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Dictamen : 334 - del 06/12/1982
DERECHO ADUANERO
OPERACION DE ALMACENES DE DEPOSITO FISCAL
POR INSTITUCIONES AUTONOMAS.
REQUISITOS QUE HA DE REUNIR UN FUNCIONARIO PARA
REALIZAR TRAMITES ANTE LAS ADUANAS DEL PAIS.
Lic. Francisco E. Villalobos González
Procurador de Asuntos Internacionales
DICTAMEN: Nº C-334.82 de 6 de diciembre de 1982.
CONSULTANTE: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Se consultó sobre almacenes de Depósito Fiscal y funcionarios
designados para realizar trámites ante las Aduanas del país.
"I. PROBLEMA PLANTEADO:
La consulta pretende obtener respuesta a una serie de preguntas
que expresamente se formulan, sin embargo tal objeto cede en importancia,
por cuanto en el fondo lo que se plantea son dos problemas
claramente identificables: 1º-Posibilidad de operación de un Almacén
de Depósito Fiscal por el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados;
y 2º.-Exigencia de requisitos a un funcionamiento designado por la
Institución para realizar trámites ante las aduanas del país.
II. LEGISLACION APLICABLE:
Para la solución del presente asunto debemos tomar en consideración
la siguiente normativa: 1) Ley de Almacenes Generales de Depósito
Nº 5 de 15 de octubre de 1934; 2) Ley de Almacenes de Depósito
Fiscal Nº 2722 de 20 de febrero de 1961; 3) Reglamento sobre Almacenes
de Depósito Fiscal Nº 15 de 14 de agosto de 1961; 4) Ley Nº 3757 de
7 de octubre de 1966 (Veto); 5)) Código Aduanero Uniforme Centroamericano
(CAUCA); 6) Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano
(RECAUCA); 7) Ley de creación del Instituto Nacional de
Acueductos Nº 5915 de 12 de julio de 1976; 8) Ley General de la Administración
Pública Nº 6227 de 2 de mayo de 1978; 9) Reglamento sobre
Almacenes Particulares de Depósito Nº 10530-H de 30 de agosto de 1979.
III. ANALISIS JURIDICO:
Con el propósito de poder referirnos al primero de los puntos
esenciales de la consulta, consideramos necesario hacer un aclaración
de conceptos sobre los cuales existe un error generalizado que alcanza
incluso al dictamen jurídico que se acompaña.
En este el error de confundir el instituto denominado "Almacén
General de Depósito" con el otro de nombre similar pero de un contenido
jurídico enteramente distinto, llamado "Almacén de Depósito Fiscal".
La confusión acaso tenga su origen en el propio Código Aduanero
Uniforme Centroamericano, el cual utiliza la primera de las denominaciones
indicadas, cuando en realidad lo que se está regulando y a lo que
se refiere es a los Almacenes de Depósito Fiscal.
1º.-Ley de Almacenes Generales de Depósito
Nuestra legislación interna, anterior al Código Aduanero Uniforme
Centroamericano (CAUCA) permite establecer con claridad la distinción
aludida en el párrafo anterior, por cuanto las actividades que corresponden
a cada una de las especies de almacén supracitadas, se encontraban
reguladas por dos leyes distintas, Así, lo relativo a los Almacenes Generales
de Depósito, se encontraba -y se encuentra- regulado por la ley
del mismo nombre, Nº 5 de 15 de octubre de 1934, que define a estos
establecimientos como:..."instituciones de crédito que tienen por objeto
la conservación y custodia de frutos, productos y mercancías de procedencia
nacional o extranjera, la expedición de certificados de depósito y
bonos de prenda, y la concesión de préstamos con garantía de los mismo".
En efecto, son estos Almacenes Generales de Depósito, operados
por los Bancos del Sistema, las instituciones que preferentemente utilizan
nuestros agricultores para obtener financiamiento, usando como
garantía sus cosechas de granos (arroz, maíz, sorgo, frijoles, etc.) las
cuales dejan pignoradas y reciben a cambio bonos de prenda o certificados
de depósito, para negociarlos. El hecho de que la ley haya mencionado
a la custodia o depósito, en estos almacenes, de mercancías de
procedencia nacional o "extranjera" no debe llevar engaño y en modo
alguno puede interpretarse que tal posibilidad se refiera a mercancías
que aún no han pagado los correspondientes impuestos de importación,
sino a aquellos que hubieran sido debidamente nacionalizados.
Lo afirmado en el párrafo anterior se confirma y cualquier duda
sobre el particular desaparece con la lectura de la exposición de motivos
hecha por el Poder Ejecutivo con ocasión del Veto al proyecto de ley
Nº 3757 de 7 de octubre de 1966 mediante la cual se pretendía, precisamente,
autorizar el depósito en estos almacenes generales, de mercancías
de procedencia extranjera que no habían satisfecho aún los correspondientes
impuestos de importación. Una de las razones del Veto fue la
inconveniencia de la intervención de los bancos en una actividad que
se consideró debería permanecer en manos de los particulares, tal y como
se encontraba desde el año 1961.
2º.-Ley de Almacenes de Depósito Fiscal.
La materia relativa a los Almacenes de Depósito Fiscal se encontraba
-y se encuentra en parte- regulada por la Ley Nº 2722 de 20
de febrero de 1961 y su reglamento Nº 15 de 14 de agosto del mismo
año. Con el ingreso de Costa Rica al Mercado Común Centroamericano
y la promulgación de la Ley Nº 3421 de 6 de octubre de 1964 que incorporó
a nuestra legislación interna el Código Aduanero Uniforme Centroamericano
(CAUCA), la actividad que nos ocupa quedó regida, a su vez,
por el citado cuerpo de leyes y por su reglamento (RECAUCA), siendo
entonces de aplicación supletoria la citada ley Nº 2722 en los aspectos
no regulados por éstos.
Es característica, presente tanto en la Ley de Almacenes de Depósito
Fiscal como en el CAUCA, la de que la actividad regulada por ambos
es de servicio, ya sea que se preste por "sociedades particulares" organizadas
con dicho fin exclusivamente (Ley Nº 2722) o bien por "entes
estatales o privados" (CAUCA Art. 117). En ambos supuestos se considera
que los almacenes de depósito fiscal tienen como su finalidad
específica el almacenamiento, durante un tiempo definido, de mercancías
extranjeras que aún no han pagado los respectivos impuestos de importación.
El servicio que brindan estos establecimientos tiene dos aspectos,
según el interés que entra en juego. Por un lado, su funcionamiento interesa
al Estado, concretamente a la Administración Aduanera, pues permite
el descongestionamiento de sus bodegas que usualmente se encuentran
llenas de mercancías en proceso de importación y por otra parte
posibilita a los consignatarios, especialmente a los comerciantes, ampliar
el plazo de 60 días que tendrían en las aduanas, a un año o más, para
nacionalizar sus mercaderías, lo cual les facilita la obtención de financiamiento
y soluciona su propio problema de carencia de bodegas amplias
y seguras, además de que pueden realizar desalmacenajes parciales, de
acuerdo a sus necesidades.
Tomando en consideración esta característica de servicio público
es que se justifica que tanto en la ley anterior como en el CAUCA se
haya rodeado de innumerables requisitos el desarrollo de la actividad
del depósito fiscal o almacenamiento de mercancías extranjeras que aún
no han pagado los impuestos correspondientes. Así, ambas regulaciones
son prolijas en cuanto a garantías, pólizas y fianzas para asegurar las
mercaderías, todo ello en razón del interés fiscal, pues de la buena custodia
y conservación de dichos bienes depende la percepción de los
correspondientes tributos.
3º.-Código Aduanero Uniforme Centroamericano
Este instrumento jurídico, derivado del Tratado General de Integración
Económica Centroamericana, fue incorporado al ordenamiento
interno mediante la Ley Nº 3421 de 6 de octubre de 1964 y vino a regular
en sus artículos 117 a 127 lo relativo a los almacenes de depósito fiscal,
denominándolos, de manera errónea según explicamos al principio, "Almacenes
Generales de Depósito".
Es en el CAUCA donde por primera y única vez aparece en un
texto legal, el concepto almacenes de depósito "estatales". Resulta entonces
oportuno anotar aquí que dicho concepto ha permanecido tal y
como fue consignado en el artículo 117 del citado cuerpo de leyes, es
decir, como una simple enunciación, sin que se le hubiese dado ningún
desarrollo legal o reglamentario ulterior. Así, las cosas, no es posible
jurídicamente determinar qué es un Almacén de Depósito "estatal" y
menos aún, cuáles serían las normas de su funcionamiento, estructura,
organización y competencias. La única regulación existente se refiere a su
forma de creación, que establece el RECAUCA, Sección 9.01 según la
cual: "Los almacenes generales de depósito estatales serán creados mediante
acuerdo del Poder u Organismo Ejecutivo en el ramo de Hacienda".
Sin embargo, es preciso manifestar asimismo, que no repugna a
los principios del Derecho Administrativo, ni a las normas de administración
pública la eventual existencia de almacenes de depósito fiscal
operados por entes públicos estatales que lógicamente deberían estar
ubicados dentro de aquel sector de la Administración más acorde con el
servicio público que tales establecimientos están llamados a desempeñar.
Claro está, que para atribuir a un ente público las funciones de almacenista
se requiere de una ley al efecto, que determine las normas de su
funcionamiento y sus facultades; en suma: su competencia.
En el caso concreto del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados,
cabe asimismo destacar que de acuerdo con sus funciones,
naturaleza y atribuciones y según lo establecido por los artículos 1º y 2º
de su Ley Constitutiva Nº 5915 de 12 de junio de 1976, no existe la
posibilidad en el sentido de que la institución pueda legalmente dedicarse
a la operación de un establecimiento de la índole propia de un Almacén
General de Depósito, o dicho con mayor corrección, de un Almacén de
Depósito Fiscal.
4º.-Reglamento de Almacenes Particulares de Depósito
El Decreto Ejecutivo Nº 10530-H de 30 de Agosto de 1979 establece
la nueva figura jurídica de los "Almacenes Particulares de Depósito"
y trata de ordenar la situación existente, creada por los anteriores
decretos ejecutivos Nº 3222-H de 5 de setiembre de 1973 y Nº 4839-H
de 6 de mayo de 1975 que permitían a la Dirección General de Aduanas,
autorizar la recepción directa y el almacenamiento de mercancías en
proceso de importación, en lugares distintos de las zonas aduaneras.
Según el primero de los citados decretos se facultaba para autorizar con
dicho fin a los Almacenes de Depósito Fiscal establecidos; y de acuerdo
con el segundo, se extendía tal autorización incluso a bodegas privadas
de seguridad comprobada y tomando en consideración la honradez, seriedad
y respaldo económico de los importadores bajo cuya responsabilidad
exclusiva y total quedaban las mercancías. Para tales efectos se declaraba
"zona primaria" aduanera a los recintos señalados en cada caso,
mediante un acuerdo de la Dirección General de Aduanas.
Entre los motivos que se dieron para la emisión de los citados
decretos, se puede mencionar la ineficiencia por parte de la Dirección
General de Aduanas para cumplir su función de almacenista por falta
de espacio y equipos suficientes al efecto, así como el constante congestionamiento
en la Aduana Principal, con perjuicio de los importadores,
agencias de aduana, transportistas y del propio Estado.
Con la exigencia de requisitos muy similares a los que pide el
CAUCA para el caso de los Almacenes de Depósito Fiscal, mediante el
Decreto Ejecutivo Nº 10530-H se crean los "Almacenes particulares de
Depósito", cuya característica esencial se encuentra en el artículo 15 de
este reglamento, según el cual: "En los almacenes particulares de depósitos
sólo podrán ingresar aquellas mercancías que sean propiedad del
dueño del almacén habilitado". Desaparece aquí la finalidad del servicio
público, propia de los Almacenes de Depósito Fiscal, para dar lugar al
cumplimiento de un interés privado, individualizado en el importador o
consignatario de las mercancías, que se identifica fácilmente con una
participación del sector empresarial y de preferencia, con la del comerciante.
Al igual que sucede con las regulaciones del CAUCA y de la Ley
de Almacenes de Depósito Fiscal, de nuevo nos encontramos aquí ante
la imposibilidad de la aplicación de este decreto al sector público por
no haber sido contemplada tal situación en el texto mismo. Resulta por
el contrario, que todas las disposiciones del decreto 10530-H, por la naturaleza
de su contenido, necesariamente deben tener como sujeto de
referencia al particular o persona de derecho privado.
La referencia a las instituciones del Estado que se hace en el
artículo 19 del reglamento de comentario, en cuanto a la posibilidad de
formular una solicitud de traslado de mercancías a un almacén particular
de depósito, por medio de un apoderado del ente público, no constituye,
en nuestro criterio, base suficiente para concluir que en virtud de esa
única disposición -incongruente con el resto del articulado- pueda
tenerse por autorizada implícitamente la operación de un almacén particular
de depósito por parte de los entes públicos; cuando es lo cierto
que de ninguna otra parte del decreto de regula de manera expresa la
realización por organismos de la Administración Pública central o descentralizada
de dicha actividad.
IV. REPRESENTANTES DE ENTES PUBLICO ANTE LAS ADUANAS.
El Código Aduanero Uniforme Centroamericano establece en su
artículo 128 la regla general de que en los trámites y operaciones aduaneras
"sólo podrán actuar los agentes aduaneros", esto, parte del
sector privado. Esta regla tiene dos excepciones; la primera de carácter
objetivo, o sea que se da en atención a la naturaleza de las cosas. Es el
caso del equipaje y las mercancías que se consideran parte del mismo,
(Vid. RECAUCA Secc. 13.00 y 13.03) en el cual para su retiro de la
Aduana no se requiere de póliza de importación y por lo tanto en el
trámite de su importación no interviene el Agente Aduanero. La segunda
excepción, es de carácter subjetivo, pues atiende a la calidad de los sujetos
o entidades que podrían participar en el proceso de internación de
mercancías y se encuentra en el artículo 130 del CAUCA que en lo conducente
dice:
"Artículo 130.-No se considerará necesaria la intervención
de un agente aduanero para las operaciones y trámites, en los
casos que a continuación se indican:
a) Cuando se trate de operaciones aduaneras efectuadas por el
Gobierno y sus dependencias, las municipalidades y las instituciones
autónomas o semiautónomas del Estado."
En forma clara y taxativa la citada disposición exime a los entes,
que indica de la obligación de utilizar para los fines que la ley señala,
los servicios de un agente de aduanas, permitiendo en consecuencia que
los trámites y operaciones en los cuales comúnmente intervienen dichos
auxiliares del comercio (importaciones, exportaciones, importación temporal,
reexportación, traslado a almacén de depósito fiscal etc.) sean
gestionados directamente por los entes públicos, utilizando al efecto
un funcionario suyo. Tal empleado deberá tener idoneidad para el desempeño
de sus funciones, aunque no necesariamente deba contar con la
autorización o licencia de Agente Aduanero expedidas por el ministerio
de Hacienda. En razón de lo anterior y por cuanto no se establece en la
ley (CAUCA) ni en el reglamento (RECAUCA) requisitos para estos
funcionarios de la Administración que serían acreditados ante la Dirección
General de Aduanas, a efecto de realizar las gestiones y trámites que
interesan; se hace necesario concluir que no es procedente aplicarles los
requisitos propios de los Agentes de Aduana, uno de los cuales sería la
caución que establece la Secc. 10.02 del RECAUCA.
Cabe observar sin embargo, que la actuación de los funcionarios
de comentario, una vez acreditados ante alguna de las aduanas del país,
se encontraría en todo sujeta a las regulaciones que rigen la actuación
de los Agentes Aduaneros y al cumplimiento de todas las obligaciones
y formalidades establecidas para los trámites y operaciones aduaneras,
Ello supone que el funcionario designado deberá tener preparación suficiente
en el campo específico de aduanas.
V. FORMALIDADES DE LA CONSULTA.
A manera de información hacemos de su conocimiento que la solicitud
de asesoramiento jurídico que los funcionarios públicos formulan a
la Procuraduría General de la República no precisa de las formalidades
propias de una demanda dirigida a los tribunales de justicia, como en
alguna medida ocurre en el presente caso. El único requisito en el sentido
apuntado, que de acuerdo con el anterior reglamento y nuestra actual
Ley orgánica debe cumplir el solicitante es acompañar a la consulta el
criterio o dictamen del respectivo departamento legal o unidad de asesoría
jurídica de la institución.
IV. CONCLUSIONES
Del estudio que antecede podemos obtener las siguientes conclusiones:
1) Los Almacenes Generales de Depósito y los Almacenes de Depósito
Fiscal son dos institutos enteramente diferentes por sus funciones,
naturaleza y régimen jurídico.
2) El Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados no está legalmente
facultado para operar un Almacén de Depósito Fiscal, tal y
como se encuentra regulado por el Código Aduanero Uniforme
Centroamericano; ni un Almacén Particular de Depósito, de acuerdo
con las disposiciones del Decreto Ejecutivo Nº 10530-H de 30
de agosto de 1979.
3) Los funcionarios que los entes públicos acrediten ante las Aduanas
del país para que se encarguen de gestionar los trámites y operaciones
que a aquellos interesan no están obligados a cumplir con
los requisitos propios de los Agentes Aduaneros."