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Dictamen : 206 - del 14/09/1979
VALIDEZ DE LAS DISPOSICIONES INCLUIDAS EN EL TEXTO
DE UNA LEY QUE APRUEBE UN CONTRATO CREDITICIO;
SNE ES UNA ENTIDAD AUTONOMA
C-206-79
San José, 14 de setiembre de 1979
Señor
Ing. Fernando A. Rojas B.
Director del Servicio Nacional
de Electricidad
Apartado Nº.936
San José
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Subprocurador General de la República me
es grato referirme a su atento oficio Nº.1013-D-79 de 17 de agosto del año en
curso, en el cual solicita de este despacho un estudio jurídico en relación con las
disposiciones que se agregan como artículos separados, a los contratos de
préstamos suscritos por el Gobierno de la República.
Sobre el particular nos permitimos manifestarle, de previo a dar respuesta
a su estimable consulta, que nuestra Constitución Política hace una diferencia
entre lo que denomina "contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa"
(párrafo segundo del artículo 124 de la Carta Magna), de los "empréstitos
externos" valga decir los contratos préstamos con recursos provenientes del
extranjero (Artículo 121 nuemeral 15 supra).
Tanto es así que la aprobación legislativa de las contrataciones de índole
administrativa, no les da a esos actos el carácter de leyes, no obstante que
aquellas hayan sido objeto de los trámites ordinarios de éstas.
Situación distinta se da con los contratos o empréstitos que suscribe el
Estado y sus Instituciones, con entidades bancarias y financieras del exterior,
sean éstas públicas o privadas, con la finalidad de obtener recursos para financiar
bienes o servicios de interés público. En este evento, la Asamblea Legislativa
necesariamente no sólo debe conocer de la contratación de mérito sino
aprobarla mediante una ley de la República, la que requiere además de una
mayoría calificada, es decir que debe contar con el voto afirmativo de las dos
terceras partes del total de sus miembros.
Ahora bien, el análisis pormenorizado del texto de su estimable consulta
se tiene que concluir, que el punto medular y de orden jurídico cuestionado por
usted, se relaciona con las disposiciones que se agregan a los contratos de
préstamo aprobados por la Asamblea Legislativa, al referirse, a manera de
ejemplo, al empréstito celebrado entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco
Centroamericano de Integración Económica de 15 de julio de 1976, para financiar
la ejecución del Proyecto De Riego del río Itiquís, el cual fue aprobado
por ley Nº.6040 de 18 de enero de 1977.
Como se dijo anteriormente, los contratos de préstamos externos se
aprueban en virtud de una ley de la República y, por ende, constituyen una norma
obligatoria tanto para el Estado como para la entidad prestamista; no existiendo
ningún impedimento en nuestro ordenamiento jurídico para que, si la Asamblea
Legislativa lo estima pertienente; opte por incluir en dicha ley algunos artículos
que vengan a regular, directa o indirectamente, aspectos relacionados con la
contratación crediticia de que se trate.
Y esto es así, ya que la potestad de legislar -que reside en el pueblo- la
ejerce el Poder Legislativo en virtud de delegación de allí, que como poder
soberano, puede disponer per se si dentro del texto de una ley que aprueba un
contrato de préstamo del exterior, incluye artículos subsiguientes en donde se
dicten normativas referentes a él o, por el contrario, si así lo desea, las disposiciones
en cuestión deben ser aprobadas en una ley posterior. (Artículo 105 de la
Constitución Política).
Estimamos que la duda que ha motivado su consulta se ha debido a un
error interpretativo de los alcances del párrafo segundo del artículo 124 de
nuestra Constitución Política, que se refiere a la aprobación de contratos y/o
convenios de naturaleza administrativa, y no a contrataciones en donde esté de
por medio el "crédito público" que sí requieren ser aprobados por una ley.
Por todo lo anteriormente expuesto, las disposiciones que se incluyen
dentro del texto de una ley que apruebe un contrato crediticio proveniente del
exterior, resultan ser válidas y obligatorias por ser, en sí mismas, partes integrantes
de aquella.
Finalmente nos permitimos referirnos al último punto sometido a nuestro
conocimiento, el cual versa sobre la audiencia previa que debe dar la Asamblea
Legislativa a las instituciones autónomas, cuando se conozca de un proyecto de
ley que les afecta. (Artículo 190 de la Constitución Política).
Para determinar la procedencia o no de la referida audiencia constitucional
resulta imprescindible, a nuestro juicio, analizar si el Servicio Nacional de
Electricidad constituye una Institución Autónoma.
Como es de su estimable conocimiento, el fenómeno de la "descentralización
administrativa" día con día toma más auge en los Estados contemporáneos,
dada la imperiosa necesidad de cumplir eficientemente la gama de labores que
conlleva la diversificación de fines, funciones y servicios que se le encomiendan,
y que en términos generales podemos decir, consiste en otorgar la realización de
determinadas actividades administrativas a órganos que guardan con la Administración
Central una relación que no es jerárquica.
Pues bien, dentro del campo de la descentralización administrativa, y
obedeciendo algunos casos a la satisfacción de ideas democráticas, y/o a la
conveniencia de una mayor eficiencia de la gestión y de gobierno, se han creado
dentro del campo del Derecho Administrativo las figuras jurídicas de las instituciones
autónomas y semiautónomas.
Hechas las anteriores consideraciones, vamos seguidamente a analizar
las características esenciales que la doctrina fija para los entes autónomos. En
otras palabras, procedemos a fijar los requisitos esenciales que debe reunir un
órgano para considerarlo como una institución autónoma.
En primer lugar, y en esto la opinión de los autores es unánime, su nacimiento
a la vía jurídica debe producirse con la promulgación de una ley o, en su
caso, de una disposición constitucional.
En segundo término, se ha señalado que es indispensable que el ente
público tenga personalidad jurídica y que cuente además con patrimonio propio.
Es decir, que sea capaz válidamente de adquirir derechos y contraer obligaciones
y que, a su vez, goce de autonomía financiera con lo cual se le habilita para
tener su propio presupuesto, gastos, ingresos y caja propia.
Y, finalmente, es necesario que goce de independencia administrativa,
con lo cual se quiere decir que no debe existir, con el Poder Central, ninguna
relación de tipo jerárquico, operándose con ello lo que Gabino Fraga denomina
"verdadera autonomía orgánica".
Por su parte, la institución semiautónoma será aquella que, no obstante
tener un grado mayor de descentralización que el órgano desconcentrado (quien
a pesar de recibir facultades sigue sometido al Poder Ejecutivo), no es acreedor
de una autonomía plena.
Tal sería el caso de una institución que, si bien es creada en virtud de una
ley de la República, y cuenta con personalidad jurídica e independencia en su
administración, sin embargo carece de patrimonio propio, de allí que el contenido
económico para el cumplimiento de sus fines lo adquiere a través del
presupuesto nacional.
Ahora bien, el Servicio Nacional de Electricidad es una institución del
Estado creada por ley, y está regido por un cuerpo directivo denominado "Junta
del Servicio Nacional de Electricidad", de nombramiento del Poder Ejecutivo; y la
gestión administrativa de sus miembros dura cuatro años pudiendo ser reelectos
gozando, a su vez, de inamovilidad durante el período de su cometido, salvo que
se declare en contra de ellos alguna responsabilidad o, en su caso, incurran en
algunas de las causales de cesación que señala la ley (artículo 34 de la ley Nº.
258 de 18 de agosto de 1941 y artículos 35 y 36 de la ley Nº.4537 de 25 de febrero
de 1970).
Por otra parte, el Poder Ejecutivo no tiene facultades para intervenir en la
Administración interna del Servicio Nacional de Electricidad. Por el contrario, su
director, con el carácter de gerente, es el administrador de la institución teniendo
la representación judicial y extrajudicial de ésta. (Artículo 38 de la ley Nº258 de
18 de agosto de 1941).
Además de ello, el reterido Servicio, cuenta para su funcionamiento con
recursos propios, valga goza de autonomía financiera lo que faculta para
tener su propio presupuesto.
Ahora bien, de conformidad con el análisis que se ha hecho del Servicio
Nacional de Electricidad, no cabe duda de que éste constituye una típica entidad
autónoma, ya que reúne todos los requisitos que señala la doctrina como indispensables
para su existencia. En efecto, el SNE es una institución del Estado,
creada mediante ley, que tiene personería jurídica, independencia administrativa,
así como su propio patrimonio.
Siendo así las cosas, y al tenor de lo dispuesto en el artículo 190 de la Carta
Magna, la Asamblea Legislativa debe de previo a someter a discusión y aprobación
de un proyecto de ley que afecte al Servicio Nacional de Electricidad, darle la
respectiva audiencia a fin de oir su opinión sobre el particular, por tratarse, como
se ha dicho, de una Institución Autónoma.
Atentamente,
Lic. Fernando Chinchilla Cooper
Procurador Civil