5º.- Extranjeros. DERECHOS Y DEBERES INDIVIDUALES
Y SOCIALES.
FACULTADES MIGRATORIAS DEL ESTADO
Lic. José Roberto Steiner
Acuña
Lic. Olmann A.
Rodríguez Brunette
Procuraduría Penal
DICTAMEN: Nº C-278-85
de 5 de noviembre de 1985
CONSULTA: Dirección General de Migración y
Extranjería
Se consulta el criterio de la Procuraduría acerca
de la conveniencia o inconveniencia de que el señor C.T.
ingrese a nuestro país, ante la posibilidad de cancelación de su permiso de
permanencia según acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de
Turismo (ICT) de 14 de julio de 1982, por cuanto el Supremo Gobierno Italiano
requiere la extradición del señor por la comisión de varios delitos en su
territorio, como luego se detallarán, motivo por el cual la Representación Diplomática
de ese país había solicitado los procedimientos de extradición, que fueron
desechados por resolución de 8 hrs. del 4 de mayo de 1984 del Juzgado Cuarto
Penal de San José en cuanto declaró la prescripción de la respectiva acción penal.
Se contesta la consulta de la siguiente forma:
"Nuestra actual Constitución Política -de
corte liberal- dispone en su artículo 1º la condición del Estado costarricense
como una "República democrática, libre e independiente" de manera
que, de conformidad con lo dispuesto en su numeral 2º, la "soberanía
reside exclusivamente en la
Nación", normas que aluden a la facultad del Estado de
adoptar una determinada forma de Gobierno, de manera libre e independiente y a
la capacidad de darse propia organización y tomar decisiones internas
soberanamente.
En estrecha relación con lo anterior, el artículo
1º del citado cuerpo de ley establece lo relativo a los derechos y deberes de
los extranjeros que ingresan a nuestro país al señalar: "Los extranjeros tienen
los mismos derechos y deberes individuales y sociales que los costarricenses..."
y agrega: "... con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y
las leyes establecen". Lo anterior significa que la Constitución Política
-como conjunto de normas y principios de rango superior a la ley según la
jerarquía- establece una reserva de ley en el sentido de que deja a la ley
positiva específica el regular la materia migratoria (ley o reglamento) fijando
restricciones o limitaciones a los extranjeros que ingresen o permanezcan en el
territorio nacional según su condición a saber: residente rentista o pensionado
rentista, como extranjero ocasional de paso por Costa Rica, etc. En referencia
directa con el punto de análisis, la Corte Plena en Sesión Extraordinaria de las 16 hrs, del 27 de junio de 1963 argumentó:
"...Nuestra Constitución Política frente a
un hecho histórico absurdo: el que los extranjeros tenían mayores ventajas que
los nacionales, vino a establecer -en principio- una igualdad entre aquéllos y
éstos, pero nuestro legislador consciente de sus obligaciones para con los
nacionales, dispuso -en perjuicio de los extranjeros- que esa igualdad tenía
las excepciones que se establecían en la Constitución misma y
las leyes, lo cual venia en el fondo a romper y a dejar si efecto -con
atribuciones amplias para el legislador ordinario- el principio de igualdad.
Tal numeral 19 constitucional viene a establecer una desigualdad absoluta –entre
nacionales y extranjeros en cuanto al disfrute de derechos políticos.
Igualmente, resultan discriminatorias -en perjuicio de los extranjeros- las
normas de los artículos 22, 32, 60 y 68 de la Constitución Política,
con lo que se evidencia que la nacionalidad ha sido considerada expresamente en
la Carta Política
Fundamental para establecer diferencias entre los nacionales y los extranjeros.
No puede hablarse de igualdad ante la ley, cuando
la propia Constitución establece entre nacionales y extranjeros diferencias en punto
a derechos y obligaciones...". (págs. 48 y 49).
Además de lo dicho, agrega:
"...No puede pretenderse un trato igual,
cuando las condiciones y circunstancias son desiguales, y la propia
Constitución Política consagra esa regla en su artículo 19 al referirse a los extranjeros...
De manera que, la
Constitución dio por buenas las excepciones que sobre el
particular establecen las leyes que se hallaban vigentes a la fecha en que
aquella entró en vigencia y entre tales excepciones están las que contiene el
Código de Trabajo que fue emitido con anterioridad a la Constitución misma y
fue ratificado por ésta en todo lo que pudiera establecer diferencias entre
nacionales y extranjeros..." (págs. 51 y 52)
Sesión Extraordinaria precedida por los Licenciados Fernando Baudrit S. y F. Calderón).
En sentencia Nº 93 de
las 14:40 minutos del 19 de agosto de 1983, la Sacimera
de la Corte Suprema
de Justicia manifestó categóricamente:
"...Conceder o denegar la residencia
definitiva en el país a los extranjeros es facultad del Poder Ejecutivo. Por
tal razón aunque es cierto que los extranjeros tienen los mismos derechos individuales
y sociales que los costarricenses; esa regla no les confiere derecho absoluto
para obtener residencia indefinida, en todo caso el artículo 19 confiere tal
igualdad "con las excepciones y limitaciones que la Constitución y las
leyes establezcan" según lo ha entendido esta Corte, por Ley pueden
establecerse normas de trato diferentes entre nacionales y
extranjeros...".
Partiendo del principio constitucional de que
todo tratado internacional que se encuentre debidamente aprobado por la Asamblea Legislativa,
tendrá autoridad superior a las leyes, desde su promulgación o de la fecha en
que entran en vigencia (artículo 7 de la Constitución Política),
la Convención
Panamericana sobre la Condición de los Extranjeros suscrita en La Habana el 20 de febrero de
1928, hoy ley de la República
por Decreto Legislativo de 19 de diciembre de 1932, en su artículo 1º
específicamente concede a todo Estado el "derecho de establecer, mediante
su legislación interna, las condiciones de entrada y residencia de los
extranjeros en su territorio", es una potestad soberana propia del Estado
al determinar el contenido de la legislación interna, (el subrayada es
nuestro).
En iguales términos, la Ley de Expulsión de
Extranjeros (Ley Nº 13 de junio de 1894 adicionada
por Ley Nº 28 de 28 de noviembre de 1936) refiriéndose
a los extranjeros, establece en su numeral 1º lo siguiente:
"Artículo 1º.-Puede ser expulsado del país,
o no admitido en él, el extranjero que se encuentre en alguno de los casos
siguientes:
Inciso 4): Si por su conducta o antecedentes
fuere peligroso para la tranquilidad pública...".
Dado que el objeto de estudio en la presente
consulta es determinar la potestad del Estado para autorizar o impedir el
ingreso de una persona perseguida por la justicia, dicho objeto está vinculado
con el concepto genérico de visa, que en sí es "aquel documento autorizado
para producir determinados efectos específicos, como el autorizar la entrada,
paso o permanencia de una persona de un país a otro distinto del originario,
con el consiguiente abandono de sus derechos". Vemos que, la visa
constituye un permiso de entrada o permanencia dictado por el Poder Ejecutivo
dentro del ámbito de su competencia, sin la intervención de otro órgano, acto que
obedece a las políticas adoptadas en materia migratoria a los efectos de
autorizar el ingreso de extranjeros al país.
En este sentido, el Reglamento General de Visas (Nº 12903-S de 4 de agosto de 1981) dispone en su artículo 7
lo siguiente:
"Artículo 7º.-La visa sólo se extenderá en
pasaporte o documento de viaje vigente, expedido por autoridades competentes y
siempre que no presente indicios de haber sido alterado. La visa de ingreso requerirá
además la presentación del boleto de ida y regreso o de continuación del viaje.
El gestionante no deberá encontrarse incluido dentro
de los casos de inmigración prohibida, o en las listas de personas que la Dirección General
haya comunicado al Cónsul como no hábiles para ingresar al territorio nacional.
En todo caso, la Dirección se reserva el
derecho de no admitir el ingreso de un extranjero cuando medien razones de
seguridad nacional o interés público. (El subrayado es nuestro).
Por eso, aunque en el caso concreto, el señor
Carlo Traversone sea Residente Rentista, amparado a la Ley Nº 4812, esta condición debe ceder frente a la potestad
soberana del Estado de determinar quién ingresa a su territorio, máxime si como
ocurre, Traversone resulta ser un prófugo de la
justicia, cuya extradición fue solicitada por el Supremo Gobierno de Italia, al
atribuírsele la comisión de varios delitos en el territorio italiano, según
consta en el expediente judicial que se tramita en el Juzgado Cuarto Penal de
San José, bajo la causa Nº 406-85 de 17 de agosto de
1983, entre los que podemos citar: Asociación para delinquir; Sustracción de
Productos Petrolíferos; Falsedad Ideológica; Contrabando; Corrupción de un Acto
contrario a los deberes de Oficio (artículos 319 y 321 del Código Penal
Italiano).
En consideración a lo expuesto anteriormente y en
referencia a las citas legales, esta Procuraduría estima que, la Dirección General
de Migración y Extranjería como un órgano adscrito al Poder Ejecutivo en cuanto
Supremo Poder de la
República, está facultado para autorizar soberana e independientemente
el ingreso o no de extranjeros al país, previo estudio de los antecedentes,
modo de vida y conducta del mismo, de sus medios económicos y de las garantías
que ofreciera de autorizarse su entrada, según lo dispuesto por el artículo 1º
de la Ley 6912
que reforma la Ley Nº 37 de 7 de
junio de 1918 que da creación a la
Oficina de Migración como dependencia del Ministerio de
Gobernación y Policía. En este mismo sentido, debe observarse que tal posición
soberana del Estado recae sobre razones prácticas y lógicas como lo son que por
la conducta del solicitante o si por sus antecedentes constituye un peligro
para la seguridad y tranquilidad pública interna, de conformidad con el
artículo 1º de la Ley
de Expulsión de Extranjeros y el artículo 7º, tercer párrafo del Reglamento
General de Visas.
En este sentido, por expresa disposición de ley,
a la Dirección General
de Migración y Extranjería -como órgano competente por razón de la materia- el
ordenamiento jurídico le otorga la facultad o "potestad administrativa
tendiente a asegurar el mantenimiento el orden, seguridad y moralidad internas,
impuestas coercitivamente a la libertad individual del administrado como una
restricción necesaria para el mantenimiento del Estado de Derecho"
(Pronunciamiento de la
Procuraduría Nº
223-79 de 28 de setiembre de 1979), se disponen -como un derecho y no como una
obligación imperativa- qué extranjero entra o no al territorio nacional. De
modo que, al Instituto Costarricense de Turismo le compete únicamente la facultad
de calificar y resolver las solicitudes a efecto de que un extranjero pueda o
no acogerse a la condición de residente rentista o pensionado residente, como
se desprende del contenido del artículo 13 del Reglamento a la Ley sobre Pensionados Rentistas
(Ley 4812 de 28 de julio de 1971).
En conclusión, esta Procuraduría considera que en
vista de que al señor se le imputan por el Gobierno de Italia la comisión de
una serie de delitos penados de acuerdo con su legislación unido a los
antecedentes oscuros de su vida pasada, es evidente que se trata de un
individuo peligroso para la sociedad, por cuanto se trata de un delincuente
prófugo de la justicia que, en lugar de producir beneficios para la Nación, constituiría una
fuente de potencia, generadora de actos ilícitos con las consecuencias en
detrimento del orden, seguridad y tranquilidad pública interna. En
consecuencia, será la
Dirección General de Migración y Extranjería el órgano
facultado por ley para dictaminar -dentro de la esfera de su competencia-
acerca de la conveniencia e inconveniencia de autorizar el ingreso de un
extranjero que reúne las características propias de un sujeto peligroso para la
estabilidad y seguridad interna del país.
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