Dictamen : 034 - del 10/02/1989

C-034-89

10 de febrero, 1989

Señor

Oscar Meneses Quesada

Subadministrador

JASEC

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento Oficio N.S.A. 160-88 de 1º de diciembre de 1988, en el cual expone los planes de mejoramiento en la prestación de servicio a cargo de la JASEC y nos plantea la situación conflictiva que se presenta entre esa Institución y la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en punto a la aplicación del Reglamento Autónomo de Trabajo, emitido por la JASEC. Debido a dicha situación, consulta a la Procuraduría General respecto "de la potestad de JASEC de dictarse sus propios reglamentos y a la procedencia de la aplicación, en este caso concreto, del Reglamento para el pago de zonaje, tanto en el pasado, como hacia el futuro".

En virtud de lo dispuesto por el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica, esta Procuraduría en repetidas ocasiones ha solicitado-tanto por vía telefónica como por escrito- el criterio de la Asesoría Legal de JASEC. No obstante, a la fecha JASEC no ha cumplido con dicha prevención. Por otra parte, JASEC completó su nota mediante la remisión del expediente respectivo, a finales del mes de diciembre, lo que nos permitió conocer el Reglamento cuya legalidad se discute y la correspondencia cruzada entre la JASEC y la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

A pesar del incumplimiento del requisito legal indicado, esta Procuraduría dio curso a su consulta, dando audiencia a la Secretaría Técnica para que se refiera al fundamento legal de la orden de suspender la aplicación de los reglamentos en cuestión. Al contestar dicha audiencia, en oficio STAP-421-89 de 3 de febrero último, la Secretaría Técnica nos informa del laudo recaído en el conflicto colectivo de carácter económico-social, planteado por los trabajadores de la JASEC y el cual el Tribunal Arbitral acogió algunas de las peticiones de los servidores, las que encuentran fundamento en los Reglamentos objetados por la Autoridad Presupuestaria.

Tomando en cuenta dichos antecedentes, pasamos a referirnos a su consulta, la que está directamente relacionada con la jerarquía de las fuentes del ordenamiento y la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

1- LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO

En el presente caso, se consulta respecto de la competencia de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio. Pero no sólo se debe determinar si esa potestad reglamentaria existe sino cuál es su posición dentro de la escala jerárquica de las fuentes.

1- La potestad reglamentaria de la Institución.

La potestad reglamentaria de la JASEC no es, en realidad, cuestionable ya que es expresamente reconocida por la ley. Dispone del artículo 21 de la Ley Nº 3300 de 16 de julio de 1964:

"El Poder Ejecutivo dictará el Reglamento de esta ley pero la Junta queda autorizada para dictarse sus propios reglamentos internos y tendrá independencia administrativa, debiendo acatar las leyes, reglamento y disposiciones relativas a la generación, transmisión y distribución de la energía eléctrica en el país".

Y aun cuando dicho texto no existiere, la potestad tendría fundamento legal, en virtud de lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública, cuyo artículo 103 dispone:

"El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implica el uso de potestades de imperio frente al administrado". Es decir, se reconoce la potestad de emitir reglamentos autónomos de servicio y, por ende, de regular internamente la prestación del servicio por parte de los empleados.

No obstante, como toda competencia la de emitir reglamentos autónomos de servicio no es ilimitada. Al contrario, el ejercicio de la potestad debe sujetarse a diversas regulaciones de grado jurídico superior y, además, debe respetar el dominio o especialidad técnica reconocida legalmente en favor de otras instituciones. Desde ese punto de vista, la competencia técnica de las otras instituciones públicas constituye, también, un límite al ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida a la JASEC.

2- La jerarquía del reglamento autónomo.

Como es de su conocimiento, la Ley General de la Administración Pública regla puntualmente la jerarquía de las fuentes del ordenamiento.

En cuanto a los reglamentos dispone la ley:

Art. 6-1. "La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamenten las leyes; los de los otros Supremos Poderes en materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados;"

Es decir, los reglamentos no ejecutivos dictados por el Poder Ejecutivo, así como los reglamentos autónomos dictados por los entes descentralizados, están subordinados a los reglamentos ejecutivos; pero eso no significa que los reglamentos no ejecutivos y los autónomos de las instituciones públicas, estén colocados en la misma línea jerárquica; dispone el mismo artículo 6º.

2. "Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia".

Ese campo de vigencia está determinado por la especialidad técnica atribuida por ley a un determinado órgano. La potestad de reglamentación autónoma existe en función de esa especialidad técnica, tendiente al mejor cumplimiento de los fines asignados al ente. Es esa especialidad técnica la que funda la preeminencia del reglamento autónomo frente a regulaciones emitidas por otros organismos. Pero esa preeminencia no existe si la materia objeto de regulación corresponde a la competencia de otra autoridad o ha sido por ley sustraída de la esfera de competencia del ente descentralizado y tal es el caso de la política salarial. Los reglamentos autónomos que regulan aspectos salariales deben someterse no sólo a lo que al respecto disponga la ley sino también a los reglamentos ejecutivos o no, emitidos por el Poder Ejecutivo, tanto en virtud del principio de jerarquía del ordenamiento como por escapar a su especialidad funcional.

II- LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA.

Conforme lo expuesto, JASEC debe respetar las normas jurídicas de rango superior que establezcan un contenido diferente a la propia regulación, así como las disposiciones o actos tomados por otras entidades en el ejercicio de la competencia atribuida por la ley. Es necesario agregar, al respecto, que ni la potestad reglamentaria reconocida a la Institución ni su autonomía administrativa plena, le permiten desconocer el ordenamiento jurídico existente y, por ende, las regulaciones emitidas por otros organismos.

1- La formulación de la política salarial.

Pues bien, en Costa Rica, la formulación de la política en materia salarial está esencialmente a cargo de la Autoridad Presupuestaria, según lo dispone el artículo 1º de la Ley de Creación de esa Comisión, La política salarial escapa a la autonomía administrativa del ente y al formar parte de la autonomía política, está sujeta a la ley. Y la ley dijimos reconoce una función de regulación -por medio de directrices o de lineamientos generales- de la materia salarial en favor de la Autoridad Presupuestaria. Lo que implica, entonces, que la JASEC debe respetar las directrices o políticas salariales establecidas por dicha Autoridad. En consecuencia, un reglamento autónomo de servicio no puede contrariar las directrices que en materia salarial hayan sido formuladas.

Sobre la sumisión del reglamento de servicio a la política salarial trazada por la Autoridad Presupuestaria, esta Procuraduría ha sostenido:

"De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que, si bien ese Instituto goza de la potestad reglamentaria interna para regular las relaciones de servicio existente entre la Entidad y sus servidores, las disposiciones que versen sobre materia salarial deben ajustarse a las directrices que sobre política presupuestaria salarial dentro del Sector Público dicte la Autoridad Presupuestaria en uso de sus atribuciones legales, pues, de lo contrario, el presupuesto que dé contenido a esas erogaciones no merecerá aprobación del Órgano Contralor" (C-165-85 de 31 de julio de 1985, suscrito por el Lic. Ricardo Vargas).

Ese criterio fue reiterado mediante dictamen C-187-88 de 7 de octubre de 1988, suscrito por el Lic. Román Solís Zelaya, que en lo conducente indica:

"a) La potestad de dictar directrices en materia salarial para todo el Sector Público que tiene la Autoridad Presupuestaria es de base legal, por disponerlo así su propia ley creadora.

b) La directriz es de acatamiento obligatorio y vinculante para todo el Sector Público y por tener contenido reglamentario, para el presente caso, debe de ser cumplida por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, por imperativo de ley".

Es necesario recalcar que la obligación de acatar las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria deriva de la propia ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. En efecto, si el objetivo de esta ley es establecer un órgano que a través de sus directrices uniforme la política salarial, el permitir regulaciones independientes y opuestas a las regulaciones previstas en las directrices, implica una intromisión en la competencia de la Autoridad y por ende una violación de la norma que otorga dicha competencia. Además, si las directivas tienen un contenido normativo, son de aplicación general para la Administración Pública y han sido aprobadas por el Consejo de Gobierno, cómo negar su carácter reglamentario aun cuando jurídicamente no se les catalogue de reglamentos.

En efecto: "En la medida en que su función esencial consiste en la reglamentación previa del ejercicio de la discrecionalidad de que dispone una autoridad administrativa, la directriz constituye una norma, que es necesariamente productora de efectos jurídicos y que condiciona de una manera general y abstracta el fondo de los actos que serán dictados sobre esa base..." Procopios PAVLOPOULOS: La directive en Droit Administratif. Biblioteque de Droit Public. L.G.D.J. 1978, p. 210. (La traducción es propia).

Ese carácter normativo de la directriz se muestra no sólo respecto de la Administración Pública a quien se dirige la directriz sino también respecto de la Autoridad Presupuestaria, cuyo accionar es condicionado por la política que haya formulado. Y esa vinculación Autoridad Presupuestaria -directriz se muestra en el ejercicio del control del respeto de la directriz.

2- El control de las directrices.

En materia de control de aspectos deben ser retenidos. De una parte, puesto que la potestad reglamentaria no es irrestricta, su ejercicio puede ser objeto de controles que eventualmente conduzcan a la inaplicabilidad de la norma emitida. De otra parte, esos controles no solamente jurídicos sino también financieros. La aplicación de los principios antes mencionados y el de legalidad financiera conduciría, también, a negar la posibilidad de ejecutar presupuestariamente lo dispuesto por el reglamento autónomo en el tanto en que irrespete los límites establecidos por el ordenamiento.

Ahora bien, la competencia de la Autoridad Presupuestaria para controlar el respeto de las políticas salariales formuladas deriva de la propia ley de creación, cuyo artículo 1º dispone:

"b) Velar por la ejecución de las políticas formuladas, una vez que hayan sido aprobadas por el Presidente de la República, en consulta con el Consejo de Gobierno".

Y para el ejercicio de ese control, la Autoridad cuenta con una oficina técnica, la Secretaría, una de cuyas funciones principales es:

"Art. 6º b) Comprobar el cumplimiento de las directrices adoptadas por la autoridad Presupuestaria".

Obsérvese que, en las normas antes transcritas, no se especifica mediante qué procedimientos se determinará el cumplimiento de las directrices en cuestión, ni tampoco las medidas que se tomarán para evitar la aplicación de decisiones no presupuestarias (vr. gr. un reglamento autónomo, tomadas por los entes sujetos a control). Pero sí resulta claro que la Autoridad Presupuestaria tiene competencia para solicitar la inaplicabilidad de disposiciones que desconozcan las directrices formuladas en materia salarial y que pongan en peligro la política financiera del Gobierno, impidiendo la aprobación del Presupuesto que contemple un mayor gasto o bien la ejecución del que lo establezca. Desde ese punto de vista, es jurídicamente factible que la Autoridad dicte un acto administrativo, indicando que se deje sin efecto una determinada decisión por contravenir disposiciones superiores en orden el gasto público. Obviamente, dicho acto administrativo de encontrar fundamento en el ordenamiento jurídico, es decir el contenido del acto debe estar determinado por la existencia de una oposición entre lo decidido por la entidad pública y las normas que regulan la materia presupuestaria o salarial, incluyendo dentro de dichas normas las directrices formuladas.

3- Los reglamentos cuestionados

En el presente caso, la Autoridad Presupuestaria ordenó dejar en suspenso los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 17, 33 y 41 del Reglamento Autónomo de Servicio emitido por la JASEC por no estar de acuerdo con las políticas salariales vigentes y otras normas vinculantes. Asimismo, se dejó en suspenso la aplicación del Reglamento de Zonaje aprobado por JASEC. La Institución se cuestiona la legalidad de dicha suspensión y la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Dicha competencia está establecida por ley. Su ejercicio será legítimo en la medida en que efectivamente las disposiciones objetadas contradigan efectivamente normas establecidas en cuanto a la política salarial.

Dado que se está ante un punto estrictamente jurídico y que debe ser preferiblemente resuelto en vía administrativa, analizaremos someramente la regularidad jurídica de los artículos objetados.

El artículo 12 del reglamento autónomo dispone el pago semanal para los servidores de la JASEC. Aun cuando en este punto fuere confirmada la sentencia arbitral que acoge el pago semanal, ha sido criterio reiterado en estrados judiciales por la Procuraduría General, que el pago semanal contraviene diversas disposiciones que establecen el principio de igualdad de salarios. Concretamente, ese pago semanal infringe los artículos 57, 33 y 68 de la Constitución Política y el principio mismo que informa la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, en tanto tiende a uniformar la política salarial del sector público. Al establecerse un privilegio en orden a la forma de pago, forma de la que se deriva indirectamente un aumento en la remuneración del servidor, resultan violadas las normas en cuestión.

Esa política de uniformar salarios para el sector público, se ha expresado algunas veces en las Normas Generales del Presupuesto (vr.gr. la Norma General 98 del Presupuesto Ordinario para 1983) y en directrices de la Autoridad Presupuestaria, debidamente aprobadas por el Consejo de Gobierno, de acuerdo con las cuales las instituciones descentralizadas no pueden reconocer a sus servidores mayores ventajas que aquellas reconocidas por el Poder Ejecutivo para sus funcionarios. Entre esas directrices, tenemos la contenida en el artículo 10 de los "Lineamientos generales de política presupuestaria del sector público para 1989", aprobados por el Consejo de Gobierno en Acuerdo Nº 4 de sesión ordinaria N. 110 de 21 de setiembre de 1988 y los artículos 2º y 3º de los "Lineamientos de política salarial del sector público para 1989", aprobados por el Consejo de Gobierno en acuerdo Nº 1 de la sesión Nº 115 de 3 de noviembre de 1988.

En virtud de dichas disposiciones, el reconocimiento de quinquenios tal como lo dispone el artículo 41 del Reglamento autónomo infringiría dichos lineamientos, en cuanto viene a establecer una ventaja no contemplada por el Poder Ejecutivo para sus servidores. Cabe anotar que el instituto del "desplazamiento" no tiene ningún asidero legal, excepto que cobre vigencia la sentencia arbitral que lo reconoce. En efecto, no existe ninguna disposición normativa ni decisión de la Autoridad Presupuestaria que prevea la figura del desplazamiento. Así que al incorporar dicha figura al reglamento autónomo, JASEC estaba actuando sin fundamento legal alguno. Además, el instituto en cuestión al igual que la reglamentación prevista respecto del zonaje, disponibilidad y horas extras demuestra una confusión técnica respecto de la conceptualización de esos institutos. Esa confusión entrañará evidentemente problemas de aplicación y permitirá cuestionarse el pago de esos extremos. La regulación que se establezca debe corresponder a la naturaleza propia de cada instituto y establecer claramente las condiciones para su reconocimiento al servidor, condiciones que deben estar en concordancia con la política salarial del país.

Como muestra de la confusión existente nos referimos al primer párrafo del artículo 15 del reglamento autónomo. Ese párrafo que supuestamente define qué es zonaje, constituye en realidad, un enunciado en orden a la necesidad de contar y mantener el personal calificado. Por lo que no se define lo qué es zonaje. Este es una remuneración indemnizatoria para el trabajador que deba prestar sus servicios en forma permanente en un lugar distinto al de su domicilio legal, tal como lo establece el Reglamento de Zonaje publicado por la JASEC. Desde el punto de vista técnico no es procedente que la Institución proceda a regular un beneficio en dos reglamentaciones diferentes.

Igualmente, el párrafo primero del artículo 17 muestra confusión entre la disponibilidad y la jornada extraordinaria que da derecho al pago de horas extras. El mismo artículo confunde disponibilidad y dedicación exclusiva. Por otra parte, si la disponibilidad encuentra como fundamento decisiones de la Autoridad Presupuestaria, las condiciones de ese reconocimiento no pueden contrariar lo que ésta, a través de sus acuerdos, haya fijado. Cabe cuestionarse también el fundamento jurídico del instituto llamado "dedicación especial".

En relación con los artículos 13 y 33 del reglamento autónomo cabe recordar que para cada uno de los institutos en ellos contemplados existe una normativa general establecida por reglamento ejecutivo. En consecuencia, JASEC debe ajustar su reglamento a lo dispuesto por los Decretos Ejecutivos Nº 18.181-H de 14 de junio de 1988 y 18.737-H de 22 de diciembre de 1988 (artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública). El primero de dichos decretos establece un límite financiero en orden al reconocimiento de una remuneración por recargos, sin que se establezca cómo se pagará ese recargo. La mecánica que establezca el reglamento autónomo no puede conducir a rebasar el límite indicado. A menos que JASEC tenga por vía convencional, establecido un mecanismo para reconocimiento de la antigüedad, el reconocimiento de los años servidos en otras Instituciones debe ajustarse al reglamento emitido por el Poder Ejecutivo.

Es necesario recalcar que la Secretaría Técnica no indicó respecto de ciertos artículos del reglamento autónomo, cuáles directrices o normas vinculantes resultaban violadas. Pero sí resulta claro que la confusión con que se regulan ciertos institutos no es conveniente así como es evidente la ausencia de fundamento legal para reconocer ciertas figuras, tal como se indicó, por lo que no puede considerarse que al ordenar la no aplicación de las disposiciones que contienen dichos institutos, se ha producido una extralimitación de la función contralora a cargo de la Autoridad. La misma afirmación debe sostenerse respecto del reglamento de zonaje publicado por la JASEC, el que en punto a la indemnización debe ajustarse a lo dispuesto por el artículo 3º del Reglamento para el Pago de Zonaje a los Servidores de la Administración Pública, reformado por Decreto Nº 14.013-P de 4 de noviembre de 1982.

Reiteramos que aún en el tanto en que la sentencia arbitral que reconoce los extremos relativos a zonaje, desplazamiento, dedicación especial y disponibilidad sea confirmada por el Tribunal Superior de Trabajo, es necesario que se corrijan los defectos técnicos presentes en la regulación. La sentencia no establece las condiciones de reconocimiento ni el procedimiento a seguir, aspectos que deben estar en concordancia con la naturaleza de los extremos en cuestión. Las normas que se establecen no pueden en todo caso desconocer la competencia de la Autoridad Presupuestaria, según lo recuerda la mencionada sentencia arbitral, en el punto relativo a la "Sexta petición":

"Esta petición se aprueba, pero modificándola este Tribunal considera que es conveniente una política de incentivos como los que establece este petición, ya que la mano de obra calificada es necesaria para la buena marcha de la Institución, pero los miembros de este Tribunal consideramos que el sistema de controles presupuestarios que tiene el Estado a través de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria es necesario como parte de una política estatal sana, atendiendo al principio constitucional de controles que establece nuestra Constitución Política en materia presupuestaria. Se rechaza la parte de que se le otorgue a la JASEC libertad discrecional absoluta en materia presupuestaria sin que pueda ser objeto por otros órganos ajenos a la Institución".

Es decir, la sentencia niega competencia a JASEC para regular en forma originaria el reconocimiento de ventajas salariales. En aplicación de lo anterior, por vía reglamentaria no puede crearse para los servidores beneficios salariales distintos de los establecidos legalmente, así como tampoco lo reconocido puede contrariar la política existente en materia salarial.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

a) La potestad reglamentaria reconocida por ley a la JASEC no es irrestricta. Esta potestad está sometida a todas las normas jurídicas superiores del ordenamiento y en su ejercicio, JASEC no puede desconocer decisiones tomadas por otras entidades en cumplimiento de una competencia legalmente otorgada.

b) En virtud de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, JASEC no puede dictar un reglamento autónomo de servicio o un reglamento de zonaje que contraríen disposiciones o directrices en materia salarial.

c) Lo anterior encuentra fundamento no sólo en el principio de jerarquía de las fuentes sino también en el hecho de que la materia salarial no forma parte de la autonomía administrativa del ente.

d) Las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria encuentran fundamento en el artículo 1º de la Ley de creación. (Nº 6821 de 19 de octubre de 1980).

e) El establecer por vía reglamentaria beneficios no previstos por disposiciones anteriores o acuerdos de la Autoridad Presupuestaria viola la Ley de Creación de esa Comisión, y constituye una interferencia en la competencia de ese órgano.

Se viola, además, el principio de legalidad.

f) Conforme lo dispone la Ley, la Autoridad Presupuestaria deviene obligada a acatar sus propias directrices y a velar por su cumplimiento.

g) En ejercicio de esa competencia legal, la Autoridad puede oponerse a la aplicación de un reglamento autónomo que establezca ventajas salariales no conformes con la política salarial del país.

h) Aun cuando los reglamentos emitidos por JASEC no presentaren disposiciones contradictorias con normas o directrices en materia salarial, sí resulta necesario recalcar que el contenido de ese reglamento no se ajusta a criterios técnicos, mostrando, al contrario, una confusión entre diversos institutos que producirá inevitablemente problemas de aplicación y de reconocimiento de los beneficios establecidos.

De usted atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA

MIRCH-dmc

CC: Licda. Rosalía Bravo de Vargas

Secretaría Técnica de la Autoridad

Presupuestaria.