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Dictamen : 069 - del 10/03/1983
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE GOBIERNO PARA ANULAR EN VIA
ADMINISTRATIVA UN DECRETO EJECUTIVO
DICTAMEN: C-069-83 de 10 de marzo de 1983
CONSULTANTE: Consejo de Gobierno
Se consultó sobre el escrito presentado por el señor Arturo Quirós
Mercado, Gerente General de la Compañía Industrial Rafia Centroamericana,
S.A., En el cual se alega que el Consejo de Gobierno carece de
competencia para anular en vía administraba el Decreto Ejecutivo número
13598-MEIC de 5 de mayo de 1982.
"I. LA VIOLACION DEL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES:
1) Alegato de la gestionante:
Sostiene la gestionante que anular en vía administrativa el Decreto
Nº 13598, constituye una violación del principio de separación de funciones
en detrimento del Poder Judicial. Alega en abono de esa tesis que
los Tribunales de Justicia han ratificado, en resolución firme, la eficacia
plena del Decreto en cuestión y han negado que produzca daños y perjuicios
de posible o difícil reparación. Pro lo que en caso de que el Ejecutivo
persista en su interés de anular el Decreto en cuestión, producirá un
choque institucional entre ambos Poderes por irrespeto a las decisiones
judiciales. Además, sostiene que el artículo 153 de la Constitución Política
garantiza al Poder Judicial, "independencia y autonomía" para la decisión
de los asuntos sometidos a su conocimiento.
2) La anulación constituye una satisfacción extraprocesal:
La pretendida violación al principio de separación de Poderes y a
la independencia del Poder Judicial, resultaría de la anulación en vía administrativa
del Decreto cuya validez está impugnada en vía judicial. El
proceso, en opinión de la firma Rafia, limita la competencia del Ejecutivo,
de forma que cualquier actuación de éste significaría una intromisión
en las funciones judiciales.
La gestionante pretende olvidar que existen varios medios de terminación
del proceso. La sentencia es el medio normal de resolver los conflictos
sometidos ante los Tribunales, pero el proceso puede concluir de
manera diferente, ya sea a través del desistimiento, de la caducidad, del
allanamiento y de la satisfacción extraprocesal de la pretensión. Esos medios
no son extraños a nuestra legislación, puesto que están contemplados
en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En
el caso de la satisfacción extraprocesal de la pretensión, señala la citada
Ley:
Artículo 67.-1º) "Si hallándose en tramitación el proceso, la
Administración reconociere totalmente, en vía administrativa, las
pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo
en conocimiento del Tribunal, si la Administración no lo hiciere.
2º El tribunal, previa comprobación de lo alegado, declarará
terminado el proceso y ordenará archivarlo y la devolución del expediente
administrativo".
Cabría preguntarse ¿Cómo se produce el reconocimiento de la pretensión
del demandante? La doctrina contesta señalando que dicho reconocimiento
se produce cuando la Administración deja sin efecto el acto
cuya ilegalidad se impugna. Señala al respecto Dromi:
"En la terminación anormal (no jurisdiccional del proceso)
no habrá una decisión del órgano judicial acerca de la conformidad
o disconformidad de la pretensión con el derecho objetivo, vale
decir, el proceso no concluirá con la sentencia, aunque a veces el
órgano judicial dicta algunos actos procesales, pero estos no tienen
carácter de sentencia...
Pueden existir distintos supuestos (de terminación anormal):
a) Por la actividad de las partes: Por la actividad unilareral
de las partes tenemos, desistimiento del demandante y allanamiento
o la satisfacción extraprocesal de la pretensión por la Administración
demandada mediante revocación del acto impugnado."
DROMI, José Roberto: Proceso Administrativo Provincial (Ediciones
IDEARIUM, Argentina 1977, págs. 192-193).
El punto es exhaustivamente estudiado por Jesús González Pérez,
Dicho autor señala:
"Si una vez iniciado un proceso, la parte demandante obtiene
la satisfacción de sus pretensiones fuera del cauce procesal, el proceso
carece de razón de ser.
Como todo proceso administrativo presupone la existencia de
un acto administrativo que se impugna, tal satisfacción extraprocesal
de la pretensión se logrará mediante la anulación del acto, y,
en su caso, reconocimiento de la situación jurídica subjetiva negada
por el mismo al demandan, y hasta la correspondiente indemnización
de daños. Nada tiene de particular que, partiendo de la
clásica distinción entre "plena jurisdicción" y anulación, la desaparición
del objeto del recurso pueda acaecer: en el primer caso,
cuando sus conclusiones hayan sido satisfechas; en el segundo, cuando
sea anulado por la Administración el acto impugnado. pero la
rúbrica común de estos supuestos consiste en la satisfacción extraprocesal
de la pretensión deducida ante un órgano jurisdiccional
por la Administración demandada. Se trata de aquellos casos en
que la Administración reconoce las razones que le asisten al que
ha deducido una pretensión frente a la misma, pero no a través
del cauce del allanamiento, no en vía procesal, sino en vía administrativa;
fuera del proceso, la administración satisface la pretensión
del demandante." Y agrega: "Ahora bien, pese a su repercusión
en el mundo jurídico-procesal, tal satisfacción extraprocesal
de pretensiones es, ante todo y sobre todo, una actividad administrativa,
regulada por el Derecho material. En último término, no se
trata de otra cosa que de la amplitud de las facultades de anulación
y revocación de la Administración". GONZALEZ PEREZ, Jesús:
Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
(Madrid: Editorial Civistas, 1978, págs. 1086-1087) (el subrayado
es nuestro).
Respecto de la función y objeto de este medio de terminación del
proceso, agrega González Pérez:
"...Podrá discutirse la posibilidad de que la Administración,
una vez iniciado el proceso, pueda acceder en vía administrativa a lo
que ya se ha pretendido ante los tribunales. pero en tanto en cuanto
esto ha sido posible y, con arreglo a las normas reguladoras de las
potestades de la administración, se ha anulado el acto impugnado
y satisfecho las pretensiones, es indiscutible que el proceso por esta
circunstancia termina." (Ibid. págs. 1087, 1088), (el subrayado es
nuestro).
Y en cuanto al conflicto de competencia agrega:
"Aun cuando no existiere una petición o recurso administrativo
pendiente de resolución expresa al incoarse el proceso administrativo,
la Administración podría anular el acto impugnado ante
los Tribunales, de oficio -o incluso a instancia del interesado-
siempre que no existiera algún límite al ejercicio de esa facultad.
A tal efecto, es necesario distinguir dos supuestos:
a) Revisión no sometida a procedimiento formal:
Si el acto administrativo objeto de impugnación ante los
Tribunales no deriva derechos subjetivos, la Administración
podrá volver sobre el mismo (en virtud del carácter de revocabilidad
de todo acto administrativo), sin sujeción a procedimiento
formal alguno...
b) Revisión sometida a procedimiento formal:
El hecho de que del acto administrativo se deriven derechos
subjetivos no supone la imposibilidad de revisión de los actos,
sino la exigencia de que la revisión se verifique a través de los
cauces formales de los artículos 109 y 100 L.P.A. Cumplidos
los trámites de estos procedimientos o los que, en su caso, exigen
en supuestos especiales podrá anularse el acto objeto de
impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa."
(Ibid. págs. 1088-1089) (el subrayado es nuestro).
De lo antes expuesto, interesa destacar que la tramitación de un
proceso no limita la competencia de la Administración para anular de
oficio los actos administrativos declaratorios de derechos, en tanto esa
nulidad sea absoluta, manifiesta y evidente. dicha anulación debe sujetarse
al trámite previamente establecido en los artículos 173 y siguientes
de la Ley General de la Administración Pública. En dichos artículos no les
encuentra límite alguno a la potestad de anulación en caso de impugnación
en vía judicial del acto declaratorio de derechos. El límite previsto
ya se cumplió por cuanto esta Procuraduría emitió dictamen favorable a
la declaratoria de nulidad absoluta según nota de 27 de enero de 1983.
3) La posibilidad de allanarse:
De el escrito presentado por la firma Rafia se esboza la tesis de
que una vez iniciado un proceso judicial, el tribunal competente está facultado
para conocer de la pretensión y resolver lo que en derecho corresponda,
dictando la sentencia justa; la Administración, se afirma, no puede
actuar para poner fin al juicio respectivo. Con ello se deja de lado no
sólo la posibilidad de satisfacer extraprocesalmente la pretensión, sino
también la facultad de allanarse en el juicio respectivo. La Administración
tiene la facultad de allanarse, aceptando la pretensión de la parte actora
y con ello facilitando al juez el dictar la sentencia "que estime justa".
Respecto del fundamento de esa facultad nos remitimos a González
Pérez, quien al efecto señala:
"Si en los supuestos en que sea demandado un particular, el
fundamento del allanamiento se plantea en términos análogos al
proceso civil, cuando la demandada es la entidad pública ofrece
algún matiz especial. Porque si la Administración Pública, una vez
iniciado un proceso, llega a la convicción del fundamento de la
pretensión deducida frente a sus actos, tiene, en principio, dos vías
para el reconocimiento de la pretensión:
a) En vía administrativa; Privando de efectos al acto o disposición
objeto de impugnación y la satisfacción extraprocesal de
las pretensiones, que regula en el artículo 90.
b) En vía procesal: Mediante el allanamiento.
La Administración Pública puede optar libremente entre una
y otra, siempre que ello sea posible legalmente. Es evidente que
si se dedujo el "recurso contencioso-administrativo" frente a una
denegación presunta, a la Administración Pública siempre le resultará
más fácil y expedito el procedimiento de la satisfacción extraprocesal
de la pretensión, cumpliendo su deber de dictar resolución
expresa. Si por el contrario, agotó la vía administrativa por resolución
expresa y la única vía que tiene la Administración para privar
de efecto al acto objeto de impugnación el el proceso pendiente
es la revisión de oficio regulada en los artículos 109 y 110, decidirá
en cada caso la conveniencia de seguir una u otra vía, sometiéndose
a la decisión del Tribunal o al dictamen vinculante del
Consejo de Estado. Y si la revisión de oficio ya no es posible -v. gr.
porque hubiere transcurrido el plazo para incoar el procedimiento
del artículo 110-, no quedará otra opción que el allanamiento."
(Ibid. pág. 1076).
Con su allanamiento, la Administración deja de lado su conducta
opuesta a la demanda y acepta las pretensiones deducidas en juicio. Y aun
cuando el Tribunal deba dictar sentencia, el proceso concluye. Interesa
declarar que tanto la anulación del acto administrativo como medio de
satisfacción extraprocesal de la pretensión, como el allanamiento son actos
de la Administración dictados con el objeto de que el proceso judicial
concluya que dichos medios están previstos en nuestro ordenamiento y
no han sido imputados de inconstitucionalidad por violación a los artículos
9º y 153 de la Constitución Política.
II. EN CUANTO AL AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA
Sostiene el recurrente que el presente Gobierno dio por agotada
la vía administrativa y al hacerlo, consideró que no existía nulidad absoluta
en el Decreto Nº 13598-MIC de 5 de mayo de 1982. Lo anterior, en su
opinión, agota la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda seguir conociendo
de la impugnación en vía administrativa del Decreto referida
En resumen, sostiene que al haber agotada la vía administrativa, el Poder
Ejecutivo carece de competencia para anular en vía administrativa. Dicho
alegato pretende desconocer la división orgánica y funcional que existe
en el orden interno del Poder Ejecutivo. Esa diferenciación está presente
tanto en la Constitución Política como en la Ley General de la Administración
Pública.
De conformidad con la Norma Fundamental, el Poder Ejecutivo está
dividido en:
a) Presidente de la República;
b) Poder Ejecutivo en sentido estricto, de decir, Presidente y Ministro
del ramo, y
c) Consejo de Gobierno.
La organización y funciones de dichos órganos está prevista en los
artículos 130 a 151 de la Constitución Política. Por su parte la Ley General
de la Administración Pública dispone:
Artículo 21.-1º) "Los órganos constitucionales superiores de
la Administración del Estado serán: El Presidente de la República
los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno.
2º) El Poder Ejecutivo lo forman: El Presidente de la República
y el Ministro de ramo".
Tanto la Constitución como la citada Ley Otorgan al Consejo de
Gobierno, al Poder Ejecutivo y a los Ministros, competencias exclusivas,
propias de cada órgano y que como tales no podrían ser desempeñadas
por un órgano distinto de aquél al que jurídicamente se le atribuyó; caso
contrario, se produciría la nulidad del acto emitido por vicio de competencia.
En virtud de la distribución de competencias corresponde a cada
Ministro en el orden interno de su Despacho:
Artículo 28.-2º) "Corresponderá exclusivamente a los Ministros:
d) Agotar la vía administrativa, resolviendo recursos pertinentes,
salvo ley que desconcentre dicha potestad".
La potestad de dar por agotada la vía administrativa se encuentra
reafirmada en el artículo 126 del mismo cuerpo normativo:
"Pondrán fin a la vía administrativa los actos emanados de
los siguientes órganos y autoridades, cuando resuelvan definitivamente
los recursos de reposición o de apelación previstos en el
Libro Segundo de esta Ley, interpuesto contra el acto final:
a) Los del Poder Ejecutivo, Presidente de la República y Consejo
de Gobierno, o, en su caso, los del jerarca del respectivo Supremo
Poder.
(...)
b) Los de los Ministros, Viceministros y cualesquiera otros órganos
y autoridades, cuando la ley lo disponga expresamente o
niegue todo ulterior recurso administrativo contra ellos."
Con fundamento en dichas disposiciones, el señor Ministro dio por
agotada la vía administrativa. Si el asunto era de competencia del Ministerio
de Economía y no del poder Ejecutivo o del Consejo de Gobierno,
no puede jurídicamente pretenderse que uno u otro órgano emitieran un
acto resolviendo sobre las pretensiones de la firma FIDECA y dando por
agotada la vía administrativa. Además, cabe resaltar que el Ministerio de
Economía y el Poder Ejecutivo carecen de competencia para declarar la
nulidad absoluta de un acto declarativo de derechos. Esa competencia
corresponde única y exclusivamente al Consejo de gobierno. Mientras el
órgano colegiado no emita acto alguno, no puede considerarse que ha
dado por agotada la vía administrativa y que con ello se ha cerrado la
posibilidad de dictar actos respecto al punto en discusión (la nulidad
absoluta del Decreto Nº 13598-MEIC).
La competencia del Consejo de Gobierno está prevista en el artículo
173 de la Ley de repetida cita. En esa disposición no se establecen límites
derivados de un previo agotamiento de la vía administrativa. Antes bien,
la declaratoria de nulidad de un acto presupone la existencia de un acto
administrativo firme, dictado por un órgano de "la Administración del
Estado". El que este acto haya sido dictado por el órgano competente y
dando por agotada la vía administrativa no prejuzga de su validez. De
tal forma que la validez de dicho acto podrá ser impugnada y declarada
en vía administrativa -por el Consejo de Gobierno- o en vía judicial por
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La potestad de invalidar los actos administrativos nulos supone
una derogación del principio de irrevocabilidad de los actos administrativos
declarativos de derechos. Además, dicha declaratoria es de orden
público porque una vez que la Administración constata que un acto está
viciado de nulidad absoluta, está en el deber jurídico de anularlo, aun de
oficio. De allí que no pueda alegarse como fundamento de la incompetencia
del Consejo de Gobierno la existencia de actos administrativos
dictados por órganos del Poder Ejecutivo y según los cuales el acto es
cuestión es válido.
La potestad prevista en el artículo 173 de la referida Ley fue otorgada
al Consejo de gobierno con el objeto de evitar la arbitrariedad de
un Ministro y, fundamentalmente, por el carácter colegiado y deliberativo
del Consejo de Gobierno. Cabe recordar que las decisiones tomadas por
el Consejo de Gobierno afectan al Poder Ejecutivo, entendido esta vez en
un sentido amplio, y no a determinada esfera administrativa.
Sobre estos puntos, es conveniente recordar lo dicho en la Comisión
de Gobierno y Administración, con motivo de aprobarse el artículo
173:
"...Pero se dice, y la Comisión creyó con razón, y esto empezó
a decirse en España, y no en Costa Rica, que cuando la nulidad del
acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho
a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones
que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe
que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia
no tiene una expectativa bien fundada de poder mantener
ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede
deshacer ese derecho en la vía administraba sin ir al juez, con
la garantía y aquí nosotros hemos agregado de nuestra cuenta para
que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad
de la administración, de que tendrá que haber previo dictamen
favorable de la Procuraduría General de la República y votación
por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que
eso no lo va a decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno,
y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí, sino
previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría
General de la República..." (Comisión Permanente de
Gobierno y de Administración, Sesión Nº 103, 2 de abril de 1970).
Si las competencias han sido atribuidas por el ordenamiento a órganos
diferentes del Poder Ejecutivo y con competencia exclusiva en determinado
ámbito, no se puede alegar que el Consejo de gobierno carece de
competencia para declarar la nulidad absoluta. La competencia del Consejo
de Gobierno no está limitada por la existencia de un acto del Ministro de
Economía que agota la vía administrativa porque, además, el objeto de
ambos actos es diferente, así como lo es su fundamento.
III. EN CUANTO AL PROCEDIMIENTO
Sostiene la firma Rafia que el Consejo de Gobierno no les ha otorgado
la audiencia oral y privada que ordena la Ley General de la Administración
Pública ni les ha notificado el dictamen de la Procuraduría General
de la República. Además, alega que el procedimiento incoado no les
ha garantizado la defensa. Dichas alegaciones no pueden tener otro sentido
que solicitar una aplicación correcta de las normas y principios que informan
el procedimiento administrativo, tal y como está contemplado en la
Ley de repetida cita. En resumen, la gestionante solicita la aplicación de
las normas que sobre procedimiento administrativo contempla la Ley General
de la Administración Pública y, concretamente, los artículo 217 y
218 de ese cuerpo normativo. No obstante, acto seguido, el gestionante
señala que de conformidad con dicha ley y los Decretos Ejecutivos Nos.
8979 y 9469 de 28 de agosto y 18 de diciembre de 1978, respectivamente,
no son aplicables las normas de la Ley sobre procedimiento administrativo,
ya que deben aplicarse los procedimientos dispuestos por los Convenios de
Integración Económica y la Ley de Protección Industrial. Lo anterior se
alega con el objeto de negar competencia al Consejo de Gobierno para
declarar la nulidad absoluta del citado Decreto.
Respecto de lo alegado por la firma Rafia, cabe afirmar que aún
cuando fuere cierto que por disposición legal y reglamentaria, no se aplican
las normas de procedimiento de la Ley General de la Administración
Pública a la anulación del Decreto Nº 13598, es lo cierto que dicha desaplicación
sólo tienen lugar respecto de las normas de procedimiento administrativo,
normas contempladas en el Libro Segundo de la Ley; pero, no
limita la aplicación del Libro Primero ni elimina la competencia otorgada
al Consejo de Gobierno por el artículo 173. Por otra parte, se trata de
un procedimiento de anulación de un acto administrativo por violar el
ordenamiento jurídico y no de la "cancelación de un decreto" que otorga
beneficios, "cancelación" motivada en el incumplimiento de las obligaciones
impuestas al beneficiario. El procedimiento de anulación está regulado en
la Ley de Administración Pública; el de cancelación previsto en el artículo
40 del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial
y en el 95 del Reglamento de dicho Convenio (Reifaldi). Se trata
de dos actos cuyos motivos, fundamentos y procedimiento de emisión son
diferentes.
Al margen de lo expuesto, cabe afirmar que no existe, hasta el
momento, resolución judicial alguna que declare la validez del Decreto
de repetida cita. Además, el procedimiento de anulación de un acto absolutamente
nulo puede incoarse de oficio, porque dicha anulación es de
orden público; de allí que no es necesario entrar a determinar si las empresas
FIDECA y Poli productos de Guatemala, S. A. poseen o no interés
legítimo para solicitar tal declaratoria.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de esta Procuraduría que: a) el
Consejo de Gobierno posee competencia para anular de oficio un acto administrativo
declarativo de derechos y viciado de nulidad absoluta, aún
cuando se encuentre impugnado ante los tribunales; b) que la competencia
del Consejo de Gobierno no se extingue por la existencia de un acto
del Ministro de Economía que agota la vía administrativa y c) que la competencia
del Consejo de Gobierno para declarar la nulidad absoluta de un
acto está otorgada por una norma de carácter sustancial, contemplada en
el Libro Primero de la Ley General de la Administración Pública y esa
competencia subsiste aún cuando no sean aplicables las normas de procedimiento
contenidas en dicha ley."
Licda. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Adjunta