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Dictamen : 164 - del 26/07/1982
POSIBILIDAD DE QUE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO
SOCIAL PUEDA VENDER LOS PRODUCTOS TERAPEUTICOS
QUE FABRICA EN SU LABORATORIO
Lic. Fernando Chinchilla Cooper
Procurador Civil
DICTAMEN: C-164-82 de 26 de julio de 1982
CONSULTANTE: Caja Costarricense de Seguro Social
Se consultó sobre la posibilidad o imposibilidad de que la Caja
Costarricense de Seguro Social pueda vender los productos terapéuticos
que fabrica en su laboratorio.
"I. LEGISLACION APLICABLE Y DOCTRINA SOBRE EL PARTICULAR.
A fin de dar respuesta al punto sometido a nuestro conocimiento
se hace necesario analizar las siguientes normas:
Artículo 40, inciso a) de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense
de Seguro Social (Nº 17 de 22 de octubre de 1943); artículos 11.1 59.1 y
59.2 de la Ley General de la Administración Pública (Nº 6227 de 2 de
mayo de 1978) y artículo 1º de la Ley Nº 6219 de 19 de abril de 1978.
A. Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social.
"Artículo 40. Está prohibido a la Caja lo siguiente:
a.-Hacer operaciones especulativas de cualquier naturaleza."
Sobre este aspecto cabe indicar, desde ahora, que el supracitado
artículo se encuentra ubicado en la Sección V de la referida ley, la cual
regula todo lo referente a las inversiones de la Caja Costarricense de
Seguro Social.
Ahora bien, de conformidad con la disposición normativa transcrita,
dicha Institución se encuentra imposibilitada, para invertir recursos
propios en operaciones especulativas de cualquier naturaleza. Sin embargo,
cabe pensar que, a contrario sensu, sí podría llevar a cabo inversiones
que no tuviera la característica o naturaleza especulativa.
La especulación consiste, de acuerdo con la Ley de Protección al
Consumidor, artículo 18, inciso c), en la acción de ofrecer o vender
directamente bienes o servicios, a precios superiores de los fijados oficialmente
o con porcentajes de utilidad superiores a los debidamente
autorizados.
De allí que si la Caja no realiza operaciones especulativas, de acuerdo
con los términos del artículo 18, inciso c) de la Ley de Protección
al Consumidor, podría válidamente efectuar ventas de productos medicinales
de su fabricación.
B. Ley General de la Administración Pública.
"Artículo 11.1.
1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento
jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios
públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala
jerárquica de sus fuentes."
Si bien es cierto que, de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico,
la Administración Pública debe estar sujeta en su conjunto a los
principios fundamentales del "servicio público", de allí que pueda, dentro
del campo de su actividad, adaptarse a las necesidades sociales, actuar en
forma eficaz, funcional y en forma continua y ejercitar todas las prerrogativas
que sean necesarias para cumplir con los objetos de servicio
público, también es cierto que, en su accionar, existen limitaciones.
En efecto, los entes públicos solamente pueden actuar cuando hay
una ley que los autorice expresamente, si su competencia contiene atribuciones
de potestad de imperio. Con ello se consagra el principio de que
en el ejercicio de potestades de imperio, lo que no les está autorizado
les está prohibido (artículos 59.1 de la Ley General de la Administración
Pública).
En otras palabras, la Administración Pública no podrá actuar realizando
actos o prestando servicios, si no hay una ley que expresamente
la faculte para ello. Sí puede hacerlo sin ley si la actividad no constituye
potestad de imperio. Los servicios, sin potestad de imperio, se pueden
hacer por reglamento autónomo, pero éste estará subordinado a cualquier
ley futura sobre la materia (artículo 59.2 de la Ley General precitada).
C. Ley Nº 6219 de 19 de abril de 1978.
Por otra parte, la Ley Nº 6219 dice:
"Artículo 1º.-Declárase de interés público la importación, fabricación,
venta, compra y expendios de medicamentos, artículos
y sustancias de aplicación terapéutica."
II. FUNDAMENTACION TEORICA.
No cabe duda de que el desarrollo político y socioeconómico producto
de la época, ha incidido de manera definitiva en los aspectos relativos
a la participación del Estado en la vida económica, ya sea en forma
directa como empresario (empresa estatal de corte público o privado);
en forma indirecta a través de diversas formas de coordinación con el
particular y con la empresa privada (subvenciones o las contrataciones
administrativas) o, en su caso, por medio de potestades de dirección,
creación, ordenación y regulación, cuya finalidad es no sólo el respecto
por parte del particular de la sociedad y de sus bienes primarios, sino también
todas aquellas acciones que tienden a movilizar el aparato estatal para
lograr resultados socialmente útiles, en el proceso de producción y distribución
de bienes.
En punto a la ingerencia del Estado dentro del campo socioeconómico,
el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz expresa:
"El Estado puede intervenir en una actividad del individuo, que
reputa de interés público sea respetado su calidad de actividad
privada, sea convirtiéndola en servicio público, como actividad sobre
la que tiene el deber -y no sólo la opción- de intervenir." (Revista
de Ciencias Jurídicas Nº 35, Propiedad, Empresa e Intervención
Pública en Costa Rica, p. 127).
Acorde con lo anterior, y constituyendo aspectos de indudable interés
público todo aquello que concierne a la salud, el legislador costarricense
declaró, en forma expresa, de interés público la importación, fabricación,
venta, compra y expendio de medicamentos, artículos y sustancias
de aplicación terapéutica.
Obsérvese que no sólo se dio el calificativo de "interés público"
a la importación de productos terapéuticos, sino que también se le dio
tal carácter a su fabricación, venta y expendio.
III. CONCLUSIONES.
1. Es criterio de esta Procuraduría General que la fabricación y venta
de los medicamentos, artículos y sustancias de aplicación terapéutica
es de interés público, de conformidad con la Ley Nº 6219 de
19 de abril de 1978 que le da ese carácter a dicha actividad.
2. La Caja puede vender válidamente productos farmacéuticos, siempre
que las operaciones no sean especulativas (artículo 18, inciso c)
de la Ley de Protección al Consumidor).
3. Los entes públicos están sometidos al ordenamiento jurídico, pudiendo
realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios que autorice
dicho ordenamiento de modo implícito o expreso, y crear servicios
sin potestades de imperio por reglamento autónomo, todo
de conformidad con lo que al efecto prescriben los artículos 11.1,
59.1 y 59.2 de la Ley General de la Administración Pública (Nº 6227
de 2 de mayo de 1978).
En consecuencia, la Caja Costarricense de Seguro Social está facultada
legalmente para fabricar y vender sus productos terapéuticos por
medio de las farmacias o distribuidores de productos farmacéuticos. Asimismo,
también tiene competencia para expender dichos productos, en
forma directa, al consumidor.
Es oportuno aclarar que para la fabricación de medicamentos deben
utilizarse productos "genéricos" y seguir métodos de elaboración que no
sean idénticos a los que se encuentren debidamente patentados en nuestro
país, tal y como en la actualidad se hace al producir los medicamentos
que esa Institución utiliza como "cuadro básico" para los asegurados."