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Dictamen : 067 - del 09/03/1983
MOMENTO A PARTIR DEL CUAL SE HA DE RECONOCER
EL PAGO DE SALARIOS A UN EMBAJADOR
DICTAMEN: Nº C-067-83 de 9 de marzo de 1983.
CONSULTANTE: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
Se consultó lo siguiente:
1.-Si es legalmente posible reconocerle a un embajador el pago
de los salarios que le corresponderían a partir del 12 de mayo de 1982,
fecha en la cual el Consejo de Gobierno le designó para el cargo de
Embajadora de nuestro país ante el Gobierno de Francia, por acuerdo
Nº 10. Ella manifiesta que hay fundamento legal para su petición, no
obstante que el beneplácito del Gobierno de Francia se recibió el 13 de
enero de este año.
2.-Que no obstante su deseo, de no querer perjudicar a la señora
R.G.K., existe pronunciamiento de la Contraloría General de la República
al respecto. Acota usted, que en materia de nombramiento de un
Embajador, queda sujeto al beneplácito del estado receptor, conforme lo
dispone la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, en su
artículo 4º.
"Para una mejor comprensión de la respuesta a lo preguntado
procederé a enmarcar las disposiciones legales que informan al caso.
FUNDAMENTO LEGAL.
La Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, ratificada
por Costa Rica mediante la Ley Nº 3394 de fecha 24 de setiembre de
1964, expresa en su artículo 4º:
"Artículo 4º.
1.-El Estado acreditante deberá asegurarse de que la persona
que se proponga acreditar como jefe de la misión ante el Estado
receptor ha obtenido el asentimiento de ese Estado.
2.-El Estado receptor no estará obligado a expresar el Estado
acreditante los motivos de su negativa a otorgar el asentimiento."
Resulta evidente que esta norma determina a partir de cuando
se debe tener por aceptado al Embajador propuesto: es a partir de esa
fecha de beneplácito por parte del Estado receptor que el Estado proponente,
hará el nombramiento de Embajador en su país de origen.
La escogencia de un ciudadano por parte del Consejo de Gobierno
con el fin de que lo represente en calidad de Embajador, ante una nación
amiga, no tiene la virtud de nombramiento en el cargo. Es necesario
que el país receptor acepte la propuesta del Estado acreditante.
Nuestra Constitución Política indica en su artículo 147, inciso 3)
como facultad del Consejo de Gobierno, el nombramiento de los representantes
diplomáticos.
Este precepto es escueto, pero debe ser entendido, en concordancia
del artículo 4º de la Convención de Viena y el artículo 140 de la Constitución
Política, en sus dos primeros incisos.
La persona designada por el Consejo de Gobierno para ocupar el
cargo de Embajador ante una nación amiga, está sujeto a la aceptación
de la persona designada por parte del Estado receptor. Recibida la contestación
afirmativa de aceptación (beneplácito), se hace el nombramiento
del funcionario que laborará para el Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto. Ese nombramiento lo hace le Presidente de la República
y el Ministro del ramo. A partir de la fecha en que rige ese acuerdo
de nombramiento, hecho por el señor Presidente de la República y el
señor Ministerio, es que la persona nombrada en el puesto de Embajador
adquiere el carácter de funcionario público, debiendo aceptar el cargo
y prestar el juramento de ley.
El lapso que media entre la designación de una persona como Embajador
por parte del Consejo de Gobierno y la recepción del beneplácito
de parte de la nación receptora, ese ciudadano no ha adquirido el estatus
de funcionario del Estado. Es en virtud de lo anterior que no le es dable
a la Administración Pública el reconocer emolumento alguno en concepto
de salario. La prestación de servicios no se ha dado a favor del Poder
Ejecutivo y el vínculo de relación de servicios no ha nacido a la vida
jurídica.
La relación de servicio nace con el nombramiento que hace el
señor Presidente de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores
mediante acuerdo, nombramiento que debe ser aceptado por la persona
designada, la que además debe prestar el juramento de ley.
Nuestra Ley Negenal de la Administración Pública, claramente indica
quienes son servidores públicos, en el artículo 111 que a continuación
copio.
"Artículo 111
1. Es servidor público la persona que presta servicios a la
Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de
su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura,
con entera independencia del carácter imperativo, representativo,
renumerado, permanente o público de la actividad respectiva.
2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario
público", "servidor público", "empleado público", "encargado
de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus
relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la
situación indique lo contrario.
3. No se consideran servidores públicos los empleados de
empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones
sometidas al derecho común". (El subrayado no es del texto).
Esa norma es concordante con nuestra posición ya manifestada de
que debe existir una prestación efectiva de servicios a favor del Estado,
para que encuentre sustento legal el pago de salarios.
En realidad, a la señora R.G.K. no le asiste derecho de reclamar
suma alguna en concepto de salarios; arribamos a esta afirmación una
vez examinado el caso. La publicación del acuerdo Nº 14 DD de nombramiento,
fue publicado en "La Gaceta" del 18 de febrero de este año
y expresamente indica que: rige a partir del 15 de enero del presente
año.
Los salarios se pagan en contraprestación de un servicio, la petente
no desempeñó cargo público alguno dentro del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto, en el lapso que va del 12 de mayo del año pasado al
15 de enero del presente año; por lo que cualquier dinero que se la pague
en concepto de salarios resultaría ilegal.
Abona nuestra tesis también el artículo 180 de la Constitución
Política, que prohíbe el pago de obligaciones cuando un período fiscal
ha terminado, ya que el mismo señala el marco o límite a que debe
ajustarse todo ente público. De donde no es posible hacer pago alguno
del período fiscal de 1982, en esta fecha, cuando ya ha finalizado ese
período fiscal. Me permito transcribirle el referido artículo en lo conducente:
"Artículo 180. El presupuesto ordinario y los extraordinarios
constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso
y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados
por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo..."
Se hace necesario hacer advertencia, que todo ACTO ADMINISTRATIVO
debe ser eficaz. El acto administrativo hecho mediante el acuerdo
Nº 10 del Consejo de Gobierno es un acto condicionado. Está condicionado
a la aceptación de parte del Estado receptor.
Manifiesta nuestra Ley General de la Administración Pública al
respecto, en su artículo 145 lo siguiente:
"Artículo 145:
1...
2...
3...
4. Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras
ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse,
impugnarse ni ejecutarse."
Queda claro que el acto administrativo no surtió sus efectos de
inmediato sino que requería del requisito del beneplácito del Estado receptor;
para luego proceder al nombramiento mediante acuerdo del señor
Presidente de la República y el señor Ministro de Relaciones Exteriores
y Culto.
La posición de esta Procuraduría resulta idéntica a la de Contraloría
General de la República, que expresó:
"...Desde el punto de vista de fiscalización superior que corresponde
a esa Contraloría, la gestión planteada resulta del todo
improcedente, pues significará un uso indebido de recursos públicos.:
Con fundamento en lo expresado, esta Representación vierte su
criterio negativo a la consulta que usted nos formula debiendo denegarse
el pago de salarios.
Hacemos del conocimiento suyo, que los eventuales derechos que
la señora R.G.K. podrían encontrar sustento mediante la vía del reclamo
en lo tocante a los posibles daños y perjuicios que el Estado pudo haber
incurrido; y repetimos que la Administración Pública no le adeuda suma
alguna en concepto de salarios a la persona designada como Embajadora
de nuestro país ante el Gobierno francés, por las razones ut supra indicadas".
Lic. Luis Francisco Soto
Procurador de Relaciones de Servicio