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Dictamen : 129 - del 08/05/1983
(Reconsidera)
LA REGULACION DE LA ACTIVIDAD DE LOS ENTES PUBLICOS
MENORES POR LA LEY GENERAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada
Procurador General de la República
Licda. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Adjunta
DICTAMEN: C-129-83 de 8 de mayo de 1983.
CONSULTANTE: Ministro de Justicia y Ministro de Planificación y Política
Económica.
La consulta plantea la necesidad de determinar: a) si los entes
públicos no estatales constituyen o no Administración Pública y b) si las
leyes especiales que rigen la actividad de los entes públicos menores han
sido modificados por la Ley General de la Administración Pública.
"I. RESPECTO A LOS ENTES PUBLICOS NO ESTATALES.
En relación con el carácter de Administración de los entes públicos
no estatales esta Procuraduría vertió su criterio en dictamen C-Nº 076-83
de 15 de marzo último.
II. LA REGULACION DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
La nota de referencia solicita una interpretación del artículo 2º
de la Ley General de la Administración Pública. Al efecto, se sostiene
que dicha ley contiene tres tipos de normas;
a) Aquellas que regulan la actividad del Estado;
b) Las que regulan la actividad de los entes públicos menores, y
c) Las que regulan indiferentemente la actividad de toda la Administración
Pública. Se agrega, además, que el artículo 2º de la citada
Ley define el ámbito de aplicación del "derecho especial de la Administración
Central" a la Administración Descentralizada y la aplicación
del derecho especial de esta última a la Administración
Central. En consecuencia, corresponde analizar cuál es el ámbito de
aplicación de la Ley General de la Administración Pública y qué
se debe entender por normas de actividad.
1) Los objetivos de la Ley:
Al interpretar la Ley General de la Administración Pública debe
tomarse en cuenta su objetivo fundamental: uniformar el régimen jurídico
aplicable a la Administración Pública. La Administración Pública, de
acuerdo con el artículo 1º de la Ley, comprende tanto la Administración
Central como la Descentralizada. En ese sentido, la Ley pretende establecer
principios y reglas que uniformen la acción de la Administración
la ley constituye un intento de establecer una unidad normativa que regule
la acción administrativa.
Cabe recordar que, al presentar el proyecto de ley a la Asamblea
Legislativa el Lic. Ortíz Ortiz afirmó:
"...Había dicho que en realidad la situación a que el proyecto
atiende, la necesidad que trata de llenar ha sido urgentemente sentida
porque se trata de una carencia de ordenamiento en relación
con la Administración Publica generadora de múltiples problemas
tanto de la eficiencia como de arbitrariedad. Aunque esto no significa
una imputación naturalmente a la conducta de los poderes
públicos, sobre todo de la administración, es indudable que la carencia
de principios y reglas claras que uniformaran la acción administrativa,
fue el origen y sigue siendo, de una gran cantidad de ilegalidades,
las menos dolosas, muchas involuntarias, pero en todo
caso graves en contra de los intereses y derechos del administrado,
del ciudadano y a la larga entorpecedora de la eficiencia, de la
celeridad de la Administración Pública. ¿Este problema en que consiste?
Fundamentalmente yo diría que el problema consiste en
dos grandes ausencias o carencia de perfección en nuestro Derecho
Público: 1) La falta total de unidad en el Derecho que guía la acción
de la Administración Pública en Costa Rica. Esta falta de unidad
que impide verdaderamente el conocimiento del derecho que
regula la Administración Pública y, consecuentemente, el manejo
adecuado de la acción administrativa por parte del administrador
de los problemas planteados con la Administración por parte del
ciudadano, deriva de dos hechos que son notarios para todos; la
ausencia de un cuerpo de principios y reglas generales, orgánicamente
reunidas que permiten saber cuáles son las normas elementales
mínimas indispensables de acción que la administración
ha de seguir en todo caso cuando actúa...entonces el primer objeto
de este Código es crear ese cuerpo de reglas y principios uniformes
para toda la Administración Pública, fácilmente elegibles
en un solo cuerpo de leyes y a su vez perfectamente armonizados
entre sí que permitan enfrentarse la Administración o participar
en ella en forma coherente, en forma eficaz, en forma adecuada.
Luego, la ausencia de reglas uniformes, armónicas, es la primera
necesidad que este Código o ley trata de llenar..." Actas de la
Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Asamblea Legislativa.
Acta Nº 93, de 6 de marzo de 1970, págs. 3-4). (El subrayado
es nuestro).
Congruentemente con dicho objetivo, la Ley establece:
Artículo 364.-1) "Esta ley es de orden público y deroga las
que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que se establecen
en los artículos siguientes:
2) En caso de duda, sus principios y normas prevalecerán sobre
los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor.
3) Serán también criterios de interpretación de todo el ordenamiento
jurídico administrativo del país".
Artículo 365.-1) "El Libro Primero se aplicará a toda la Administración,
desde que entre en vigencia esta ley, siempre que esa
aplicación no produzca efecto retroactivo.
2) Los principios generales del mismo Libro Primero prevalecerán
en todo caso". (El subrayado es nuestro).
Ahora bien, cabría preguntarse si la ley pretende regular, en forma
exclusiva y con derogación de otras normas, la actividad de los entes
públicos menores.
2) Las reglas sobre actividad:
El Artículo 2 de la Ley General de la Administración Pública dispone:
"1. Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado
se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma
especial para éstos.
2. Las reglas que regulan a los otros entes públicos no se aplicarán
al Estado, salvo que la naturaleza de la situación requiera lo
contrario."
La Interpretación de esta norma debe tomar en cuenta los princios
que inspiran la ley y los artículos 364 y 365 antes transcritos.
a) El concepto de actividad.
Dado de que se trata de determinar el ámbito de aplicación de la
Ley en cuanto a la actividad administrativa, corresponde analizar el concepto
de actividad de la Administración; el que está íntimamente ligado al
concepto de función administrativa. Al respecto, señala Sayaguéz Laso:
"...Definimos la función administrativa como la actividad estatal
que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales
en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos
-que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos-condición- y
operaciones materiales."
(SAYAGUES LASO, Enrique: "Tratado de Derecho Administrativo",
Montevideo: Editorial Martín Bianhi Altuna, 1953, I, pág.
46).
En cuanto al contenido de dicha actividad, agrega el citado autor.
"Quiere decir que el contenido de la administrativa
es doble: por un lado, declaraciones de voluntad destinadas a producir
efectos jurídicos; por otro, lado, realización de hechos. unos
y otros originan relaciones jurídicas administrativas, es decir, vínculos
jurídicos en los cuales la administración es una de las partes."
(Ibid., pág. 381).
Las declaraciones de voluntad encaminadas a producir efectos jurídicos
son los actos administrativos.
En el mismo orden de ideas señala ORTIZ ORTIZ:
"Llámase función a la actividad desarrollada por el Estado y
los otros entes públicos menores para el cumplimiento de sus cometidos.
Esa actividad proviene del ejercicio de una potestad, entendida
como la autorización dada por el orden jurídico para actuar
sobre la comunidad y los individuos, ordenando su conducta a la
consecución de un bien común. Del ejercicio de las potestades,
nacen los actos jurídicos y materiales que, en definitiva, satisfacen
la necesidad social y realizan el fin público. Es por ello que la
función puede analizarse, en sus elementos, y en consecuencia, a
través del acto jurídico y de la actividad material. podría decirse
que la función es el conjunto típico o clasificado de actos jurídicos
y actividades materiales que sirven para el cumplimiento de los
fines públicos encargado al Estado y entes menores." (ORTIZ
ORTIZ, Eduardo: "Tesis de Derecho Administrativo", Universidad
de Costa Rica, San José, 1976, I, pág. 2).
Podemos afirmar que las normas jurídicas a que se refiere el artículo
2º de la Ley de repetida cita, son aquéllas que regulan tanto el acto
administrativo como la actividad material de la Administración. Regulación
que se encuentra, fundamentalmente, en el Libro Primero de la Ley
que nos ocupa. cabe recordar que el procedimiento de emisión del acto
administrativo está regulado en el Libro Segundo de la Ley, y que, por
disposición de la misma Ley, las normas correspondientes no se aplican
a todos los procedimientos administrativos.
Ahora bien, cabe preguntarse si las normas de actividad del Libro
Primero se aplican sólo a la Administración Central o también a la Administración
Descentralizada.
b) Las "normas especiales" y generales respecto de la actividad.
En la consulta que nos ocupa se afirma que la redacción del artículo
2º, inciso 1) antes transcrito, permite sostener la existencia en la Ley General
de la Administración Pública de varias clases de normas reguladoras
de la actividad administrativa: unas referidas a la actividad del Estado,
otras referidas a la actividad de los entes públicos menores y otras que
se aplican, indistintamente, tanto a la Administración Central como a la
Descentralizada. En criterio de este Organismo, la existencia de esta clase
de normas tendría que demostrarse del análisis concreto de los artículos
que en la Ley regulan la actividad administrativa. De allí que las normas
especiales referidas a la actividad de los entes públicos menores tendrían
que estar contenidas en la Ley General de la Administración Pública.
Pero, es lo cierto que del Libro Primero de la citada Ley no es posible
deducir la existencia de normas dirigidas a regular únicamente la actividad
de los entes públicos menores. Ello sería cierto si en la Ley existiera un
capítulo dirigido a regular la organización y el funcionamiento de los entes
públicos menores, o bien, si existieran normas que, por su particularidad,
sólo puedan aplicarse a dichos entes. Al contrario, en tanto la Ley otorga
competencias en favor del poder Ejecutivo, cabe afirmar que la Ley sí
contiene normas dirigidas a regular exclusivamente la actividad de la Administración
Central. En virtud del artículo 2º de repetida cita y de los
principios que informan la Ley General, las normas que regulan la actividad
de la Administración Central podrían ser aplicables a los entes
públicos menores, en ausencia de norma especial para éstos. Normas especiales
que, repetimos, deberían estar contenidas en la Ley General de
la Administración. Dado que en dicha ley no existe esa regulación, podría
cuestionarse si las leyes orgánicas de los entes públicos menores contienen
normas especiales sobre actividad y, en caso afirmativo, cuál es su ámbito
de aplicación; a este aspecto nos referiremos más adelante.
Ahora bien, las normas que no están dirigidas exclusivamente a
regular la actividad de la Administración Central, regirán indistintamente
a ésta y a los entes descentralizados. Ello es así porque dichas normas
establecen principios generales en orden al ejercicio de las competencias,
a la concreta actuación de las potestades públicas, a la emisión de los actos
administrativos, su perfección, validez y eficacia, así como a la responsabilidad
del Estado derivad de su actividad. Sobre este punto afirmó Breweer
Carías:
"...el artículo 2º, al definir el ámbito de aplicación de la Ley
General señala su aplicación directa a la actividad administrativa
del Estado, y en ausencia de normas especiales, se aplica también
a los entes públicos descentralizados. En cambio las reglas especiales
que regulan estos entes públicos, no se aplican a la actividad
administrativa del Estado "salvo que la naturaleza de la situación"
requiera lo contrario. En relación con esta fórmula legal, en todo
caso, creo que debe hacerse una precisión general: la Ley General,
en realidad, no define en este artículo un ámbito sustantivo de
aplicación. La ley se aplica a la actividad administrativa del Estado
y a los entes descentralizados. En relación con las normas "ESPECIFICAS"
que regulan la actividad administrativa del Estado, éstas
se aplican a los entes descentralizados "en ausencia de normas
especiales para estos" por lo que si hay tales normas especiales, no
se les aplican las reglas de la ley que regulan la actividad (administrativa)
del Estado. En cuanto a estas normas especiales destinadas
a los entes descentralizados, las mismas no se aplican a la
Administración del Estado, "salvo que la naturaleza de la situación
requiera lo contrario", lo cual en definitiva será el juez contencioso
administrativo, quien lo determinará" (BREWER CARIAS, Allan R.:
"Comentarios sobre los Principios Generales de la Ley General de la
Administración Pública de Costa Rica." Revista del Seminario Internacional
de Derecho Administrativo. Colegio de Abogados, 1981,
pág. 40). (El subrayado es nuestro).
Además, en la Exposición de Motivos de la Ley se indicó:
"...Se prescribe en el artículo que las disposiciones de esta
ley para el Estado serán aplicables a los otros entes públicos, pero
no a la inversa, dada la necesidad de un régimen jurídico supletorio
para todo el sector público, que solo puede ser el del Estado, por
tratarse del único ordenamiento supremo y general, y también del
más desarrollado dentro de dicho sector, y con ellos se toma partido
contra recientes doctrinas que sostienen como normal la incompatibilidad
entre el derecho para el Estado y el derecho particulares
para los otros entes públicos." (Exposición de Motivos de la Ley
General de la Administración Pública. "Revista de la Contraloría
General de la República". San José, Nº 9, p.14).
Es decir, las normas que específicamente regulan la actividad de
la Administración Central serán de aplicación supletoria para los entes
descentralizados. A contrario sensu, si las normas no rigen la actividad
de la Administración, rigen indistintamente para los entes menores.
c) En cuanto a las leyes especiales de los entes descentralizados:
En cuanto a las leyes especiales que regulan los entes públicos menores,
debe tomarse en cuenta que dichas leyes establecen, fundamentalmente,
la organización, fines y atribuciones de dichos entes; en ese sentido,
confieren medios e instrumentos jurídicos para el cumplimiento de los
fines públicos asignados. Pero, dichas leyes no regulan el aspecto jurídico
de la manifestación de las competencias públicas i los requisitos para su
concreto ejercicio, tal como lo hace la ley de repetida cita. Repetimos,
se establecen competencias pero no su concreta actuación. En esos aspectos,
la Ley General de la Administración Pública complementa las leyes especiales
de los entes públicos menores; no hay, pues, una oposición entre
esas leyes, sino una complementación.
No obstante, si las leyes especiales contuvieran normas sobre actividad
contrarias a lo dispuesto en la Ley General de la Administración
Pública, prevalece lo dispuesto en esta última. Esa prevalencia encuentra
fundamento en los principios que informan la ley y en sus artículos 364 y
365, antes transcritos, según los cuales la Ley General de la Administración
deroga las leyes anteriores que se le opongan. Cabe resaltar que dicha
prevalencia garantiza que la manifestación de la actividad administrativa
sea uniforme y genérica en toda la Administración Pública.
Por otra parte, si en las leyes especiales hay normas sobre actividad
que no se oponen a la Ley General de la Administración Pública, dichas
normas serán de aplicación obligatoria para el ente público correspondiente.
De esta forma, se modifican los dictamen números C-262-79 de
7 de noviembre de 1979, C-272-79 de 9 de noviembre de 1979, 101-80 de
13 de mayo de 1980 aclarado por dictamen Nº 123-80 de 2 de junio del
mismo año emitidos por la Procuraduría.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de este Organismo que: a) respecto
de las normas de la Ley General de la Administración Pública que
regulan la actividad administrativa, es necesario diferenciar si son normas
específicas, aplicables únicamente a la Administración Central o bien,
si son normas de aplicación indiferenciada tanto para la administración
Central como para la Descentralizada, b) Al no existir en la Ley General
de la Administración Pública, normas especiales para los entes públicos
menores se aplicarán supletoriamente las normas dirigidas a regular la
actividad de la Administración Central, c) Si las leyes especiales de los
entes públicos menores contemplan normas de actividad opuestas a lo
establecido en la Ley General de la Administración Pública, prevalece lo
dispuesto por esta última, d) Las leyes especiales pueden contener normas
de actividad no contrarias a la Ley General de la Administración Pública,
en cuyo caso serán de aplicación obligatoria para el ente correspondiente."