar la culpabilidad
acreditable a determinado productor o comerciante que ha incumplido un deber
determinado y que con ello expone a un riesgo a la colectividad de
consumidores.
Y es que debe hacerse en ese sentido una
importante diferenciación entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo
Sancionatorio, diferenciación que
"En el mar sin orillas
del Derecho Administrativo Sancionador predominan las llamadas infracciones
formales, constituidas por una simple omisión o comisión antijurídica que no
precisa ir acompañada de un resultado lesivo. Este es un dato al que ya se
aludió en el capítulo primero al hablar de riesgo. La afirmación debe ahora
desarrollarse. El incumplimiento de un mandato o prohibición ya es, por sí
mismo, una infracción administrativa. Si a este incumplimiento sigue luego la
lesión, la consecuencia será una responsabilidad, un deber resarcitorio que
nada añade a la naturaleza de la infracción: como dice el artículo 22.1 del
REPEPOS, "si las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios
a la Administración Pública, la resolución del procedimiento podrá declarar: a)
la exigencia al infractor de la reposición a su estado originario de la
situación alterada por la infracción; b) la indemnización por los daños y
perjuicios causados.... En líneas generales, el delito penal está conectado con
la lesión de un bien jurídico: el resultado es aquí una lesión, mientras que la
infracción administrativa está conectada con un mero incumplimiento, con
independencia de la lesión que con él pueda eventualmente producirse. Y
tanto es así que semánticamente es ese dato del incumplimiento -literalmente:
infracción- el que da el nombre a la figura, con la que se identifica. Lo que
no sucede obviamente con el delito. El Derecho Penal nunca ha pensado en
castigar todas las infracciones ni todas las conductas dolosas, culposas o
imprudentes; éstas son tantas que resultaría imposible su punición. De aquí que
no repare en ellas y se atenga exclusivamente a los casos en que se haya
producido un resultado. Por así decirlo, es un Derecho represivo. El Derecho
Administrativo Sancionador, en cambio, es más ambicioso y toma en cuenta todas
las infracciones que se comentan, aun en conciencia de que en la realidad no
podrá sancionarlas todas dada su innumerabilidad. El incumplimiento y no el resultado
es lo que interesa. Porque el Derecho Administrativo Sancionador es un Derecho
preventivo en cuanto que persigue las infracciones, dado que éstas
es de donde se deducen (o pueden deducirse) ordinariamente los
resultados lesivos. Vistas así las cosas puede comprenderse mejor el
peculiar alcance que ha de tener la culpabilidad en el Derecho Administrativo
Sancionador. Por decirlo con las lapidarias palabras de la STS de 4 de junio de
1993 (Ar. 4335 Reyes). A la antijuridicidad no obsta (...) el que faltare la
intención de infringir las normas aplicadas por parte del sancionado y la
ausencia de un resultado lesivo para la salud pública (...) porque tratándose
de infracciones formales, penalmente consideradas como delitos o faltas de
comisión por omisión, corresponderá a una conducta culposa o negligente,
independientemente de que de la misma no se haya producido un resultado lesivo
concreto." (El
subrayado no es del original) NIETO, Alejandro, Derecho Administrativo
Sancionador, Madrid, Tecnos, 1994, p.349 y 350.
Así las cosas, en el supuesto analizado es
claro que el incumplimiento de las obligaciones previstas por
Es característica del Derecho Administrativo
Sancionador y en especial en el caso del Derecho del Consumidor, por la
naturaleza de la relación jurídica que se regula, que el incumplimiento de los
deberes impuestos al productor o comerciante, se configuren de forma automática
como infracciones susceptibles de ser sancionadas al margen de la existencia o
no de un daño concreto, el cual, en caso de demostrarse, implicaría la
configuración de la respectiva responsabilidad civil del infractor.
Las referencias que se hacen en los
artículos 32 y 54 párrafo último de
Una lectura sistemática de la normativa conduce
a esta conclusión, de lo contrario debe cuestionarse lo siguiente: si uno de
los derechos del consumidor es la protección contra los riesgos que
afecten su salud, seguridad y medio ambiente, por ejemplo, ¿deberá esperar
Al amparo de la doctrina citada, es claro
que esto no es así, dada la naturaleza preventiva de la actividad sancionatoria
administrativa, así como el carácter colectivo y/o difuso de los intereses de
los consumidores que se protegen.
La configuración del daño permite la
agravación de la pena administrativa según el artículo 54 párrafo último, como
también la exigibilidad de una responsabilidad solidaria pecuniaria o civil,
según el numeral 53, lo cual no debe interpretarse como impedimento para la
imposición de la correspondiente responsabilidad administrativa en los términos
previstos por
III.-
CONCLUSIONES:
De acuerdo con lo expuesto, esta
Procuraduría concluye lo siguiente:
1.-La posibilidad
de abrir el procedimiento administrativo en materia del consumidor de forma
oficiosa no existe por expresa disposición del artículo 53 párrafo primero de
2.-En
materia de derecho del consumidor, la legitimación se basa en un interés
difuso, por lo que cualquier consumidor está en posibilidad de plantear la
denuncia administrativa correspondiente, sin que deba ser necesariamente el
consumidor agraviado, en aquellos casos en que el daño se concretiza e
individualiza.
3.- El
derecho administrativo sancionatorio en principio es de naturaleza preventiva y
no represiva por lo que no es requisito de admisibilidad de las denuncias la
previa y demostrable existencia de un agraviado específico, por lo que es
posible abrir procedimientos administrativos aún en ausencia de un daño
determinado o determinable.
4.-La
configuración del daño es requisito para la exigibilidad de la responsabilidad
civil y además como criterio de agravación de la pena administrativa
Se
suscribe atentamente,
Licda. María Lourdes Echandi
Gurdián
PROCURADORA ADJUNTA
C-079-98
INICIO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.CONSUMIDOR. INTERÉS DIFUSO.
Mediante oficio de 25 de marzo de
1998, recibido en este Despacho el 27 del mismo mes y año, Lic. Roberto
Vega Arias, Presidente de
Mediante oficio C-079-98 de 5 de
mayo de 1998,
1.-La
posibilidad de abrir el procedimiento administrativo en materia del consumidor
de forma oficiosa no existe por expresa disposición del artículo
53 párrafo primero de
2.-En
materia de derecho del consumidor, la legitimación se basa en un
interés difuso, por lo que cualquier consumidor está en
posibilidad de plantear la denuncia administrativa correspondiente, sin que
deba ser necesariamente el consumidor agraviado, en aquellos casos en que el
daño se concretiza e individualiza.
3.- El
derecho administrativo sancionatorio en principio es de naturaleza preventiva y
no represiva por lo que no es requisito de admisibilidad de las denuncias la
previa y demostrable existencia de un agraviado específico, por lo que
es posible abrir procedimientos administrativos aún en ausencia de un
daño determinado o determinable.
4.-La
configuración del daño es requisito para la exigibilidad de la
responsabilidad civil y además como criterio de agravación de la
pena administrativa.