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Dictamen : 076 - del 15/03/1983
(Reconsidera)
NATURALEZA JURIDICA DEL COLEGIO DE GEOLOGOS Y OTRAS
CONSIDERACIONES EN TORNO A ESE COLEGIO
DICTAMEN: C-076-83 de 15 de marzo de 1983.
CONSULTANTE: Colegio de Geólogos.
Se consultó lo siguiente:
a) Si es legítima la condición de miembro del Colegio de Geólogos
respecto de las personas que por se miembros de la Asociación de
Geólogos de Costa Rica, se incorporaron al Colegio antes citado, sin cumplir
con los requisitos necesarios para estar en una o en otra agrupación;
b) Si las Juntas Directivas del Colegio que fungieron anteriormente, incurrieron
en falta grave por cuanto conociendo el problema no le buscaron
solución; c) Si el Colegio puede impedir el ejercicio profesional a quienes
se nieguen a presentar los documentos que la Junta requiere para probar
la condición de profesional en geología; ch) Si como consecuencia de lo
anterior, "el haber llegado a tener la membrecía del Colegio sin haber
presentado su condición de geólogo, faculta a ejercer en áreas restringidas
a quienes la ostenten" y si el Colegio puede otorgar membrecía a personas
que no son geólogos; d) Si el Colegio puede cobrar una cuota de inscripción
por los contratos, por las firmas consultoras y entes que dediquen
a labores geológicas, similar a la del Colegio Federado de Ingenieros y
de Arquitectos. Si dicha inscripción sería obligatoria para el ejercicio de la
actividad; e) Si el Colegio tiene facultades para dictar un Reglamento sobre
consultoría o si por contrario dicho Reglamento debe ser emitido por el
Poder Ejecutivo y f) Si el pronunciamiento de este Organismo es de acatamiento
obligatorio para el Colegio.
"La consulta plantea varios problemas: 1) la condición de miembro
del Colegio de Geólogos; 2) la competencia de la Junta Directiva para
regular la inscripción de sus colegiados; 3) el establecimiento de cuotas;
4) la potestad reglamentaria del Colegio y 5) la obligación de acatar los
dictámenes de esta Procuraduría.
Antes de entrar a contestar cada aspecto, conviene recordar que,
de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría, toda consulta
debe acompañarse del criterio fundado del asesor legal de la Institución.
I. LA CONDICION DE MIEMBRO DEL COLEGIO DE GEOLOGOS.
La Ley Orgánica del Colegio de Geólogos de Costa Rica, ley Nº 5230
de 25 de junio de 1973, establece en su artículo 3º quiénes integran la citada
Corporación de Derecho Público. Entre dichos integrantes tenemos a
los miembros de la Asociación de Geólogos de Costa Rica.
1º) Los miembros de la Asociación de Geólogos:
El artículo 3º de la Ley antes citada dispone:
"Forman parte del Colegio:
a) Los Geólogos graduados en la Universidad de Costa Rica;
b) Los profesionales costarricenses graduados en ciencias geológicas
en universidades extranjeras que sean incorporados por la
Universidad de Costa Rica, de acuerdo con las leyes y tratados
vigentes; c) Los profesionales extranjeros en ciencias geológicas,
graduados en Costa Rica, o en el extranjero, con cuyos países de
origen existe mutuo reconocimiento de títulos y libre ejercicio de
la profesión, que tengan un mínimo de residencia continua en Cota
Rica después de graduados y que cumplan con los requisitos de
reconocimiento de títulos establecidos por la Universidad y con los
trámites de incorporación del Colegio; y d) Las personas que; a la
fecha de la promulgación de la presente ley, sea miembros de la
Asociación de Geólogos de Costa Rica, estén al día con el pago de
sus cuotas y que, dentro del término de noventa días a partir de la
fecha de promulgación de esta ley, hagan solicitud de ingreso al
Colegio."
Obsérvese que la ley estableció diferente requisitos para la inscripción
de los miembros del citado Colegio. La regulación que establece
la ley depende de la situación en que se encuentre el candidato a colegiarse.
En efecto, los primeros incisos contemplan la condición de profesional
graduado en geología, ya sea que dicho profesional, nacional o
extranjero, haya obtenido el título profesional en el país o en el exterior.
En esos casos, el común denominador es el ser profesional graduado en
geología. Diferente es la situación respecto de quienes formaban parte
de la Asociación de Geólogos. Al respecto, tenemos que el inciso d) antes
transcrito, solo hace referencia a la condición de miembro de la Asociación,
sin requerir par colegiarse un título profesional. la inscripción en el
Colegio derivada de la pertenencia a la Asociación estaba sujeta a un
plazo de caducidad; en efecto, la solicitud de ingreso debía presentarse
en el plazo de 90 días contados a partir de la fecha de promulgación de
la Ley que nos ocupa. Ante dicha solicitud de inscripción, la Junta Directiva
del citado Colegio solo podía cuestionarse: a) si el solicitante era
miembro de la Asociación al momento de promulgarse la ley; si dicho asociado
estaba al día en el pago de sus cuotas y si la solicitud se planteaba
en término. Cabe recalcar que la ley solo protegía a quienes fuesen miembros
de la Asociación en el momento de promulgarse la ley y a quienes
presentaran su solicitud en el plazo señalado. A dichas personas, se les
considera miembros fundadores del Colegio. En efecto, el Transitorio I
de la Ley señala:
"Se considerarán miembros fundadores del Colegio los que demuestren
hallarse en las condiciones del artículo 3º dentro del término
de 90 días a partir de la promulgación de esta ley, a la Junta
Directiva de la Asociación de Geólogos de Costa Rica. Vencido este
término esta Junta Directiva convocará a una Asamblea de instalación
del Colegio a todos los que hayan acreditado su derecho a
integrar el Colegio."
La condición de miembro fundador se justificó en que la Asociación
agrupaba a los geólogos nacionales y extranjeros que al momento existían
en el país y, además, en que dicha Asociación propulsó la creación del
Colegio de Geólogos, según consta en el expediente legislativo correspondiente.
Ahora bien, en criterio de esta Procuraduría, respecto de los "miembros
fundadores"el derecho a colegiarse dependía del cumplimiento del
plazo antes señalado, del pago de las cuotas y, fundamentalmente, de la
pertenencia a la Asociación de repetida cita. En consecuencia, la Junta
Directiva del Colegio no puede entrar a examinar si el asociado era o no
profesional, por cuanto su condición de miembro del Colegio fue otorgada
por ley y dicha condición se deriva de la pertenencia a la Asociación.
2º) Los requisitos para ser asociado:
Esa Fiscalía consulta si es legítima la calidad de miembro del
Colegio respecto de aquellos asociados que no siendo profesionales se
incorporaron al Colegio. Conforme con lo dicho en el párrafo anterior, el
legislador puso como una condición para colegiarse el ser miembro de la
Asociación en el momento en que se promulgó la ley. La Ley no distinguió
entre asociado profesional o no profesional para efectos de inscripción,
lo que implica que las Juntas Directivas del Colegio (la actual y las anteriores)
no están facultadas para distinguir entre el asociado profesional y
el no profesional con el objeto de analizar su condición de colegiado y
regular su ejercicio profesional.
En cuanto a la responsabilidad de las Juntas Directivas de la Asociación
de Geólogos, es criterio de esta Procuraduría que, de conformidad
con la cláusula cuarta del Acta Constitutiva de la Asociación de Geólogos,
dichas Juntas Directivas no estaban facultadas para inscribir como geólogos
a quienes no fuesen profesionales en geología. En efecto, dicha cláusula
establecía como requisito la inscripción "ser geólogo debidamente
acreditado por el título universitario respectivo". En consecuencia, quien
deseara ser miembro de la Asociación debía ser profesional, y presentar,
como prueba de esa condición, el título universitario correspondiente. Las
juntas directivas de la Asociación podían denegar la solicitud de afiliación
de quien no ostentase título universitario en geología. Es decir, correspondía
a la junta Directiva de la Asociación examinar el cumplimiento de
los requisitos exigidos. Ahora bien, del hecho de que la Junta Directiva
de la Asociación tuviese esa facultad no se deriva que la Junta Directiva
del Colegio de Geólogos tenga competencia para entrar a examinar si los
miembros de la Asociación tenían o no título profesional; así como tampoco
faculta a la Junta Directiva del Colegio para responsabilizar en vía
administrativa a las Juntas Directivas de la Asociación.
Cabe hacer la observación de que la calidad de las personas que
comparecieron a formar la Asociación de Geólogos es incuestionable, por
cuanto al concurrir a dicha formación quedó claro que no todas esas personas
eran profesionales en geología. Esa situación se aprecia observando
la lista de miembros fundadores de la Asociación: en su mayoría eran
graduados en Agronomía, aunque con conocimiento en geología. por su
carácter de miembros fundadores y por constar en el acta constitutiva que
no eran profesionales en geología, mal podía exigírseles esa condición para
permanecer como miembro de la Asociación y, posteriormente, para ingresar
el Colegio.
3º) El ejercicio profesional de los colegiados no "geólogos":
Pregunta usted si el Colegio puede impedir el ejercicio de la profesión
a quienes se nieguen a presentar los documentos que la Junta Directiva
requiere para comprobar la condición de profesional en geología. Al respecto,
resulta obvio que si un candidato a colegiarse se niega a demostrar
su condición profesional, la Junta Directiva del Colegio no está facultada
para inscribirlo como miembro de dicha Corporación. Distinta es la situación
respecto de los miembros antiguos afiliados a la Asociación de Geólogos,
ya que dichas personas tienen la condición de miembro del Colegio
por disposición de ley. Además, la ley al referirse a dichos asociados no
diferenció entre asociados profesionales y no profesionales, lo que implica
que la Junta Directiva del Colegio no puede negar la condición de colegiado
a quienes ingresaron al Colegio por ser miembros de la Asociación y aun
si no son geólogos. Asimismo, dicha Junta no puede impedir o restringir
el ejercicio de la profesión a dichos colegiados que se nieguen o no puedan
presentar el título universitario que acredite su condición de geólogos.
Respecto al ejercicio restringido de la profesión, cabe recalcar que
la Ley Orgánica de repetida cita no establece diversas categorías de miembros
del Colegio que podrían fundamentar un diferente tratamiento en
cuanto a los derechos derivados de la colegiatura y, específicamente, respecto
del ejercicio profesional. Por lo anterior y tomando en cuenta que
las limitaciones para el ejercicio profesional deben imponerse por vía legal,
es criterio de esta procuraduría que la Junta Directiva del Colegio de
Geólogos carece de competencia para delimitar los ámbitos dentro de los
cuales el colegiado no profesional en geología puede ejercer la profesión
de geólogo. De lo contrario, se establecerá una diferencia en cuanto a
la autorización para el ejercicio profesional, diferencia que aunque badana
en la ausencia de un título profesional, no encuentra amparo en la Ley
Orgánica del Colegio. Al respecto, dispone de ley antes indicada:
Art. 7º: "Ante las autoridades de la República solo tendrán el
carácter de geólogos los que estuvieren incorporados en el Colegio".
Art. 8º: "Las actividades profesionales del geólogo comprenden:
a) estudios petrográficos;
b) determinaciones mineralógicas;
c) prospección y evaluación de aguas subterráneas;
d) estudios geológicos para carreteras, represas y demás obras de
ingeniería civil;
e) estudios geofísicos y
f) proyección y control de túneles y perforaciones destinadas a investigaciones
geológicas, minerales y petroleras."
Art. 9º: "Las personas que ejerzan la profesión de geólogos deben
ser miembros del Colegio".
Art. 10: "Las funciones públicas o privadas para las cuales la
ley exija la calidad de geólogos, solo podrán ser desempeñadas por
miembros activos del Colegio".
En las normas antes transcritas, la ley exige la condición de miembro
del colegio para ejercer la profesión, sin hacer referencia a categorías
de miembros. El establecimiento de áreas restringidas en las cuales un
grupo de colegiados puede desempeñar la profesión de geólogo, implica
una limitación para el ejercicio profesional, limitación que solo puede ser
impuesta por ley.
Respecto a la posibilidad de que el Colegio otorgue "membrecía"
a personas que no sean geólogos, es criterio de esta procuraduría que una
vez transcurrido el plazo de 90 días contados desde la fecha de promulgación
de la Ley Nº 5230, el Colegio no puede inscribir a quienes no sean
profesionales en geología. Diferente es la situación respecto de los afiliados
a la Asociación, a quienes, repetimos, indiferentemente de su condición
o no de profesionales en geología, la Ley les otorgó la condición de
miembros del Colegio, sin limitar en ningún sentido la actividad profesional
a la que se dedicarían ni la protección que el Colegio debe darles.
II. LAS CUOTAS DE INSCRIPCION:
Consulta usted si el Colegio, está facultado para cobrar una cuota
por la inscripción de contratos, de firmas consultoras y entes dedicados
a labores geológicas.
Respecto de la citada inscripción dispone el Reglamento Ejecutivo
de la Ley Orgánica del Colegio de Geólogos: Decreto Ejecutivo Nº 6419-
MEIC de 18 de noviembre de 1976.
Art. 27: "Dentro de las funciones señaladas en la Ley Orgánica,
la Junta Directiva del Colegio tiene las siguientes obligaciones:
6) Llevar libros de inscripción de contratos, firmas consultoras
y entidades dedicadas a labores geológicas, así como los libros de
registros mencionados en este Reglamento".
No obstante, ni en la Ley ni en el citado Reglamento encontramos
una disposición que, en forma expresa, obligue a la inscripción de los
contratos y empresas relacionados con labores geológicas. La inscripción
tiene como objeto permitir al Colegio una fiscalización respecto de las
empresas dedicadas a labores geológicas pero dicha inscripción en cuanto
restringe el ámbito de actividad de la empresa debe ser impuesta por ley.
En cuanto al cobro de una cuota de inscripción, es criterio de este
Organismo que dicha cuota constituye una especie de tributo y que el
Colegio de Geólogos carece de competencia para imponerla. En efecto, la
cuota de inscripción constituye una contribución por una actividad realizada
por la Administración, contribución catalogada de "especial" por el
Código Tributario, artículo 4º, último párrafo:
"Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como
hecho generador beneficios derivados de la realización de obras
públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada
o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la
financiación de las obras o de las actividades que constituyen la
razón de ser de la obligación."
En tanto contribuciones especiales, las cuotas deben ser establecidas
por el legislador, según lo dispone el artículo 5º del mismo cuerpo
normativo:
"En cuestiones tributarias solo la ley puede:
a) crear, modificar o suprimir tributos..."
Es decir, existe una reserva de ley que impide al Colegio:
1) Otorgarse la facultad de establecer por sí mismo el cobro de
una cuota de inscripción.
III. COMPETENCIA PARA EMITIR REGLAMENTO SOBRE CONSULTORIA:
Consulta usted si el Colegio tiene competencia para dictar un
Reglamento sobre Consultoría o si por el contrario, dicho Reglamento debe
ser emitido por el Poder Ejecutivo.
El Reglamento sobre Consultoría tendría como objeto regular la
prestación de los servicios de consultoría en el campo geológico, ya sea
que el servicio lo preste un consultor individual o bien una firma consultora.
Se trata, pues, de regular el ejercicio profesional, en el campo de la
consultoría en geología. El Colegio fue creado para la regulación y fiscalización
del ejercicio profesional; por lo que pose competencia para emitir
los reglamentos correspondientes. En consecuencia, independientemente
de que la ley establezca la obligatoriedad de la inscripción de las firmas
consultoras, el Colegio puede emitir un reglamento específico para regular
su actividad.
En cuanto a la potestad reglamentaria del Colegio dispone su Ley
Orgánica:
Art. 17: "Son atribuciones de la Asamblea General:
a) Dictar los reglamentos necesarios para que el Colegio realice
sus fines:.
Uno de dichos fines es, repetimos, la regulación y fiscalización del
ejercicio profesional.
Además, el artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública
reconoce la competencia del Colegio de Geólogos como ente descentralizado,
para emitir reglamentos en el ámbito de su competencia:
Art. 6º: 1) "La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico
administrativo se sujetará al siguiente orden:
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los
reglamentos de los entes descentralizados".
IV. OBLIGATORIEDAD DEL DICTAMEN EMITIDO POR LA PROCURADURIA:
Consulta usted si el dictamen emitido por esta Procuraduría es
vinculante para dicho Colegio.
El carácter vinculante de nuestros dictámenes está establecido en
el artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
que al efecto dice:
"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General
constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento
obligatorio para la Administración Pública."
Corresponde, en consecuencia, determinar si un Colegio Profesional
es una Administración Pública.
1) EL CONCEPTO DE ADMINISTRACION PUBLICA.
Existe en nuestra legislación y en doctrina diversas concepciones
del término "Administración Pública".
a) Criterio Legal:
La Ley Orgánica de la Procuraduría parte del criterio de administración
Pública que contiene la Ley General de la Administración Pública.
Esta ley señala:
Art. 1º: "La Administración Pública estará constituida por el
Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica
y capacidad de derecho público y privado".
Si bien se critica a la Ley porque identifica al Estado -persona
jurídica -con la Administración Pública, es lo cierto que la Ley señala
en forma clara y precisa que la Administración Pública está integra no
solo por la Administración Central sino también por los entes públicos
menores. Será Administración Pública el ente público menor, con personalidad
jurídica distinta del Estado y con capacidad tanto de derecho público
como de derecho privado. La capacidad de derecho público alude a la
posibilidad de emitir actos administrativos, lo que no sería posible si se
tratara de una Administración "no pública".
El término "demás entes públicos" es muy amplio: comprende entes
de carácter institucional como corporativo, de carácter estatal o no estatal.
Interesa recordar que un ente público será considerado como Administración
Pública en el tanto en que realice preponderadamente actividad
jurídicamente relevante para el Derecho Administrativo; es decir, deber realizar
función administrativa.
b) Criterios Doctrinales:
Respecto del término "Administración Pública", señala Ortíz Ortíz:
"La Administración es fundamentalmente el sujeto de la actividad
regulada por el Derecho Administrativo. Entiéndese por Administración
el conjunto total de centros de acción que desarrollan
actividad jurídicamente relevante para el derecho administrativo
y eventualmente para el derecho aplicable a esos mismos centros."
ORTIZ ORTIZ, Eduardo: Los sujetos de Derecho Administrativo.
(San José, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica,
s.f.,) pág. 1. (El subrayado es nuestro).
Respecto al concepto de Administración en sentido orgánico y Administración
en sentido material, señala el citado autor:
"Podemos dar un concepto final de la Administración en sentido
objetivo, que abarque no solo la actividad imperativa, sino también
a su actividad material y contractual, diciendo que "es la actividad
del poder ejecutivo (y la interna del Legislativo y Judicial) regulada
por el derecho público, mediante el conferimiento de privilegios
o la imposición de sujeciones especiales, según un régimen legal
imperativo. Administración en sentido subjetivo, como Poder u organización,
sería el conjunto de órganos encargados de la Administración
en sentido objetivo, es decir, el Poder Ejecutivo y los demás
entes públicos constitucionalmente equiparados a éste para administrar."
(El subrayado es nuestro). ORTIZ ORTIZ, Eduardo: Tesis
de Derecho Administrativo. (San José: Facultad de Derecho. Universidad
de Costa Rica, Tesis I, pág. 19).
En el mismo orden de ideas, señala Renato Alessi:
"El sujeto activo de la función administrativa es precisamente
la Administración Pública en cuanto que como se ha señalado en
la introducción, Administración Pública es el conjunto de centros
de la función administrativa; es decir, de órganos estatales a los
que está atribuida en forma normal y característica el desarrollo de
dicha función; en una palabra, el aparato administrativo. La noción
de Administración Pública es, no obstante, un tanto compleja, Si
puede ser definida sintética pero burdamente como la expresión
del Estado actuando en concreto para la satisfacción de sus fines
de conservación, bienestar y progreso de la colectividad, necesitamos,
por otra parte, observar que en este caso, hablando de Estado
no se quiere aludir a lo que es la persona jurídica Estado strictu
sensu. Sino más bien a lo que constituye la organización jurídica
de la colectividad, que comprende tanto el Estado en sentido estricto,
como las entidades jurídicas públicas menores que al lado de aquel
desarrollan también funciones administrativas. Por lo tanto, en la
noción de Administración Pública deben comprenderse no solamente
los auténticos y propios órganos administrativos del Estado strictu
sensu, que constituyen lo que se llama la administración directa
del Estado, sino también las personas jurídicas públicas menores
que constituyen la llamada Administración Indirecta, las cuales se
presentan al igual que aquél, como sujetos activos de la función administración,
y precisamente como sujetos auxiliares del Estado,
denominándose también por esto entes auxiliares." ALESSI, Renato;
Instituciones de Derecho Administrativo (Barcelona: Casa Editorial
Bosch, 1970, Tomo I), pág. 38. (El subrayado es nuestro).
Respecto a la integración de la Administración Pública señala el
mismo autor:
"Hemos ya afirmado anteriormente que las personas jurídicas
forman parte de la Administración Pública, por lo tanto, más que
un único criterio distintivo entre entidad pública y privada, lo que
hay que buscar es cuáles son los signos, los índices reveladores de
tal "encuadramiento" de la persona dentro de la Administración
Pública.
Estos índices de la publicidad pueden ser más de uno, pudiendo
bastar para la segura individualización de la personalidad pública,
la presencia de uno sólo de dichos índices, sin que sea necesaria
la coexistencia de todos ellos:
a) está ante todo el disfrute de la potestad de imperio atribuida
directamente por el Estado, y con ello, el ejercicio de tal potestad
en nombre propio del ente. No existe duda de que tal característica
es el signo distintivo más claro de la publicidad, ya
que no puede considerarse no encuadrada en la Administración
Pública aquella persona que presente lo que constituye precisamente
la más destacada característica de dicha Administración:
el ejercicio en nombre propio de potestades públicas...Bastará,
por tanto, comprobar, a la vista del Derecho Positivo, que
la entidad en cuestión pueda ordenar o prohibir un acto determinado,
imponer obligaciones, establecer limitaciones para las
personas o los bienes dictar disposiciones reglamentarias, para
que se pueda, sin más, aceptar su carácter público.
b) En segundo lugar, está la constitución de la persona por iniciativa
directa del Estado; porque si el origen de la entidad es
elemento insuficiente para proporcionar un único criterio distintivo
entre entidad pública y privada es, sin embargo, un
índice inequívoco de publicidad cuando se trata de entidades
creadas directamente por el Estado, ya que esto significa que
el Estado considera como propia la función encomendada a la
entidad, función que se confía a la misma por considerarse
más conveniente el que sea desenvuelta por un sujeto autónomo
en vez de directamente por los órganos del Estado.
c) Y está, por último, la obligación hacia el Estado de cumplir
su propio fin en conexión con el control del Estado dirigido a
asegurar tal cumplimiento..." (Ibid. págs. 45-47).
En sus comentarios al artículo 1º de la Ley General de la Administración
Pública, Brewer Carías indica:
"La Ley General, así, parece contraponer al Estado, que goza de
personalidad jurídica frente a "los demás públicos:, también
con personalidad jurídica, y que formarían la administración descentralizada.
En primer lugar, por qué la Ley utilizó el término "Estado"
para definir una parte de la Administración Pública? En realidad
parecería que lo exacto es lo contrario: la Administración Pública,
como complejo orgánico, es una parte del Estado, el cual tiene otros
órganos políticamente separados: los órganos legislativos y los Tribunales.
Todos forman el Estado y participan de su sola y única
personalidad.
En realidad, parecería que la Ley quiso insistir en que la Administración
Pública, a la cual se aplica, no sólo está constituida por
la "Administración Descentralizada, constituida por los otros
bien por la Administración Descentralizada, constituida por los otros
entes públicos con personalidad jurídica propia, distinta de la del
Estado. Para ello, debió contraponer la Administración Nacional
Central frente a la Administración Descentralizada, y no al "Estado"
frente a los otros entes públicos."
BREWER CARIAS, Allan R.: "Comentarios sobre los Principios
Generales de la Ley General de la Administración Pública en
Costa Rica". Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo.
Colegio de Abogados, 1981, págs. 35-36.
En cuanto el ámbito de aplicación de la Ley agrega:
"Por otra parte, la ley establece un sistema de normas destinadas
a regular exclusivamente a los sujetos de derecho sometidos
a sus regulaciones en la siguiente forma: las normas que regulan
la actividad administrativa del Estado sólo se aplican supletoriamente
a los entes descentralizados; y las que regulan estos entes, no
se aplican a la administración del Estado."
De la lectura de este artículo (2º) parece necesario formular
de inmediato una precisión: En realidad, la Ley General regula directamente
la actividad administrativa del Estado, y no la "actividad
del Estado", como dice el artículo 2º. Si esto es cierto, habría que
hacer otra precisión: ciertamente, que la actividad administrativa
del Estado, normalmente, se realiza por la Administración Pública
como complejo orgánico, definida en el artículo 1º de la Ley que ya
hemos comentado. Sin embargo, los otros entes del Estado (tribunales
o Consejos Legislativos) también realizan ocasionalmente,
actividad administrativa; actividad administrativa que, aun realizada
por órganos judiciales o legislativos, también estaría sometida a las
prescripciones de la Ley.
Esta norma de la Ley General, por otra parte, no sugiere
una observación fundamental en el derecho administrativo; la distinción
entre la Administración-órgano, que precisa el artículo 1º
y la Administración-activad que se deduce del artículo 2º. La Ley
así, en primer lugar, se aplicaría a la Administración Pública Central
o Descentralizada considerada como complejo orgánico: y en segundo
lugar, se aplicaría también a la actividad administrativa del Estado,
con presidencia de los órganos que la realizan". (Ibid. págs. 39-40).
(El subrayado es nuestro).
La opinión de Brewer Carias nos interesa porque destaca que la
"administración pública" está integrada no sólo por la Administración
Central sino también por otros entes públicos, con personalidad propia,
Esos entes públicos en tanto realicen actividad administrativa estarán sujetos
a la Ley de repetida cita. De acuerdo con lo antes expuesto, podríamos
decir que el Colegio Profesional será Administración Pública si constituye
un ente público con personalidad jurídica propia y, además, si realiza
función administrativa. Con ello recalcamos que no basta que un ente
sea público sino que es necesario la realización de actividad administrativa.
c) Los Entes Públicos no Estatales:
Cabría cuestionarse si los entes públicos no estatales integran la
Administración Pública. Pues bien, como señalamos en el acápite anterior,
el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública contiene una
definición de Administración Pública muy amplia; la Administración Pública
está integrada por la Administración del Estado y por "los demás
entes públicos". En dicha redacción no se hace diferencia alguna entre
ente estatal y no estatal. De allí que, los entes públicos calificados por la
doctrina sudamericana como "no estatales" constituyen en Costa Rica
Administración Pública, a menos que se concluya que no son entes públicos
distintos del Estado.
Al respecto señala la Lic. Valverde Kopper:
"Entes públicos no estatales: Esta figura de origen sudamericano,
se encuentra representada en nuestra realidad jurídica por
los Colegios Profesionales, lo cuales, creados y organizados bajo
el signo corporativo, asumen por disposición estatal varios cometidos
de índole pública, que explican su sumisión al régimen de
derecho público pese a su origen de iniciativa privada. Como ya
advertimos, no obstante estar incluidos dentro del engranaje administrativo
del país, por virtud tanto de la Ley de la jurisdicción
Contencioso Administraba como de la Ley General de la Administración
Pública, no les alcanzan las disposiciones de la Ley de la
administración Financiera, por ser no estatales."
VALVERDE KOPPER, Mercedes: "Las Administraciones Públicas".
En Revista de la Procuraduría General de la República.
(Año IX, Nº 13, 1980) pág. 112.
En el mismo sentido se pronuncia el Lic. Mauro Murillo:
"En cuanto a los entes públicos menores, debe observarse que
en el artículo primero (de la Ley General) se incluyen todos, de
donde entonces queda, como integrantes de la Administración Pública,
también los entes públicos no estatales."
MURILLO, Mauro: "Concepto de Administración Pública en
la Ley General de la Administración Pública". En Revista de la
Contraloría General de la República. (San José, Imprenta Trejos,
Nº 27-1979), pág. 15.
2) LA NATURALEZA JURIDICA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.
En derecho Administrativo reconoce diversas clasificaciones de los
entes públicos. Una de dichas clasificaciones atañe a la diferencia entre
entes institucionales y entes corporativos. Esta clasificación importa porque
la doctrina es conteste en calificar a los Colegios Profesionales como Corporaciones
de Derecho Público: criterio que está presente en las leyes
orgánicas de dichos Colegios, entre ellas la Ley Orgánica del Colegio de
Geólogos.
a) Criterio de la Procuraduría.
Sobre este punto, la Procuraduría ha señalado:
"Las Corporaciones constituyen entes públicos no estatales, integrados
por grupos de personas con intereses comunes; su sustrato
es personal, lo que importa sobre todo porque es el grupo el que
concurre a formar la voluntad interna del ente. A diferencia de las
Asociaciones privadas, la pertenencia a la Corporación depende de
una cualidad objetiva y es de carácter impulsiva. En efecto, para
ser miembro de una Corporación se requiere ser titular de un interés
común que defiende la Corporación, o bien, poseer un oficio o
profesión en un campo específico del quehacer humano. El carácter
compulsivo se fundamenta en que sólo la pertenencia a la Corporación
permite el ejercicio del oficio o de la profesión, o bien la
satisfacción del interés común. En doctrina, el ejemplo típico de
las Corporaciones de Derecho Público lo constituyen los Colegios
Profesionales. En consecuencia, los Colegios Profesionales son corporaciones
de Derecho Público, de afiliación obligatoria para quienes
deseen ejercer una determinada profesión. Hay un interés público
en la existencia de estos entes, justificado por la índole de las
funciones que desempeñan..." (Oficio Nº 328-82 de 30 de noviembre
de 1982).
b) Criterios doctrinales.
El carácter de ente público de los Colegios Profesionales y su
naturaleza corporativa es ampliamente reconocida por la doctrina.
Al respecto, cabe citar a Dromi quien indica:
"Son (las Corporaciones) Asociaciones compulsivamente creadas
por el Estado para cumplir determinados objetivos públicos y
sometidos a un régimen de derecho público, particularmente en lo
que se refiere al control del Estado y a las atribuciones de la Corporación
sobre sus asociados; por ejemplo, los colegios profesionales..."
DROMI, José Roberto: "Instituciones de Derecho Administrativo"
(Editorial Astrea de Rodolfo Depalma y Hnos., Buenos Aires,
1973), pág. 443
El mismo autor señala:
"Las personas públicas pueden no ser estatales, es decir no
pertenecer al Estado no integrar la Administración Pública, orgánicamente
hablando, aun cuando ejerzan función administrativa. Tales
entidades no estatales tienen personalidad jurídica propia reconocida,
aceptada u otorgada (concedida) por el Estado y, en todo o
en parte, ser regulan por normas de Derecho Público; el ejemplo
típico de esa clase lo constituyen la Iglesia Católica (con personalidad
jurídica reconocida) y los Colegios Profesionales cuando han
sido creados y organizados por ley o acto estatal (con personalidad
jurídica concedida)." Y agrega Dromi: "Como dijimos esas
personas públicas no integran la estructura orgánica estatal, no
figuran en su presupuesto, pero ejercen técnicamente función administrativa,
tienen cometidos y organización semejante en muchos
aspectos a los entes públicos estatales. De allí, pus, que tales entidades,
cuando son creadas por el Estado, que les otorga personalidad
jurídica, deben considerarse descentralizadas, en tanto se le
reconocen poderes y competencias a estos cuerpos intermedios, reservándose
el Estado su papel de árbitro y coordinador."
DROMI José Roberto: Proceso Administrativo Provincial. Buenos
Aires: (Editorial Astrea, Ediciones Idenriun, 1977), págs. 80
y 81.
Y respecto de su carácter de Administrativo Pública recalca:
"Si bien indicamos que las personas públicas no estatales no
integran los cuadros orgánicamente del Estado ni son técnicamente
la "Administración del Estado", lo que es correcto, también cabe
reiterar que ejercen función administrativa: en tanto han recibido
del poder público un conjunto específico de competencias que tienen
el derecho y el deber de ejecutar, como entes gestores de las mismas.
Los entes descentralizados no estatales (personas públicas no estatales)
no son la especie "Administración del Estado, pero integran
el género "Administración Pública", concibiendo a esta en sentido
objetivo.
Las personas públicas no estatales forman parte de la Administración
Pública, ejercen función administrativa y desarrollan una
actividad colateral subsidiaria a la del Estado, contribuyendo por
lo tanto a la consecución de sus fines. Por ello, en suma, las personas
públicas no estatales son también "entes descentralizados',
pero caracterizados como administración indirecta del Estado". (Ibid.
pág. 85). (El subrayado no es del original).
En el mismo sentido Garrido Falla afirma:
"Lo característico (en las Corporaciones) entonces, resulta ser
la existencia de un núcleo de intereses propios de los miembros
de esas colectividades, que no pueden confundirse ni con los intereses
particulares de los miembros de la corporación, pero ni
tampoco con el interés del Estado, porque se trata de intereses
diferentes e intermedios entre ambos. Estamos en presencia,
consiguientemente, de unas personas jurídicas que podríamos calificar
simultáneamente como "públicas" pero "no estatales". Cabría
pensar en si sea contradictorio el pensar de unas determinadas
personas jurídicas que son simultáneamente "públicas" pero "no
estatales", puesto que en la definición inicial que hacíamos nosotros
sobre las personas jurídicas públicas, señalamos como dato
definitivo, el dato del encuadramiento en la organización estatal.
Sin embargo, pienso que no hay ninguna contradicción. el encuadramiento
en la organización estatal, en estos casos, se produce
por un fenómeno de absorción de fines de esas comunidades de
parte del Estado; o, si quieren ustedes, vista la cuestión d otro
ángulo, por un fenómeno de atribución a esas entidades de ciertas
prerrogativas que originariamente son estatales y que respalda el
Estado con su ordenamiento jurídico y que, como contrapartida de
tal delegación o transferencia de potestades, estas corporaciones
quedan en cierta medida, asumidas en la organización estatal. ¿Poderes
exorbitantes? Están claros. La obligación por ejemplo, en
cuanto a la calidad de miembros, el poder disciplinario que a estas
entidades se confiere, el monopolio en cuanto a la representación
de los intereses de quienes constituyen la corporación. A cambio
de eso, la concesión por parte del Estado, el reconocimiento por
parte del Estado del encuadramiento en la organización estatal.
Y agrega: "En nuestro Derecho, el derecho de las Corporaciones,
el derecho de estas entidades, a pesar de la existencia de estos intereses
perfectamente diferenciables del Estado, no deja de ser una
parcela, una zona del Derecho Administrativo. Y también es ésta la
solución del Derecho francés..."
GARRIDO FALLA, Fernando: La Descentralización administrativa
en Costa Rica. (San José: Publicaciones de la Universidad
de Costa Rica. 1967, págs. 55-56).
El carácter corporativo de los Colegios Profesionales es afirmado,
también, por Ortíz Ortíz:
"La Corporación es un ente cuya dirección suprema está en
una comunidad o asamblea general de personas, unidas por la pertenencia
a una profesión común, o por lo participación de un interés
común (aunque no profesional), personas que están obligadas a
pertenecer a esa entidad para ejercer la profesión o satisfacer el
interés común. el aspecto saliente de la Corporación es que, por la
coincidencia entre interés y voluntad, no sólo el gobierno sino
también la administración del ente es representativa y democrática,
con normal contraposición frente al interés del Estado. Esta reputa
a la corporación como un centro autónomo de acción, que funciona
principalmente en beneficio de un grupo y al que debe garantizar
normalmente un radio de libertad mayor que a los otros tipos de
entes públicos (institucionales). Ello no obstante se sirve de dichas
corporaciones para sentar en ellas mismas el centro de regulación
y vigilancia de la actividad de sus miembros que están siempre
sometidos a los actos de policía de la profesión u ocupación, así
como disciplinarios, que dichas corporaciones realizan. Es el caso
de todos nuestros Colegios Profesionales. Su relativa independencia
frente al Estado, por razón del interés autónomo que persiguen, no
los priva de su carácter de entes públicos, los que son al mismo
tiempo, pues están invertidos de importantes potestades públicas
de regulación y policía de la actividad administrativa. ORTIZ ORTIZ,
Eduardo. Los sujetos del Derecho Administrativo., Publicaciones
de la Universidad de Costa Rica, págs. 56-67.
De lo anterior se concluye que los Colegios Profesionales son entes
públicos no estatales, de carácter corporativo y que forman parte de la
Administración Pública, tal como es definida por el artículo 1º de la Ley
General de la Administración Pública.
3) LAS FUNCIONES PUBLICAS DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.
El ámbito de aplicación de la Ley General de la Administración
Pública está determinado no sólo por un concepto orgánico de Administración,
sino también por una concepción sustantiva o material. En efecto,
la ley tiende a regular la actividad administrativa de los entes públicos.
Hemos afirmado que los Colegios Profesionales son entes públicos; toca
ahora cuestionarse si ejercen función administrativa.
Los Colegios Profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados
por el Estado. Para el cumplimiento de esos fines, el Estado dota
a la Corporaciones de funciones de regulación y de policía; funciones
que normalmente pertenecen y son ejercidas por el Estado. Dentro de las
funciones administrativas desempeñadas por los Colegios tenemos, las
de fiscalización y control respecto del correcto y eficiente ejercicio profesional,
lo que lleva implícito una potestad disciplinaria sobre los Colegiados.
Los Colegios son titulares de potestades de imperio respecto de
sus miembros, entre ellas la autorización para el ejercicio profesional:
esas potestades se ejercen a través de actos administrativos. La función
administrativa que estos entes desarrollan reafirma su condición de Administración
Pública.
Ahora bien, el que una entidad diferente del Estado, no encuadra
dentro de su organización, ejerza función administrativa no es extraña a
nuestra Constitución, la que antes bien, prevé mecanismos de control
respecto de la función administrativa desempeñada por dichos entes. Dispone
el artículo 49 de la Constitución Política:
"Establécese la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como
atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad
de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y
de toda otra entidad de derecho público."
Dentro del concepto "otra entidad de derecho público" están comprendidos
los Colegios Profesionales. En desarrollo de la normativa constitucional
establece la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
"Art. 1º.-1. Por la presente ley se regula la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa establecida en el artículo 49 de la Constitución
Política, encargada de conocer de las pretensiones que se
deduzcan en relación con la legalidad de los actos y disposición de
la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo".
4. Para los efectos del párrafo 1º se entenderá por Administración
Pública:
"c) Las municipalidades, instituciones autónomas y todas las
demás entidades de Derecho Público".
Respecto de las funciones de los Colegios Profesionales nuestra
jurisprudencia ha señalado:
"Como al Estado le interesa que el ejercicio de las profesiones
liberales sea eficiente, para garantía de la comunidad, con tal fin
existen los Colegios Profesionales universitarios, los cuales se constituyen
como entes de utilidad pública por la forma y los fines de
interés público que persiguen; de ahí que para protegerse y vigilar
a sus miembros y mantener el decoro y dignidad profesionales se
les ha atribuido a sus órganos potestad disciplinaria para corregir
las faltas de sus integrantes, delegándose de esta manera una parte
del poder de policía o de vigilancia que es facultad propia del Estado."
(1970, Sala de Casación, 15 hrs. de 17 de julio de 1979,
Sala de Casación Nº 186 de 9,30 hrs. de 14 de noviembre).
"Los Colegios Profesionales cumplen, amén de una función
gremial (en lo interno del grupo y de éste en sus relaciones con
los poderes y los demás competentes sociales), una importante
tarea frente a la comunidad. Que el Estado precisamente, la ha
confiado a los Colegios Profesionales, ya que en aquélla se encuentra
comprometido el interés público. Nos referimos a la tutela que
ejercen los colegios profesionales con relación a sus integrantes, a
fin de completar y disciplinar que el ejercicio profesional se efectúe
dentro de determinado código de ética y de manera eficaz. Y con
respecto al ingreso al Colegio, salvo que la Ley expresamente lo
exceptúa, debe velar por la comprobación de la idoneidad de graduado
universitario para el ejercicio de la profesión de que se trate,
como garante de la comunidad. Ese Colegio, en cumplimiento de
sus funciones de control y vigilancia, habilita para el ejercicio a
un profesional, calificando su ingreso, a través del cumplimiento de
ciertos requisitos."
(1982: Sección Primera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo,
Nº 5667, de 17,25 hrs. 30 de julio).
"...Todo lo dicho, entonces, nos permite inferir, que en el
fondo, con la creación de los Colegios Profesionales, lo que existe
es una verdadera descentralización institucional. Pues la competencia
originaria del Estado se diluye en una serie de organismos específicos,
creados por el mismo Estado, y los cuales no son otros
que aquellos denominados por la doctrina como organismos autárquicos.
Y el cometido propuesto de cada uno de aquéllos es administrar
y cubrir un determinado y especial servicio de interés público,
en forma descentralizada." (1970, Sala Primera Civil, 10,10 hrs. de
24 de julio).
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría que el Colegio
de Geólogos es una entidad pública, de naturaleza corporativa, que realiza
función administrativa, por lo que constituye una Administración Pública
para los efectos del artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública.
En consecuencia, los dictámenes que la Procuraduría emita dentro del
ámbito de su competencia obligan al Colegio de Geólogos.'
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de este Organismo que:
a) La Ley Orgánica del Colegio de Geólogos confirió a los asociados
de la Asociación de Geólogos el carácter de miembros del Colegio
de Geólogos, independientemente de que fuesen o no profesionales
en geología. En consecuencia, la Junta Directiva carece de competencia
para negar la condición de miembro a quien se colegió por
pertenecer a la antigua Asociación de Geólogos.
b) El Colegio de Geólogos carece de competencia para impedir o limitar
el ejercicio profesional de los colegiados no profesionales en geología
que fueron inscritos en el Colegio por disposición de ley. Lo
anterior por cuanto la Ley Orgánica del Colegio no establece categorías
de miembros del Colegio, que permitan un diferente tratamiento
en cuanto a los derechos derivados de la colegiatura.
c) El Colegio de Geólogos no está facultado para cobrar una cuota por
inscripción de contratos, firmas consultoras y empresas dedicadas a
labores geológicas.
ch) El Colegio puede dictar las normas correspondientes para regular
la actividad de las empresas dedicadas a labores geológicas y firmas
consultoras en el campo de la geología. En consecuencia, el Colegio
tiene potestad para dictar reglamentos que regulen el ejercicio
profesional en el campo de la consultoría en geología.
d) Los dictámenes que emita la Procuraduría General de la República
son vinculantes para el Colegio de Geólogos, por cuanto este ente
es una Administración Pública, de carácter corporativo.
De esa forma se modifica el pronunciamiento Nº C-318-82 de 24
de noviembre de 1982, emitido por la Asamblea de Procuradores."
Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada
Procurador General de la República