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Dictamen : 116 - del 03/06/1982
INSPECTORES DE LA OFICINA NACIONAL DE SEMILLAS.
INCOMPATIBILIDADES
Dr. Hugo Alfonso Muñoz Q.
Procurador General de la República
DICTAMEN: Nº C-116-82 de 3 de junio de 1982.
CONSULTANTE: Oficina Nacional de Semillas.
Se consultó si existe o no incompatibilidad para que un inspector
de esa Oficina sea, al mismo tiempo, regente de una planta procesadora
de semillas.
"Sobre el particular, conviene aclarar el sentido y alcance de las
incompatibilidad en el ordenamiento jurídico, para luego referirnos concretamente
a la situación planteada por ustedes. Para ello, dividimos la
respuesta en dos secciones: I. Régimen jurídico de las incompatibilidades
y II. La situación planteada en la consulta.
I. REGIMEN JURIDICO RELATIVO A INCOMPATIBILIDADES:
Conviene en prime término, establecer jurídicamente el concepto
de incompatibilidad.
a) Doctrina:
Según la doctrina: "la incompatibilidad resulta de la oposición
de intereses del funcionario o empleado respecto de los intereses de la
Administración Pública, que prevalecen siempre, y que son, por eso mismo,
los que determinan la exclusión de cargo, función o empleo" (Bielsa,
Derecho administrativo, T. 3, páginas 117 y 118. B. A. 1956).
Para Sayagués Laso, "dichas incompatibilidades deben estar justificadas
por razones de buen servicio: dedicación total a las funciones
públicas; imposibilidad material de ejercer estas simultáneamente con
otras actividades; asegurar la independencia de los funcionarios; evitar
su intervención en asuntos en que puedan tener interés o respecto a
personas con las cuales estuviesen vinculados". (Sayagués Laso, Tratado
de Derecho Administrativo, T. 1. P. 319, Montevideo, 1953).
b) Comentario:
El régimen jurídico relativo a incompatibilidad está inspirado
en el principio fundamental de oposición de intereses.
De lo expuesto cabe afirmar que existen situaciones esencialmente
incompatibles. Muchos de esos casos están expresamente regulados: prohibición
de los Magistrados y Procuradores para ejercer la profesión. Sin
embargo, este tipo de incompatibilidades, aunque no estuvieran expresamente
reguladas, por principio estarían prohibidas, pues existe una incompatibilidad
esencial entre ser juez y parte, en un caso, y ser abogado de
ambas partes, Estado y particular, en el caso de los Procuradores.
Se podrían dar otros casos que, no previstos en el ordenamiento
expreso, son incompatibles de acuerdo con el ordenamiento no escrito.
Este ordenamiento no escrito complementa el derecho escrito y constituye
fuente de legalidad (artículo 6º de la Ley General de la Administración
Pública), que sirve "para interpretar, integrar y delimitar el campo
de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma
que interpretan, integran o delimitan" (Artículo 7º de la misma ley).
En consecuencia, los principios generales que inspiran el régimen
jurídico relativo a incompatibilidades constituyen fuente de ese ordenamiento,
y sirven para integrar e interpretar las normas escritas relativas
a incompatibilidad.
Entre esos principios cabe citar el de oposición de intereses que
fundamenta la incompatibilidad de cargos.
Definido el régimen jurídico de incompatibilidades conviene analizar
la situación planteada.
II. LA SITUACION PLANTEADA EN LA CONSULTA;
En el caso que nos ocupa, se plantea la duda sobre la incompatibilidad
entre un inspector de la Oficina Nacional de Semillas y el regente
de una planta procesadora de semillas.
a) Normas aplicables al caso.
El Artículo 41 del Reglamento número 12907-A del 7 de julio de
1981, citado por ustedes dice:
"No podrán ser inspectores de semillas: Los que están vinculados
por parentesco o relación comercial con personas físicas o
jurídicas dedicadas a la producción, procesamiento o comercialización
de semillas."
El artículo 2º, inciso d), dice:
Para efecto de este reglamento se entiende por: a, b, c, ch...
d. Regente: El profesional del Colegio de Ingenieros Agrónomos
que de conformidad con las leyes, este reglamento y la debida
autorización de la Junta Directiva del Colegio asume la dirección
técnica de los establecimientos que requieren sus servicios.
b) Aplicación de esas normas:
Es obvio que resulta difícil cumplir adecuadamente la función de
inspector y, a la vez, regente de una empresa inspeccionada. En efecto,
la inspección consiste en la vigilancia de una actividad, es función contralor.
Existe, pues, una oposición de intereses. Por una parte, el funcionario
debe cumplir la función de inspeccionar con criterios técnicos y
neutrales y, por otra parte, está ligado o vinculado por relación laboral
con empresa a quien se debe inspeccionar. La función de inspección genera
mucha veces conflictos cuando la empresa privada controlada no
está de acuerdo con la forma, contenido y alcance como ejerce su función,
el órgano que controla. El funcionario ubicado en esa situación
también puede enfrentar el conflicto de intereses contrapuestos; o cumple
adecuadamente su función de inspeccionar las empresas privadas o defiende,
como regente, a éstas. Puede ser que en algunas oportunidades
ese interés coincida y no existan posiciones contrapuestas; pero si se da
una contradicción de intereses, el funcionario tendría que tomar una posición
que pueda no ser, necesariamente, la de defensa del interés público.
Por las razones expuestas, cabe concluir que existe incompatibilidad
entre la función de inspector de la Oficina Nacional de Semillas
y el cargo de Regente de una planta procesadora de semillas."