Dictamen : 179 - del 16/08/1995

C-179-95

San José, 16 de agosto de 1995

Señor:

Lic. Rodrigo José Rodríguez Morales

Órgano Director

División Jurídica

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DJ-DA-95-303, de fecha 10 de julio último, mediante el cual nos remite el expediente administrativo tramitado por ese Instituto, -una vez subsanadas las deficiencias de procedimiento que fueron indicadas por este Despacho mediante oficio de 21 de mayo último- como gestión previa a elevar a esta Procuraduría la solicitud, en el sentido de rendir dictamen favorable en punto a la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

La anterior solicitud, lo es en relación con el acto administrativo mediante el cual se dispuso cancelar la totalidad de los extremos laborales al ex funcionario señor xxx, por el tiempo servido en ese Instituto.

I. ANTECEDENTES

En primer término, conviene efectuar la siguiente relación de hechos, ocurridos en el caso sometido a criterio, a fin de proceder a su respectivo análisis jurídico, el cual permitirá arribar a las conclusiones que más adelante se exponen:

1. Mediante nota de fecha 12 de abril de 1994, dirigida al Ing. Mario Fernández O., Presidente Ejecutivo de ese Instituto, el señor xxx solicita "prescindir de sus servicios" a partir del día 1º de mayo de 1994, con el reconocimiento de sus beneficios laborales. Señalando, a tales efectos, que los motivos de tal solicitud fueron manifestados anteriormente en una conversación sostenida con dicho jerarca. (folio 23)

2. Mediante memorando N.º RH-94-063, de fecha 25 de marzo de 1994, el Sr. Eduardo Baltodano Alguera, a la sazón jefe de la División de Recursos Humanos, gira instrucciones -de acuerdo a indicaciones de la Administración Superior, según señala- al Lic. Guillermo Sánchez Solís, encargado del Departamento de Servicios al Personal, a fin de que el Sr. xxx sea cesado, con el pago de todos los beneficios laborales, a partir del día 30 de abril de 1994. (folio 22)

3. Mediante acción de personal N.º 1575-94, de fecha 20 de abril de 1994, cuya vigencia se fijó a partir del día 1º de mayo de 1994, se dispuso el pago de los extremos laborales a este ex funcionario, en la siguiente forma: un mes de preaviso, ocho meses de cesantía, con el reconocimiento de cuatro años al servicio de otras dependencias públicas, vacaciones y aguinaldo, de conformidad con el memorando referido en el aparte anterior, y con el visto bueno de la Presidencia Ejecutiva. (folio 31)

4. El día 9 de agosto de 1994, mediante resolución de las once horas, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, inicia el procedimiento administrativo de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto mediante el cual le fueron cancelados al Sr. xxx los extremos laborales mencionados. (folio 05)

5. Mediante oficio N.º DJ-649-94 de fecha 24 de noviembre del año en curso, suscrito por el Lic. Víctor González Jiménez, jefe de la División Jurídica de ese Instituto, y en acatamiento del Acuerdo de Junta Directiva N.º 94-379, adoptado en sesión ordinaria número 94.078 de fecha 14 de noviembre de 1994, se remite a esta Procuraduría el expediente tramitado, a efecto de que se emita el correspondiente dictamen favorable, que permita anular el acto cuestionado en vía administrativa. (folio 47)

6. Mediante oficio de fecha 21 de marzo del año en curso, y en virtud de encontrarse imposibilitada legalmente, en ese momento, para emitir el dictamen mencionado, en razón de existir deficiencias en la tramitación del procedimiento administrativo sub-exámine, esta Procuraduría devuelve dicho expediente, con la recomendación de proceder a la mayor brevedad a subsanar los defectos indicados. (folio 52)

7. Una vez subsanados en la forma correspondiente, los defectos apuntados, se remite de nuevo a este Despacho el expediente de marras (constante de 97 folios), mediante oficio DJ-DA-95-303, emitido por ese Órgano Director del proceso, a fin de que este Despacho proceda a efectuar el correspondiente análisis de fondo.

II. ANALISIS JURIDICO

Revisado el expediente de mérito, y comprobado que concurren en el mismo los elementos necesarios para tener por buena su tramitación, como requisito previo al análisis de fondo por parte de este Despacho; procede entonces valorar los efectos jurídicos de la nota suscrita por el Sr. xxx, que a la postre, generó el acto administrativo cuya validez se encuentra cuestionada.

En dicho oficio, el señor xxx solicita al señor Presidente Ejecutivo de ese instituto "prescindir de sus servicios", petición que es adicionada con una solicitud de pago de los beneficios laborales.

En primer término, hemos de aclarar que no existe la menor duda, en cuanto al hecho de que una solicitud planteada en esos términos, constituye una renuncia pura y simple, con las implicaciones legales que ello conlleva dentro del desarrollo de la relación laboral.

Así las cosas, podemos válidamente afirmar que resulta errado, y es producto de una incorrecta y forzada interpretación, llegar a la conclusión de que una manifestación de esa índole no constituye una renuncia, tal como pretende hacerlo ver el contenido el oficio DJ-94-087, dirigido al señor encargado del Fondo de Ahorro, Retiro y Garantía de esa institución, cuando se afirma, -para un caso en iguales condiciones que el presente-, que el jerarca de la Institución, con base en una solicitud de esta naturaleza, ostenta la facultad de cesar al funcionario, aplicando el numeral 85 del Código de Trabajo.

Sin embargo, el numeral antes citado, sólo resulta aplicable en aquellos casos en que el cese de funciones sea totalmente ajeno a la voluntad del trabajador, lo cual no ocurre en el caso sub-exámine, en donde existe una manifestación unilateral, clara y expresa por parte del servidor y dirigida al patrono, solicitando prescindir de sus servicios, que no es sino una renuncia con todas las características o elementos propios de la misma.

Como bien se consigna dentro de los antecedentes del caso, el único supuesto legal en que la Administración puede, en forma excepcional, -por razones de carácter presupuestario y como estrategia para la reducción del aparato estatal-, reconocer el pago de los extremos de preaviso y cesantía, cuando el servidor público se retira voluntariamente de sus labores, ocurre en los supuestos de la Ley de Equilibrio Financiero, que en su artículo 25 confiere esta posibilidad, previo cumplimiento de una serie de requisitos y estrictas formalidades de procedimiento, entre otras, el compromiso que debe suscribir el funcionario de no laborar nuevamente con el Estado, en un plazo de al menos cinco años. (artículo 27)

Por lo tanto, a todas luces resulta jurídicamente imposible para la Administración, -que debe sujetarse al principio de legalidad en todo momento-, cancelar los extremos laborales de preaviso y cesantía a un funcionario, que no se encuentra en la hipótesis del numeral 85 supracitado, así como tampoco dentro de los supuestos de la mencionada Ley de Equilibrio Financiero.

En efecto, el Principio de Legalidad, en palabras de la doctrina más autorizada en la materia:

"se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndole al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta, así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente." (GARCIA DE ENTERRIA, EDUARDO, FERNANDEZ, TOMAS-RAMON, Curso de Derecho Administrativo I, quinta edición, Madrid: Editorial Civitas, 1989, págs. 440-441.) (Lo destacado es nuestro)

Este principio, también traducido en esos términos, se encuentra consagrado como norma imperativa en nuestro ordenamiento, al disponer expresamente la Ley General de Administración Pública:

"Artículo 11...-

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes..."

Consecuencia de lo expuesto, resulta claro que el jerarca de una Institución Pública no puede, de ningún modo, decidir libremente si concede o no el pago de las indemnizaciones laborales a un funcionario, si no se encuentra fundamentado en alguna de las normas legales vigentes que regulan la materia, pues no puede perderse de vista que están de por medio fondos públicos, que obviamente no pueden disponerse con el solo criterio de los funcionarios con potestad de administrarlos.

Así las cosas, tenemos que el memorando N.º RH-94-063, de fecha 25 de marzo de 1994, que ordenó el cese del Sr. xxx, con el pago de todos los extremos laborales, cuyas instrucciones fueran materializadas a través de acción de personal número 1575- 94, contemplando el pago de los extremos de preaviso y cesantía no sólo por el tiempo servido en el ICAA, sino también por el período de cuatro años laborado al servicio de otras dependencias públicas, no se encuentra fundamentado en norma alguna que habilite a la Administración Pública a proceder en esa forma, aunado al hecho de que privó la satisfacción de un interés netamente particular, en detrimento del interés general que debe prevalecer en el correcto manejo de fondos públicos.

a) De los vicios del acto administrativo

El acto administrativo en examen, según quedó expuesto líneas atrás, se encuentra sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, lo cual implica que se encuentre afecto a nulidad absoluta, al presentar graves vicios en varios de sus elementos constitutivos. (Artículos 128 y 166 LGAP)

Un elemento esencial del acto lo constituye el motivo, acerca del cual la doctrina ha establecido que:

"la Administración no tiene otra actuación ni otra vida psicológica que la estrictamente legal, de modo que no puede haber para ella motivos impulsivos de su acción marginales al Derecho...En este sentido, puede decirse que en el acto administrativo los motivos están siempre, y necesariamente, incorporados a la causa.

...en ellos [los motivos] ha de aparecer, por una parte, la realidad del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica, y, por otra parte, el servicio al interés público específico que constituye el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a constituir la causa propia del acto, como ya sabemos." (García de Enterría, op. cit. págs. 539-540.)

Es claro que dentro de la competencia de los jerarcas del departamento de Recursos Humanos y de la misma Presidencia Ejecutiva de la Institución, se encuentra la potestad de acordar el cese en sus funciones y pago de extremos laborales a determinados servidores, pero dicha potestad debe conformarse estrictamente en su ejercicio con la normativa vigente sobre la materia, lo cual no se presenta en la especie.

Siendo así que el acto de mérito se encuentra viciado en este elemento, al carecer totalmente de una norma en que pueda encontrar su fundamento, por las razones expuestas anteriormente.

Otro de los elementos que aparece viciado en este acto, es el fin, que como algunos autores señalan, el mismo constituye el fin genérico de toda la actividad administrativa, siendo la causa el fin específico de cada caso, su fin propio. Este elemento reviste carácter fundamental en razón de que, si la Administración ejerce su actividad con fines distintos a los queridos por la ley, se incurre en desviación de poder. (artículo 131.3 LGAP)

Señala la doctrina sobre el tema que:

"Es el fin que constituye la razón de ser del acto que la ley reconoce y regula, asegurando sus efectos.

Ahora bien, el órgano competente puede tomar, en ejercicio de facultades discrecionales, una resolución dentro de los límites de su competencia, pero con un fin que no sea reconocido y regulado por la ley. El acto así producido tendrá un vicio por desviación de poder." (DIEZ, Manuel María, El acto administrativo, Buenos Aires: Tipográfica Editora Argentina, S.A., 1961, pág. 403)

"La finalidad que debe perseguirse por el funcionario es siempre la satisfacción del interés público, del interés concreto que deba satisfacerse por medio de la competencia que se le ha atribuido. Si la finalidad real del acto se disimula tras una finalidad legal aparente, habrá desviación de poder" (FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, México, 1944., pág. 299)

De lo expuesto se desprende que todo acto administrativo debe satisfacer la finalidad pública para la cual el mismo ordenamiento ha previsto y autorizado su realización.

En el caso sub-exámine, se comprueba con meridiana claridad que, lejos de conformarse con el interés público, la disposición de fondos del Estado para realizar el pago de los extremos de preaviso y cesantía al Sr. xxx, satisfizo su interés meramente privado, a costa de los fondos públicos, con el consecuente perjuicio para la Administración, constituyendo así una clara desviación de poder y eventualmente la figura de enriquecimiento ilícito y malversación de fondos.

El jerarca que autorizó la emisión del mismo, se aprovechó de la competencia de que se encontraba investido y, haciendo uso de sus facultades, actuó con la finalidad de satisfacer los términos de un supuesto acuerdo verificado con el Sr. xxx, con fines del todo extraños a lo que debía ser la voluntad de la Administración, que, como se dijo supra, no puede ser otra que la estrictamente legal.

b) De la nulidad absoluta, evidente y manifiesta

Procede ahora analizar la situación expuesta a efectos de lo previsto por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, norma que establece una potestad de carácter excepcional, sea la de declarar vía administrativa, sin acudir al proceso contencioso de lesividad, la nulidad de un acto administrativo declaratorio de derechos.

En punto a la solicitud para que dictamine favorablemente a efecto de anular el acto de mérito, conviene conocer la tesis sostenida por este Despacho, acerca del carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad del acto administrativo.

Esta Procuraduría ha precisado, a través de varios de sus dictámenes, y en forma reiterada, lo que debe entenderse por este tipo de nulidad. Entre otras, podemos citar las siguientes consideraciones al respecto:

"el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista." (C-140-87)

Igual línea de pensamiento encontramos en el dictamen C-062- 88, al manifestar:

"...podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate."

Como bien se afirma, esta categoría especial de nulidad, la más grave, por ser de naturaleza flagrante y ostensible, es aquella que se descubre por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a una exégesis o interpretación jurídica compleja.

Siendo así la situación en el caso sometido a criterio, resulta de obligada conclusión que estamos en presencia de una ilegalidad evidente y manifiesta, que se descubre y comprueba por el solo hecho de enfrentar el acto con la normativa vigente sobre la materia, y en el cual concurren graves vicios en sus elementos, todo lo cual, por su naturaleza, justifica hacer ejercicio de la potestad extraordinaria prevista en nuestro ordenamiento, que permite su anulación en vía administrativa.

III. CONCLUSION

Por las razones expuestas, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable en punto a la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que dispuso cancelar la totalidad de los beneficios laborales al exservidor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, señor xxx, a efectos de que proceda esa Institución a su anulación en vía administrativa, sin perjuicio de las sanciones de orden disciplinario, civil y eventualmente penal, que puedan caber a los funcionarios responsables del caso.

Con toda consideración, me suscribo atentamente,

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales

anexo: expediente

FVG/ACG.