Dictamen : 206 - del 29/10/1997

C 206-97

San José, 29 de octubre de 1997

Señora

Egr. Luz Argentina Cruz Marchena

Jefe de Departamento de Recursos Humanos

Colegio Universitario de Puntarenas

S. D

Estimada señora:

Por encargo y con la aprobación del Señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio RH-398 de 30 de setiembre del año en curso, mediante el cual solicita el criterio técnico – jurídico, acerca del receso de labores que decreta la Institución a su digno cargo, en toda la semana santa, y del 24 al 31 de diciembre inclusive, con goce de salario y sin rebajar los días no trabajados, de las vacaciones que corresponde a cada funcionario.

I- ANTECEDENTES DE LA INTERROGANTE PLANTEADA :

Nos indica usted que, el Consejo Directivo del Colegio, en mención , desde el año de 1987 modificó el inciso d) del artículo 23 del Reglamento Interno de Trabajo, que a la letra dice:

"El Colegio Universitario de Puntarenas decretará receso de labores, durante los siguientes períodos:

1.- Toda la Semana Santa

2.- Del 24 al 31 de diciembre inclusive.

Los mencionados días no se descuentan de las vacaciones y son con goce de salario."

Asimismo nos informa en el citado Oficio que, el Reglamento Interno de Trabajo se sometió a la aprobación del Ministerio de Trabajo en el año de 1995 y que en julio de 1997, le fue devuelto ese documento "sin la aprobación respectiva, por constituir ese Colegio , una Institución semiautónoma, procediendo en este caso un Reglamento Autónomo de Trabajo".

No obstante ello, continúa indicándonos usted, que esa normativa reglamentaria se aplica en la actualidad, con las reformas que al respecto ha hecho la Junta Directiva.

II- CONSIDERACIÓN PREVIA :

Antes de analizar la hipótesis planteada, es pertinente observar que, este Despacho se circunscribirá a vertir el criterio técnico- jurídico correspondiente, dentro de la competencia que le establece los artículos 1 , y 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República(1), por virtud de los cuales, este Órgano se encuentra impedida legalmente para referirse a un caso concreto, como el planteado en su consulta, ya que de hacerlo, estaría sustituyéndose en Administración Activa.

(1) Ley # 6815 de 27 de setiembre de 1982.

En consecuencia, la consulta se evacuará en términos generales.

III-NATURALEZA JURÍDICA DEL COLEGIO UNIVERSITARIO DE PUNTARENAS.

En punto a la materia del presente Título, ha sido reiterado el criterio de esta Procuraduría General de la República, cuando de acuerdo con los artículos 16, Transitorio I de la Ley No. 6541 de 19 de noviembre de 1980 , y 4, 5, 7, 8, y 9 de su Reglamento(2) caracteriza a los Colegios Universitarios - allí regulados- como entes públicos menores, con su propia competencia, de conformidad con el principio que la autorizada doctrina jus-publicista, ha dado en llamar "descentralización administrativa" . Así, en Dictamen No. C-209 de 14 de diciembre de 1992, esta Institución, en lo conducente, expresó:

(2) Decreto # 12711-E de 10 de Junio de 1981.

"Esta Procuraduría General de la República ha mantenido e criterio en varios pronunciamientos de que los colegios universitarios, de los cuales es un típico ejemplo el CUNA, son entes públicos menores, y que por lo tanto gozan de su propia competencia, en virtud de lo que la doctrina jus publicista denomina "descentralización administrativa". Así las cosas, este Despacho ha considerado in concreto, que ese tipo de colegios son órganos semiautónomos, los cuales poseen obviamente una estructura administrativa y personalidad jurídica propia, así como patrimonio y fines exclusivos asignados por la ley". (Dictamen C-328-84 del 28 de octubre de 1984. En igual sentido, se puede consultar los dictámenes C-169-81 de 7 de agosto de 1981 y C-274 - 81 de 19 de noviembre de 1981)

Como se ha podido notar, el carácter jurídico del Colegio Universitario a su digno cargo, configura dentro del razonamiento transcrito, constituyendo por ende, una entidad menor del Estado Costarricense, según artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública, en plena concordancia con el artículo 1, Inciso 4) de la vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En ese orden de ideas, el artículo 16 de la "Ley de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria" en referencia, dispone que, "Los presupuestos ordinarios de los colegios universitarios de Costa Rica, y sus modificaciones, son tramitados por la Autoridad Presupuestaria de conformidad con la Ley No. 6821 del 19 de octubre de 1982, por la Contraloría General de la República y por MIDEPLAN , en lo que corresponda"; es decir, estos entes como públicos que son, no escapan al control financiero del Estado. En situaciones parecidas a la consultada, vale tener en consideración un importante voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el cual se dictaminó que los artículos 1, inciso a) y por conexión, también los artículos 5, 9, 11 párrafo Cuarto de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria citada supra, no vienen a contravenir el artículo 188 de la Constitución Política, que aunque dicho examen se circunscribió a las instituciones previstas en este numeral, su contenido sirve a los efectos del presente caso. Ese Órgano Jurisdiccional, mediante la Sentencia No. 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994, dijo muy claramente y en lo que conducente que :

"V.- Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos :

"Las metas (típica "materia de gobierno" ) que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de gobierno, y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente. "(Corte Plena, sentencia del 16-6-84)

IV.- ORDENAMIENTO JURÍDICO APLICABLE A LA RELACIÓN DE SERVICIO ENTRE EL COLEGIO UNIVERSITARIO DE PUNTARENAS Y SUS SERVIDORES :

De conformidad con lo expuesto en el Acápite que antecede, se definen los - mencionados colegios universitarios como entes -menores del Estado; por lo que el sistema jurídico de empleo aplicable, entre los funcionarios y esas entidades de enseñanza superior, ha de ser regido por principios propios, y diferentes de los que rigen al régimen de empleo privado.

Lo anterior tiene fundamento en los mandatos que contienen los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, en tanto "Un estatuto de servicio civil regula las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración, mediante un personal debidamente idóneo." De modo tal que, toda regulación de empleo público debe estarse a los aludidos presupuestos constitucionales, como se ha hecho con la promulgación del vigente Estatuto de Servicio Civil, el cual, por virtud del artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, ha servido de base al resto del Estado, cuando alguna de sus instituciones se encuentran ayuno de una normativa similar.

El indicado cuerpo estatutario, viene a gobernar y proteger el personal bajo su régimen, dándose a través de su articulado las directrices de empleo, derechos y deberes del servidor público. De ahí que, en el supuesto de no existir en las demás entidades estatales, aún, una similar legislación de la apuntada, que permita uniformar las características del "empleo estatal " con los principios y garantías que ordena la Constitución Política, entonces, es pertinente, de acuerdo con la disposición recién citada, remitirse, mientras tanto, al Estatuto de Servicio Civil, apegándose de ese modo , al bloque de legalidad que rige la entera Administración Pública, según artículos 11 de la Carta Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

El razonamiento expuesto, tiene cabida inmediata en lo que reiteradamente ha dicho la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en punto a la materia de análisis, así:

"VIII.- Por ello, ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de éstas últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central. Esta tesis fue el eje racional sobre el cual fue dictada la sentencia de inconstitucionalidad # 1696-92 de las 15 :30 del 23 de agosto de 1992, que analizó la constitucionalidad de las sentencias o laudos arbitrales dictados para el sector público, sentencia que en lo conducente - estableció :

"V.- Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público , con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores..."

"VIII.- No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140 inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de 1950 al 1 de junio de 1953, la Ley del Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público."

"XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley' General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado) , sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente..." (Ver Considerando VIII, del Voto citado, en líneas atrás)

A la luz de lo explicado, hay que manifestar que la Entidad bajo su administración, no es la excepción para dejar de aplicar las máximas constitucionales y legales comentadas, ya que de acuerdo con los presupuestos estudiados antes, el Colegio Universitario de Puntarenas conforma el aparato estatal costarricense, no siendo procedente aplicar normativa ajena a la relación de servicios entre la Administración Pública y sus funcionarios.

En relación con lo expuesto, los artículos 57, 58 y 59 de la Constitución Política, son los parámetros fundamentales, a partir de los cuales, se establecen la jornada de trabajo, los descansos semanales y las vacaciones de los trabajadores en el Sector Público, con la especificidad que en cada caso requiere, y de acuerdo con la continuidad, eficiencia, y adaptación de la prestación de los servicios-estatales a la realidad jurídica, política y social del país. Así, el numeral 4 de la Ley General de la Administración Pública, establece :

Artículo 4.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios."

Generalmente, es por vía reglamento, que la Administración, en forma concreta, dispone los indicados presupuestos, a fin de cumplirse con las tareas respectivas, pero esa actuación administrativa, así como cualquier otra modalidad de norma, debe ajustarse a los límites constitucionales apuntados, pues, como lo ha reiterado la Sala Constitucional en sendos pronunciamientos, y así también lo prescribe el articulo 19 de la Ley General de la Administración Pública, " El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes."

Las disposiciones constitucionales, arriba mencionadas, en lo que atañe, disponen:

"Artículo 57:

Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna..."

Artículo 58.-

La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la semana..."

Artículo 59:

Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca."

Se comprende de los textos transcritos, que salvo excepciones calificadas por la ley, la jornada normal de trabajo de un trabajador, debe ser hasta las ocho horas y cuarenta y ocho a la semana , con su correspondiente derecho al salario . Asimismo , deriva de esa jornada, el derecho al descanso semanal, así como el derecho a las vacaciones, después del tiempo mínimo efectivamente laborado. Supuestos que se encuentran debidamente desarrollados en el Ordenamiento Jurídico en general.

En lo atinente al salario en la Administración Pública, hay que decir que, este factor económico cubre el pago de la respectiva jornada de trabajo, según sean las funciones a realizar, y en esos términos, existe en el Régimen jurídico- estatal una importante disposición a considerar en toda relación de servicio con el Estado, cual es la contenida en el artículo 8 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (3), que a la letra dispone :

(3)Ley # 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas.

" Se entenderá que todo salario, cubre el pago mensual de la respectiva jornada de trabajo. Si se conviniere en que el servidor público trabaje menos tiempo del señalado en el horario oficial, devengará el sueldo' proporcional a la jornada que en tal caso hubiere autorizado el Ministró.

Ningún servidor devengará un sueldo inferior al mínimo de la respectiva categoría."

La directriz legal transcrita, viene a enfatizar una vez más la obligación de todo funcionario público, a cumplir las labores del puesto para el que fue nombrado, dentro de la jornada oficial, prevista administrativamente, percibiendo su propio salario. En otras palabras, en la medida del tiempo a que se encuentra obligado el servidor a realizar las tareas, en esa misma medida, el Estado le retribuye económicamente, que, de por sí, son disposiciones que se encuentran debidamente predeterminadas en el ordenamiento estatutario, y a las que deben acatarse con la exigencia requerida en la Administración Pública.

Por otra parte, y según las últimas pautas constitucionales indicadas, a la legislación le toca desarrollar los tópicos del descanso semanal y las vacaciones, que son otorgados al funcionario, en proporción al tiempo de servicio que la ley considera como efectivamente laborado. Verbigracia, así lo hacen el inciso b) del artículo 37 del mencionado Estatuto de Servicio Civil, y los artículos 152, 153 del Código de Trabajo, etc.

También los funcionarios públicos tienen el derecho de disfrutar los días feriados que los artículos 147 y 148 del actual Código de Trabajo prevén para determinadas fechas conmemorativas, - aún cuando este cuerpo normativo no es de aplicación del sector público, lo es por supletoriedad- que dicho sea de paso, esas disposiciones fueron recientemente modificadas por la Ley No. 7619 de 24 de julio de 1996, y a letra dicen, en lo conducente :

"Artículo 147.- Son hábiles para el trabajo, todos los días del año, excepto los feriados y los días de descanso semanal existentes por disposición legal o convenio entre las partes.

Artículo 148.- Se considerarán días feriados y, por lo tanto, de pago obligatorio los siguientes : el 1 de enero, el 11 de abril, el Jueves y Viernes Santos, el 1 de mayo, el 25 de julio, el 15 agosto, el 15 de setiembre, y el 25 de diciembre. Los días 2 de agosto y 12 de octubre también se considerarán días feriados pero su pago no será obligatorio..."

Las anteriores normas son claras y precisas en disponer, categóricamente, los días feriados que se consideran como días no hábiles de trabajo, más los días de descanso semanal- de los trabajadores. Fuera de esa lista, todos los - días del año,- son hábiles para trabajar, lo cual quiere decir que, únicamente las fechas indicadas en los numerales de cita, son los permitidos legalmente para que los funcionarios públicos no asistan a las labores, sin rebajárseles esos días, de su salarios.

Los elementos jurídicos expuestos, son suficientes para dar respuesta de lo consultado.

V.- ANÁLISIS DE LA INTERROGANTE PLANTEADA :

Se consulta si procede jurídicamente "decretar receso de labores, durante toda la semana santa, y del 24 al 31 de diciembre inclusive, con goce de salario y sin rebajar los días no trabajados del período de las vacaciones que corresponde a cada funcionario", toda vez que el Colegio Universitario de Puntarenas así lo aplica, de conformidad con el inciso d), del artículo 23 del Reglamento Interno de Trabajo, que expresamente dice :

"El Colegio Universitario de Puntarenas decretará receso de labores, durante los siguientes períodos:

1. Toda la Semana Santa.

2.- Del 24 al 31 de diciembre inclusive.

Los mencionados días no se descuentan de las vacaciones y son con goce de salario."

En el Título anterior se expuso ampliamente que, todas las actuación de las instituciones públicas deben ser sometidas al bloque de legalidad, tal y como lo ordenan los artículos 11 de la Carta Magna y 11 de la Ley General de la Administración Pública , siendo que "los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, que no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede..."., y desde esa perspectiva jurídica, es imperativa la aplicación de las máximas establecidas en los artículos 191 y 192 de la Carta Política, para el establecimiento de un régimen único y uniforme de empleo en todo El Estado, según ha quedado determinado por la Sala Constitucional en los citados pronunciamientos.

A partir de las directrices constitucionales subrayadas, así como de las demás disposiciones legales citadas en líneas atrás, es necesario constatar ahora, si el aludido receso de labores de consulta, establecido en el Reglamento Interno de Trabajo del Colegio Universitario a su cargo, se encuentra conforme con el Ordenamiento Público vigente.

En primer término, es claro que autorizar a través de un reglamento administrativo, para que los funcionarios públicos no asistan a labores en "días hábiles de trabajo", sin- fundamento legal alguno, contraviene abiertamente con el régimen - legal vigente, y más grave aún, cuando esa irregularidad se otorga, con goce de salario y sin rebajar los días no trabajados, del período de vacaciones que corresponde al personal del citado Colegio Universitario. Se ha podido observar de todo el presente estudio, que no hay una norma constitucional ni legal que respalde esa clase de concesión en la Administración Pública; más bien, la acusada situación ocasiona un grave perjuicio al servicio público, y por consiguiente a la colectividad general, lo que a todas luces, resulta improcedente el receso de labores en cuestión, por no configurar este supuesto, dentro los lineamientos que rigen al empleo público.

Los únicos días que tienen derecho los servidores públicos para no asistir a sus labores, con goce de salario, son los dispuestos, en forma categórica, en los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo, o por concepto de vacaciones y descansos semanales. De lo contrario, salvo razones legalmente justificadas, el personal de la Administración Pública debe cumplir sus tareas en todos "los días hábiles de trabajo", de acuerdo con la jornada oficial que para tal efecto dicte el Estado Costarricense, en sus diferentes instituciones.

Por otra parte, existe en el Ordenamiento Estatal, el artículo 8 de la Ley de Salarios de la Administración Pública que prescribe "que todo salario cubre el pago mensual de una determinada jornada de trabajo, y que si se conviniere en que el servidor trabaje menos tiempo del señalado en el horario oficial, entonces, percibiría el salario proporcional de la jornada autorizada por el jerarca." En este sentido, si la entidad bajo su responsabilidad , y dentro de los cánones de la razonabilidad y proporcionalidad que demanda el servicio que allí se presta, decide que no se trabaje ciertos días de la Semana Santa , o algunos días que van del 24 al 31 de diciembre, correspondientes a días "hábiles de trabajo"- .podría hacerlo, rebajando esas jornadas, del período de vacaciones que tiene cada funcionario de dicha entidad.

Pero en todo caso, es de observar que, las ventajas, derechos, beneficios y obligaciones de los funcionarios públicos, solamente pueden darse, cuando se encuentren conformes con el Ordenamiento constitucional y legal existente, tal y como lo ha dispuesto la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el Voto Número 3772 de las diez horas treinta minutos del veintisiete de julio de mil novecientos noventa y cuatro, al expresar que :

"I.- La Constitución, a base de pautas (cuyo destinatario natural es el legislador), disposiciones y principios, diseña las llaves maestras de un régimen general laboral. Es lícito presumir que esto obedece a una percepción histórica de la especificidad y el decisivo, carácter social de las relaciones laborales. Ese régimen constitucional, que el legislador ordinario- por expreso mandato de la Constitución (artículo 74) está encargado de completar y puntualizar, es intangible para la ley común, que solo lo puede ampliar en su elenco de ventajas, beneficios, derechos o garantías, pero no disminuir. (Lo resaltado no es del texto original)

Del contenido transcrito, y en lo que atañe al tema en cuestión, debe entenderse que no existen más beneficios, derechos o garantías de trabajo que los postulados en la Constitución Política, los cuales el legislador se limita a desarrollarlos para la mejor aplicación en el campo táctico.

VI.- CONCLUSIÓN:

Por las razones jurídicas expuestas, este Despacho finalmente concluye que, en virtud del principio de legalidad que rige a la entera Administración Pública, no es procedente la aplicación del receso de labores que decreta el Colegio Universitario de Puntarenas en "toda la Semana Santa, y del 24 al 31 de diciembre inclusive, con goce de salario y sin rebajar los días no trabajados de las vacaciones que corresponde a cada funcionario."

En consecuencia, el contenido del inciso d) del Reglamento Interno de Trabajo es contra legem, toda vez que concede beneficios al margen del ordenamiento jurídico vigente, debiendo repararse dicha irregularidad inmediatamente, previa audiencia del debido proceso y del derecho a la defensa a cada uno de los funcionarios que disfrutan o disfrutaron de la inasistencia de labores en días hábiles de trabajo. Lo anterior, en virtud de los artículos 308 de la Ley General de la Administración Pública y siguientes.

Sobra decir que, de acuerdo con la forma en que se otorgó el apuntado receso de trabajo, y por el significado y repercusión negativa que tiene este anómalo presupuesto en el servicio público prestado, la supresión que del mismo se haga no vulnera los derechos adquiridos o las situaciones jurídicas consolidadas de los funcionarios públicos, en los términos establecidos en el artículo 34 constitucional.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

Procuradora Adjunta

LMGP/gvv