Accesibilidad
Dictamen : 158 - del 15/07/1982
DERECHOS DE LA FUNCION PUBLICA.
INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES
EL PERSONAL TECNICO AERONAUTICO DE LA DIRECCION
GENERAL DE AVIACION CIVIL ESTA IMPEDIDO PARA
PRESTAR SERVICIOS A LAS EMPRESAS
DE AVIACION
Lic. Adrián Vargas Benavides
Procurador II de la República
DICTAMEN: Nº C-158-82 de 15 de julio de 1982.
CONSULTANTE: Servidor público.
SE CONSULTO:
a) Si existe disposición legal que impida al personal técnico aeronáutico
de la Dirección General de Aviación Civil, laborar en las empresas
privadas de aviación.
b) Si la norma 16 de la Ley General de Aviación Civil, constituye
fundamento jurídico para sostener, que existe una prohibición de laborar
con empresas privadas de aviación, para el personal precitado.
c) En consecuencia, si la emanación de la circular Nº 00262 lo
fue conforme a derecho.
"De acuerdo con las anteriores cuestiones planteadas, el fondo de
su estimable consulta se circunscribe a analizar el sentido y alcance de
las incompatibilidades en el ordenamiento jurídico. En vista de que la
Procuraduría General analizó dicho punto en el oficio C-116-82 del 3 de
junio pasado, me permitiré transcribir, en lo que interesa, dicho pronunciamiento,
el cual fue suscrito por el doctor Hugo Alfonso Muñoz Quesada,
Procurador General de la República:
"I. REGIMEN JURIDICO RELATIVO A INCOMPATIBILIDAD:
Conviene en primer término, establecer jurídicamente el concepto
de incompatibilidad.
a) Doctrina:
Según la doctrina: "la incompatibilidad resulta de la oposición
de intereses del funcionario o empleado respecto de los intereses de la
administración Pública, que prevalecen siempre, y que son, por eso mismo,
los que determinan la exclusión del cargo, función o empleo" (Biesa,
Derecho Administrativo, T. 3, páginas 117 y 118 B.A. 1956).
Para Sayagués laso, "Dichas incompatibilidades deben estar justificadas
por razones de buen servicio: dedicación total a las funciones
públicas; imposibilidad material de ejercer éstas simultáneamente con
otras actividades; asegurar la independencia de los funcionarios; evitar su
intervención en asuntos en que puedan tener interés o respecto a personas
con las cuales estuviesen vinculados". (Sayagués Laso, Tratado de Derecho
Administrativo, T. 1. p. 319, Montevideo, 1953).
b) Comentario:
El régimen jurídico relativo a incompatibilidades está inspirado en
el principio fundamental de oposición de intereses.
De lo expuesto cabe afirmar que existen situaciones esencialmente
incompatibles. Muchos de esos casos están expresamente regulados: prohibición
de los Magistrado y Procuradores para ejercer la profesión.
Sin embargo, este tipo d incompatibilidades, aunque no estuvieran expresamente
reguladas, por principio estarían prohibidas, pues existe una
incompatibilidad esencial entre ser Juez y parte, en un caso, y ser abogado
de ambas partes, Estado y particular, en el caso de los Procuradores.
Se podrían dar otros casos que, no previstos en el ordenamiento
expreso, son incompatibles de acuerdo con este ordenamiento no escrito
completamente el derecho escrito y constituye fuente de legalidad (artículo
6º de la Ley General de la Administración Pública), que hierve "para
interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento
escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan".
(Artículo 7º de la misma ley).
En consecuencia, los principios generales que inspiran el régimen
jurídico relativo a incompatibilidades constituyen fuente de ese ordenamiento,
y sirven para integrar e interpretar las normas escritas relativas
a incompatibilidad.
Entre esos principios cabe citar el de oposición de intereses que
fundamenta la incompatibilidad de cargos.
Definido el régimen jurídico de incompatibilidad conviene analizar
la situación planteada".
II. LA SITUACION PLANTEADA EN LA CONSULTA:
En el punto objeto de la presente consulta, ustedes plantean la
duda acerca de si resultan incompatibles los cargos desempeñados en esa
Dirección y la prestación de servicios a las empresas de aviación, de
carácter particular.
a) La norma aplicable al caso.
El artículo 16 de la Ley Nº 5150 del 14 de mayo de 1973, Ley
General de Aviación Civil, expresa:
"Artículo 16.-Ninguna persona que sea socio de empresas
de aviación, o que tenga con ellas algún vínculo, interés o dependencia,
podrá ser funcionario o empleado de la Dirección General
de Aviación Civil, excepto cuando se trate de asesores temporalmente
contratados para trabajos técnicos, para los cuales no cuente
la Dirección con personal capacitado."
b) Aplicación de esta norma:
En opinión de esta Procuraduría General, la interpretación de la
norma transcrita anteriormente, no ofrece dificultad alguna. En efecto,
esa norma plantea dos situaciones distintas, de tal manera que quien se
encuentre en una de ellas, al menos, estará imposibilitado para prestar
servicios a la Dirección General de Aviación Civil.
En primer término, la norma referida prohíbe a quienes sean socios
de una empresa de aviación, prestar sus servicios a la indicada Dirección
General. En segundo Término, el mismo impedimento existe para quienes
tengan cualquier vínculo, interés o dependencia con esas empresas.
Visto lo anterior, cabe indicar que la circunstancia de ser contado
para prestar servicios a una empresa de aviación, significa, ni más ni
menos, el nacimiento de un vínculo de dependencia o subordinación de
carácter jurídico; razón por la cual la persona favorecida con el nombramiento
estaría en una posición que difícilmente garantizaría su independencia, puesto
que por razones de su cargo, muchas veces no podría
evita su intervención en asuntos en que tienen algún interés las empresas
para las cuales presta servicio. En otras palabras, estaríamos frente a
una evidencia oposición de intereses, situación que es la que se desea
evitar, mediante el establecimiento del régimen de las incompatibilidades,
según quedó visto en la doctrina señalada.
Establecido lo anterior, procedemos a dar debida respuesta a cada
una de las interrogantes planteadas:
a) En cuanto a si existe disposición legal que impida al personal
técnico aeronáutico de la Dirección General de Aviación Civil, laborar
en las empresas privadas de aviación, consideramos que el planteamiento
anterior resulta suficiente para dejar meridianamente establecido que sí
existe tal oposición de intereses y, por ende, la incompatibilidad.
b) Respecto a si la norma del artículo 16 de la ley de la materia
constituye fundamento jurídico para sostener que existe tal impedimento,
definitivamente nuestra respuesta es afirmativa. Si ninguna persona que
sea socia de empresas de aviación, o que tenga con ellas algún interés,
vínculo o dependencia puede ser servidor de la Dirección General de
Aviación Civil, a contrario sensu, un funcionario de esa misma Dirección
General no podría ser contratado para prestar servicios a dichas empresas,
puesto que esa contratación, como se vio, haría nacer un vínculo
jurídico de dependencia entre el funcionamiento, y la empresa de que se trate.
c) En lo que se refiere a la última de las preguntas planteadas,
resulta innecesario ahondar en la respuesta, ya que lo manifestado anteriormente,
es suficiente para sustentar la legalidad de la circular de
mérito.
En conclusión, los funcionarios o empleados de la Dirección General
de Aviación Civil están legalmente impedidos para prestar servicios
a las empresas privadas de aviación; esta prohibición o incompatibilidad
encuentra sustento en el artículo 16 de la referida Ley General de Aviación
Civil."